Market Court annuls municipal tender decision due to flawed evaluation and lack of reasoned justification under procurement law.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Rantasalmen kunta on pyytänyt 18.12.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Rantasalmen kunnan lakisääteisistä tilintarkastuspalveluista ja muista tarjouspyynnössä yksilöidyistä palveluista valtuuston vuosien 2009–2012 toimikautta vastaavalle ajalle. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Rantasalmen kunnanvaltuusto on päätöksellään 4.5.2009 § 37 valinnut Rantasalmen kunnan tilintarkastuksen suorittajaksi PwC Julkistarkastus Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo neljältä vuodelta on ollut noin 40.000 euroa.

Hankintayksikkö on 3.6.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin asia on ratkaistu markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Kuntatarkastajien Oy Clavis on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Rantasalmen kunnanvaltuuston päätöksen 4.5.2009 § 37 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus määrää Rantasalmen kunnan maksamaan sille hyvitysmaksuna neljännes 6.500 eurosta jokaiselta alkavalta vuodelta, jonka osalta tarjottu toimeksianto jää toteutumatta. Hakija on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen kokonaishintaa ei voida luotettavasti selvittää, koska tarjoukseen on sisältynyt hinnankorotusvarauksia. Hakijan tarjoushinta on kiinteä.

Vertailuperusteena käytetty ”vastuullisen JHTT-tarkastajan työn osuus lakisääteisestä tarkastuksesta” ei ole ollut tarjouspyynnössä esitetyssä muodossa hyväksyttävä vertailuperuste. Yhden henkilön tekemä tarkastus jää tehokkuudeltaan, laajuudeltaan ja laadultaan heikommaksi kuin kahden kokeneen JHTT-tarkastajan tekemä tarkastus.

Hakijan vastuullisen tarkastajan aikaisempi kokemus kunnallishallinnosta ja 30 vuoden kokemus julkishallinnon tilintarkastuksesta on ratkaisevasti laajempi kuin valitulla toimittajalla. Tarjousyhteenvedossa on ollut virhe siltä osin kuin siinä on merkitty hakijan julkishallinnon tarkastustehtävien kokemukseksi 18 vuotta. Hakijan tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin.

Tarjousten vertailu on tehty puutteellisesti, sillä tarjouksia ei ole pisteytetty. Hankintapäätös on ollut perustelematon.

VASTINE

Rantasalmen kunta on vastineessaan esittänyt muun ohella, että hakijan tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiin on vaikuttanut sihteerin matka-ajat 5.040 eurolla ja vastuullisen tarkastajan työn osuus 700 eurolla. Kahden henkilön tekemä tarkastus ei lisää tarkastustoiminnan laatua ja tehokkuutta.

Hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoushinnat ovat olleet tasavertaiset. Hinnoittelultaan tasavertaisista tarjouksista tarkastuslautakunta on esittänyt tilintarkastajaksi PwC Julkistarkastus Oy:tä, joka on hoitanut Rantasalmen kunnan tarkastustoimintaa kuluneen nelivuotiskauden ajan. Lisäperusteena on ollut se, että tarkastuslautakunta on katsonut luottamuksen hakijan toimintaan horjuneen hakijan aiemmin kunnalle osakevaihdosta antamien ohjeiden takia.

LAUSUNTO

PwC Julkistarkastus Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Kuntatarkastajien Oy Clavis on vastaselityksessään muun ohella lausunut, että tarjouskilpailu on ratkaistava käyttäen vain niitä vertailuperusteita ja painoarvoja, jotka on ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Hakijan tarjous on ollut kiinteähintainen koko nelivuotiskauden, kun vastaavasti voittaneen tarjoajan tarjoukseen on sisältynyt hinnankorotusvarauksia, joiden vuoksi tarjouksen kokonaishinta ei ole ollut tiedossa. Tarjousten vertailua ei ole voitu tehdä suoraan tarjouksissa mainituilla hinnoilla.

Vastuullisen tilintarkastajan työn osuus lakisääteisestä tarkastuksesta on ollut vertailuperusteena todennäköisesti siitä syystä, ettei voittaneella tarjoajalla ole ollut käytettävissään toimeksiantoon kuin yksi JHTT-tilintarkastaja.

