Market Court voids public procurement decision due to unequal experience-based tender evaluation criteria.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymä on pyytänyt 26.1.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymän lakisääteisistä tilintarkastuspalveluista ja muista tarjouspyynnössä yksilöidyistä palveluista valtuuston vuosien 2009–2012 toimikautta vastaavalle ajalle. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymän yhtymävaltuusto on päätöksellään 1.4.2009 § 11 valinnut Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymän tilintarkastuksen suorittajaksi KPMG Kunta Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 60.000 euroa.

Hankintayksikkö 13.5.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa hankkimaan palvelut väliaikaisin järjestelyin, kunnes markkinaoikeus on antanut asiassa ratkaisun.

PWC JULKISTARKASTUS OY:N HAKEMUS ASIASSA 218/09/JH

Hakemus

PwC Julkistarkastus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymän yhtymävaltuuston päätöksen 1.4.2009 § 11 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 600 eurolla.

Tarjousten vertailu on suoritettu kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta epätasapuolisesti ja hakijaa syrjivästi.

Tarjousten vertailu on kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta perustunut 3.3.2009 päivätyssä tarjousten vertailutaulukossa esitettyihin tietoihin. Hakija on saanut vertailutaulukon mukaan kyseisestä vertailuperusteesta 15 pistettä ja tarjouskilpailun voittanut tarjoaja 20 pistettä.

Tarjousten vertailutaulukossa on todettu, että sekä hakijan että voittaneen tarjoajan vastuullisella JHTT-tilintarkastajalla on ajallisesti samanpituinen kokemus kunta-alan tilintarkastuksista eli kunta-alan tarkastuskokemusta vuodesta 1997 lähtien. Vertailussa ei ole kuitenkaan otettu huomioon, että hakijan vastuullisella tilintarkastajalla on hakijan tarjouksen mukaan ollut jo ennen vuotta 1997 kunta-alan tarkastuskokemusta vuosilta 1984–1990 Vaasan kaupungin apulaiskaupunginreviisorin tehtävistä 15 vuotta.

Mikäli hakijan vastuullisen tilintarkastajan kokemus olisi otettu vertailussa asianmukaisesti huomioon, hakijan vastuullisen tilintarkastajan kokemus olisi ollut pituudeltaan yhteensä 28 vuotta. Tällöin hakijan vastuullisen tilintarkastajan kokemus olisi ollut samanpituinen kuin Oy Audiator Ab:n vastuullisen tilintarkastajan kokemus, jolloin hakijan olisi tullut saada mainitusta vertailuperusteesta Oy Audiator Ab:n lailla täydet 30 pistettä. Hakijan tarjous olisi tällöin saanut kokonaispisteiksi 95,55 pistettä ja se olisi ollut tarjouksista kokonaistaloudellisesti edullisin.

Tarjousten vertailutaulukossa on tuotu esiin tilintarkastajien kokemus EU-hankkeiden tarkastuksista. Mainittua seikkaa ei olisi tullut ottaa huomioon tarjousten vertailussa, koska sitä ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä vertailussa huomioon otettavaksi tekijäksi.

Vastine

Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun virheettömästi ja hankintasäännösten mukaisesti. Hakijan väitteet hankintamenettelyn virheistä ovat siten perusteettomia.

Tarjousten vertailu on kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta suoritettu tarjouksissa ilmoitettujen tietojen perusteella. Hakijan tarjouksessa on todettu vastuullisen tilintarkastajan esittelyn kohdalla, että kyseinen tilintarkastaja ”on toiminut vastuunalaisena JHTT-tilintarkastajana vuodesta 1997 lähtien eri kunnissa ja kuntayhtymissä”. Toisessa kohdassa tarjousta on ollut maininta, jonka mukaan kyseisellä tilintarkastajalla ”on työkokemusta kuntien ja kuntayhtymien tarkastuksesta päävastuullisena JHTT-tilintarkastajana vuodesta 1997 lähtien ja tätä ennen apulaiskaupunginreviisorin viranhoitajana vuosina 1984–1990”. Vastuullisen tilintarkastajan ansioluettelossa on puolestaan ollut maininta apulaiskaupunginreviisorin tehtävistä, kuitenkin niin, että jaksoon on liittynyt 1–2 vuoden virkavapaajakso.