Hakijan tarjouksessa on mainittu selvästi, että tarkastuslautakunnan sihteerin tehtäviin liittyvät matkakulut laskutetaan vain siinä tapauksessa, että lautakunta kokoontuu muulloin kuin tilintarkastuspäivinä. Lautakunnan kokoontuminen muulloin kuin tilintarkastuspäivinä olisi erittäin poikkeuksellista eikä vastaisi alalla noudatettavaa käytäntöä.

Hankintayksikön viittaama hakijan asiantuntijalausunto on liittynyt osakekauppaan, joka on toteutunut. Kaupan laillisuutta tai kauppakirjojen oikeellisuutta ei ole edes väitetty virheellisiksi. Hankintayksikön ongelmana on ollut kauppojen kirjanpidollinen käsittely, jota menettelyä hankintayksikön tilintarkastaja on ohjeistanut. Jos hankintayksikön luottamus hakijaan olisi horjunut, tarkastuslautakunta ei olisi erikseen kirjeellään pyytänyt hakijalta tarjousta tilintarkastuksesta.

Hankintayksikkö on laatinut saamistaan tarjouksista vapaamuotoisen yhteenvedon, mutta ei tarjousmenettelyn edellyttämää pisteytettyä vertailua. Hankintapäätöksessä mainittu kokonaistaloudellinen edullisuus ei ole perustunut tarjousten asianmukaiseen vertailuun. Hankintayksikkö ei ole edes väittänyt, että tarjouksista olisi tehty asianmukainen pisteytetty vertailu, johon hankintapäätös on perustunut. Hankintapäätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja se on hakijaa kohtaan ilmeisen syrjivä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on esittänyt, että voittaneen tarjouksen kokonaishinta ei ole ollut tiedossa voittaneen tarjouksen sisältämän hinnankorotusvarauksen vuoksi. Markkinaoikeus katsoo, että hakijan edellä mainitussa väitteessä on kysymys voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta.

Tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on tämän vuoksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, jos tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin vastaisesti.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia Rantasalmen kunnan lakisääteisistä tilintarkastuspalveluista sekä tarkastuslautakunnan sihteerin tehtävistä ja mahdollisten EU-projektien/hankkeiden tarkastuksesta valtuuston vuosien 2009–2012 toimikautta vastaavalle ajalle.

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet kokonaishinta sopimuskaudelle sisältäen mahdolliset tarkastuslautakunnan sihteeritehtävät ja erityistehtävien/hankkeiden tarkastuspalvelut 50 prosentin painoarvolla, vastuullisen JHTT-tilintarkastajan työnosuus lakisääteisestä tarkastuksesta 25 prosentin painoarvolla sekä tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta 25 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön kohdassa 8 ”Hintojen tarkistaminen sekä laskutus- ja maksuehdot” on todettu seuraavaa: ”Tarkastuspäivien ja -tuntien yksikköhintojen on oltava kiinteät kahden (2) ensimmäisen vuoden aikana. Toimittajalla on sen jälkeen oikeus esittää hinnan tarkistusta neuvoteltuaan siitä tilaajan kanssa. Toimittajan on osoitettava hintojen korotusperusteet ja niiden vaikutus kokonaishintaan. Hintaa voidaan korottaa vain, jos muutos kustannuskehityksessä on olennainen. Mahdolliset hinnan tarkistukset tulevat voimaan tilaajan hyväksymisellä.”