Tarjousten vertailu on kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta suoritettu edellä kuvattujen hakijan tarjouksessa ilmoitettujen tietojen perusteella. Myös muiden tarjoajien tilintarkastajilla on pitkä työkokemus vastaavista kunta-alan tehtävistä kuin hakijan vastuullisella tilintarkastajalla. Kyseistä kunta-alan työkokemusta ei ole otettu näidenkään tarjoajien kohdalla vertailussa huomioon.

Hakijan hakemuksessa esitetty väite hakijan vastuullisen tilintarkastajan kokemusvuosien määrästä on virheellinen eikä vastaa kyseisen tilintarkastajan ansioluettelosta ilmeneviä tietoja. Hakijan vastuullisen tilintarkastajan kokemusvuosien määrä apulaiskaupunginreviisorin tehtävistä on hänen ansioluettelonsa mukaan ollut noin 5–6 vuotta eli selvästi vähemmän kuin hakijan hakemuksessa esitetty 15 vuotta. Vastuullisen tilintarkastajan kokemusvuosien yhteismäärä ei siten ole ollut hakijan esittämä 28 vuotta.

Kaikkien tarjoajien tilintarkastajilla on ollut laaja kokemus EU-hankkeiden tilintarkastuksista. Tarjousten vertailussa ei ole kuitenkaan otettu huomioon tilintarkastajien kokemusta EU-hanketarkastuksista. Kyseisellä kokemuksella ei siten ole ollut vaikutusta tarjousten pisteytykseen.

Lausunto

KPMG Kunta Oy on antanut lausunnon ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi KPMG Kunta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 400 eurolla korkoineen.

Tarjousten vertailu on suoritettu asianmukaisesti ja tarjouspyynnössä ilmoitettujen valinta- ja vertailuperusteiden mukaisesti. Asiassa ei ole esitetty seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön olisi katsottava ylittäneen harkintavaltansa tarjousten vertailussa.

Vastaselitys

Hakija ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

OY AUDIATOR AB:N HAKEMUS ASIASSA 224/09/JH

Hakemus

Oy Audiator Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymän yhtymävaltuuston päätöksen 1.4.2009 § 11 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 20.000 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.999,22 eurolla korkoineen.

Tarjousten vertailu on suoritettu kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta epätasapuolisesti ja hakijaa syrjivästi.

Hakijalla on yhtiönä enemmän kokemusta kuntien ja kuntayhtymien tilintarkastuksesta kuin voittaneella tarjoajalla. Hakijalla on ollut referensseissään 457 kunta- ja kuntayhtymäasiakasta, kun voittaneella tarjoajalla niitä on ollut vertailun mukaan 56. Kuntayhtymäasiakkaita hakijalla on ollut 180 ja voittaneella tarjoajalla 17. Hakijayhtiön kokemus on ollut selvästi voittanutta tarjoajaa laajempaa.

Myös hakijayhtiön nimeämän vastuullisen tilintarkastajan kokemus on ollut voittaneen tarjoajan vastuullista tilintarkastajaa laajempaa. Voittaneen tarjoajan nimeämän vastuullisen tilintarkastajan kokemus kuntien tilintarkastuksesta on vähäistä. Kyseinen henkilö on toiminut vuoden 2008 loppuun saakka Evijärven kunnan hallintojohtajana. Hänen sivutoimilupaan perustuva kokemuksensa kuntien tilintarkastuksesta ei vähäisyytensä vuoksi ole verrattavissa hakijan nimeämän tilintarkastajan monipuoliseen päätoimiseen kokemukseen.

Hakijayhtiön ja sen vastuullisen tilintarkastajan kokemus ovat oikeuttaneet hakijan 30 pisteeseen kokemusta koskevasta vertailuperusteesta. Sen sijaan voittaneelle tarjoajalle olisi tullut antaa kokemusta koskevasta vertailuperusteesta vähemmän pisteitä kuin sen saamat 20 pistettä.

Tarjousten vertailua ei ole tehty tasapuolisesti myöskään sen vuoksi, että tarjousten vertailun ja esityksen tarkastuslautakunnalle ovat tehneet koulutusyhtymän johtaja ja talousjohtaja. Esityksen valinnasta valtuustolle on tehnyt yhtymähallitus. Asian käsittelyyn ovat siten osallistuneet tilivelvolliset, joihin hankinnan kohteena oleva hallinnon ja talouden tarkastus kohdistuu. Tilivelvolliset ovat hallintolain mukaan esteellisiä osallistumaan tilintarkastajan valintaan.