Tarjouksesta on tarjouspyynnön kohdan 10 ”Tarjouksen sisältöä ja esittämistä koskevat vaatimukset” mukaan tullut käydä ilmi valtuuston toimikautta vastaavien vuosien tarkastuksen kokonaishinta, laskutuksessa sovellettava tarkastuspäivän hinta, johon tarjottu kokonaishinta perustuu, sekä lisätarkastuspäivän hinta. Lisäksi tarjouksessa on tullut ilmoittaa tarkastuslautakunnan sihteeritehtävien kokonaishinta ja sihteeritehtävien tuntihinta, johon tarjottu kokonaishinta perustuu. Kaikkien edellä mainittujen hintojen on tullut sisältää matka- ja muut kustannukset. Tarjouspyynnön kohdan 3.3 ”Erityistehtävien tai -hankkeiden tarkastus” mukaan tarjouksissa on tullut vielä ilmoittaa mahdollisen EU-hankkeen tai muun erityisen tarkastustehtävän tarkastuksen tuntihinta.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan tarjouspyynnössä pyydetyt hintatiedot. Voittanut tarjoaja on antanut tarjouksessaan tarkastuspäivien ja -tuntien yksikköhinnat vain vuosille 2009–2010 ilmoittaen samalla tarjouksessaan, että se tarkistaa tarjoushintojaan vuosille 2011–2012 tarjouspyynnössä mainittua menettelyä käyttäen ja etteivät sen lakisääteiselle tilintarkastukselle ja tarkastuslautakunnan sihteerintehtävien hoitamiselle antamat kokonaishinnat sisällä hinnantarkistuksia vuosille 2011–2012.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka tarjouspyynnössä ei edellä selostetun mukaisesti ole edellytetty, että tarkastuspäivien ja -tuntien yksikköhintojen tulisi olla kiinteitä koko sopimuskauden ajan, tarjoajien on tarjouspyynnön perusteella tullut osoittaa tarjouksessaan hinnan korotusten vaikutus kokonaishintaan. Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin lakisääteistä tilintarkastusta ja tarkastuslautakunnan sihteerintehtävien hoitamista koskeviin kokonaishintoihin on liittynyt hinnankorotusvaraus vuosina 2011 ja 2012 tehtävistä hinnantarkistuksista ilman, että tarjouksesta olisi ilmennyt niiden vaikutus kokonaishintaan.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hinnan ilmoittamisen osalta tarjouspyynnön vastainen. Voittaneen tarjouksen perusteella ei ole tarjouspyynnössä edellytetyin tavoin ollut mahdollista määrittää tarjouksen lopullista kokonaishintaa. Tilanne on ollut sama myös kolmannen tarjouskilpailuun osallistuneen tarjoajan antaman tarjouksen osalta, kun taas hakijan tarjouksessa hinnat ovat kiinteitä koko sopimuskauden ajan. Kysymys on ollut tarjousten vertailuun vaikuttavasta seikasta. Hankintayksikkö on siten menetellyt virheellisesti, kun se on valinnut tarjouskilpailun voittajaksi voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Vertailuperusteen hyväksyttävyys

Hakija on esittänyt, että tarjouspyynnössä laadulliseksi vertailuperusteeksi ilmoitettu ”vastuullisen JHTT-tarkastajan työn osuus lakisääteisestä tarkastuksesta” ei ole ollut tarjouspyynnössä esitetyssä muodossaan hyväksyttävä vertailuperuste. Yhden henkilön tekemä tarkastus jää hakijan mukaan tehokkuudeltaan, laajuudeltaan ja laadultaan heikommaksi kuin kahden kokeneen JHTT-tarkastajan muodostaman ryhmän tekemä tarkastus. Lisäksi hakija on tuonut esiin, että edellä mainittu vertailuperuste on asetettu todennäköisesti siitä syystä, että voittaneella tarjoajalla ei ole ollut kuin yksi JHTT-tilintarkastaja.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Tarjousten vertailusta ja valinnasta säädetään hankintalain 72 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee pykälän mukaan liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden ja niiden painotuksen määrittämisessä. Vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus katsoo, että hakijan viittaama vertailuperuste ”vastuullisen JHTT-tarkastajan työnosuus lakisääteisestä tarkastuksesta” liittyy tarjouspyynnössä esitetyn sisältöisenä hankinnan kohteena olevien palvelujen tehokkaaseen ja laadukkaaseen suorittamiseen ja se on siten hankinnan kohteen kannalta merkityksellinen. Hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut asettaa vertailuperusteen tarjouspyynnössä ilmoittamallaan tavalla ja antaa sille 25 prosentin painoarvon. Asiassa ei ole muutoinkaan tullut ilmi, että kyseisen vertailuperusteen asettamisella hankintayksikkö olisi kohdellut hakijaa syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti. Hankintayksikön ei siten ole katsottava menetelleen mainittua vertailuperustetta asettaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 73 §:n mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Rantasalmen kunnanvaltuusto on päätöksellään 4.5.2009 § 37 hyväksynyt tarkastuslautakunnan ehdotuksen, että toimikaudelle 2009–2012 hallinnon ja talouden tarkastamista sekä tarkastuslautakunnan sihteeritehtävien hoitamista varten valitaan PwC Julkistarkastus Oy:n tarjous kokonaistaloudellisesti edullisimpana. Hankintapäätöksen liitteenä on ollut ”Tilintarkastuksen tarjousvertailu vuosille 2009–2012” -asiakirja, joka on ollut yhteenveto tarjouksista.

Hankintapäätöksessä ei ole ollut erillisiä perusteluja, vaan siinä on ainoastaan viitattu hankintapäätöksen liitteenä olleeseen tarjouksista laadittuun yhteenvetoon. Tarjousyhteenvedosta ei ole käynyt ilmi tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen mukaista kokonaisarviointia tarjousten keskinäisestä paremmuudesta. Näin ollen hankintayksikkö ei ole perustellut hankintapäätöstään hankintalain 73 §:n mukaisesti.

Siltä osin kuin hankintayksikkö on vastineessaan perustellut tarjouksen valintaa myös sillä, että hankintayksikön luottamus hakijan toimintaan on horjunut hakijan aiemmin kunnalle osakevaihdosta antamien ohjeiden takia, markkinaoikeus toteaa, että tarjousvertailussa ei sinänsä ole kiellettyä ottaa huomioon myös hankintayksiköllä itsellään olevia negatiivisia kokemuksia tarjoajan aikaisemmin tarjoamien palvelujen huonosta laadusta, kunhan mainitut kokemukset ovat perusteltuja ja objektiivisesti hyväksyttäviä. Väitetyt negatiiviset kokemukset on pystyttävä todentamaan. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole esittänyt asiassa markkinaoikeudessa sellaista selvitystä, jonka perusteella se olisi voinut perustella tarjouksen valintaa sanotulla seikalla.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on valinnut tarjouskilpailun voittajaksi PwC Julkistarkastus Oy:n tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen ja kun se ei ole perustellut hankintapäätöstään hankintalaissa edellytetyllä tavalla. Asiassa tulee tämän vuoksi harkittavaksi hankintalain 76 §:n 1 momentissa säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Rantasalmen kunta aikoo edelleen toteuttaa kyseisen tilintarkastuspalveluita koskevan hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen on tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Rantasalmen kunta velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Rantasalmen kunnanvaltuuston päätöksen 4.5.2009 § 37 Rantasalmen kunnan tilintarkastajan valinnasta sekä kieltää Rantasalmen kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Rantasalmen kunnan korvaamaan Kuntatarkastajien Oy Claviksen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Jaakko Ritvala (eri mieltä) ja Pasi Yli-Ikkelä.

Asiassa on äänestetty.

ERI MIELTÄ OLEVAN JÄSENEN LAUSUNTO

Markkinaoikeustuomari Ritvala:

Olen markkinaoikeuden ratkaisun perustelujen osalta muutoin samaa mieltä kuin enemmistö, mutta voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta koskien lausun seuraavan.

Tarjouspyynnössä on esitetty, että tarkastuspäivien ja -tuntien yksikköhintojen on oltava kiinteät kahden ensimmäisen vuoden aikana. Toimittajalla on sen jälkeen oikeus esittää hinnan tarkistusta neuvoteltuaan siitä tilaajan kanssa. Toimittajan on osoitettava hintojen korotusperusteet ja niiden vaikutus kokonaishintaan. Hintaa voidaan korottaa vain, jos muutos kustannuskehityksessä on olennainen. Mahdolliset hinnan tarkistukset tulevat voimaan tilaajan hyväksymisellä.

Katson, että edellä mainittu tarjouspyynnön hinnan esittämistä koskeva ehto on jättänyt tarjoajalle mahdollisuuden esittää tarjouksessaan, että tarjoushintaa tarkistetaan vuosille 2011–2012 tarjouspyynnössä mainittua menettelyä käyttäen. Näin ollen voittanut tarjous ei ole ollut mainitulta osin tarjouspyynnön vastainen eikä sitä siten tule tällä perusteella sulkea tarjouskilpailusta.

Vakuudeksi Eija Siitari-Vanne