Vastine

Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on toteuttanut tarjouskilpailun kaikilta osin virheettömästi ja hankintasäännösten mukaisesti. Hakijan väitteet hankintamenettelyn virheistä ovat siten perusteettomia.

Väite tilivelvollisten osallistumisesta tarjousten vertailun ja hankintapäätöksen tekoon ei pidä paikkaansa. Hankinnan valmistelusta ovat vastanneet koulutusyhtymän johtaja ja talouspäällikkö. Tarjouspyyntö, tarjousten vertailu ja hankintaesitys valtuustolle on käsitelty asianmukaisesti tarkastuslautakunnassa, joka on tehnyt kilpailutusta koskevat päätökset sekä hankintaesityksen valtuustolle. Tilivelvolliset eivät ole osallistuneet hankintapäätöksen tekoon.

Hakijan väitteet tarjousvertailun virheistä ovat samoin perusteettomia. Tarjousvertailu on suoritettu tarjouspyynnössä esitettyjen seikkojen perusteella tarjoajia tasapuolisesti kohdellen. Kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta tarjousvertailussa on arvioitu tilintarkastusyhteisön ja tarjouksessa esitettyjen vastuullisen ja avustavien tilintarkastajien kokemusta.

Tarjousten perusteella sekä hakijalla että voittaneella tarjoajalla on laaja kokemus kunnallisten toimijoiden tarkastuksesta. Kaudella 2005–2008 voittaneen tarjoajan tarjouksessa on mainittu 19 kuntayhtymäasiakasta ja hakijan tarjouksessa 180 kuntayhtymäasiakasta. Myös molempien tarjoajien nimeämät vastuulliset tilintarkastajat ovat olleet hyvin päteviä ja omanneet kokemusta kunnallisesta tilintarkastuksesta. Hakijan vastuullisella tilintarkastajalla on noin 27 vuoden kokemus ja hakijan avustavalla tarkastajalla noin viiden vuoden kokemus kuntien ja kuntayhtymien tarkastuksesta. Voittaneen tarjoajan vastuullisella tarkastajalla kokemusta kuntien ja kuntayhtymien tarkastuksesta on puolestaan noin 12 vuotta ja avustavalla tarkastajalla samat noin 12 vuotta.

Hakijan tarjouksessa esitettyjen tietojen perusteella hakijalla on ollut tarjoajista laajin kokemus ja sen on tullut saada vertailussa kysymyksessä olevasta vertailuperusteesta täydet 30 pistettä. Koska myös voittaneen tarjoajan tarkastajat ovat kokeneita ja hakijan vastuullisen tarkastajan työn osuus on hakijan tarjouksen mukaan ollut 50 prosenttia lakisääteisestä tarkastuksesta, hankintayksikkö on arvioinut hakijan ja voittaneen tarjoajan väliseksi piste-eroksi kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta 10 pistettä.

Lausunto

KPMG Kunta Oy on antanut lausunnon ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi KPMG Kunta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.700 eurolla korkoineen.

Hakijan väitteet hankintamenettelyn virheistä ovat kaikilta osin perusteettomia.

Tarjousten vertailu on suoritettu asianmukaisesti ja hankintayksikön harkintavallan puitteissa. Hankintayksikön tarjousten vertailua koskevasta selvityksestä ilmenee tarjousten vertailun perusteet ja se, mihin suoritettu pisteytys on perustunut. Tarjoajayhtiöiden kokemusta ei voi verrata hakijan esittämin tavoin kaavamaisesti referenssikohteiden lukumäärän perusteella, vaan kysymys on kokonaisarvioinnista, johon hankintayksikön vertailu on myös perustunut.

Hakija on hakemuksessaan pyrkinyt perusteettomasti väheksymään KPMG Kunta Oy:n vastuullisen tilintarkastajan kokemusta. KPMG Kunta Oy:n vastuullinen tilintarkastaja on suorittanut JHTT-tutkinnon vuonna 1995 ja vuoden 1997 alusta lähtien hän on toiminut sivutoimisena tilintarkastajana KPMG Kunta Oy:n palveluksessa tarkastaen kuntia, kuntaomisteisia yhtiöitä, kuntayhtymiä ja seurakuntia. Vastuullinen tilintarkastaja on käyttänyt sivutoimiseen tilintarkastustyöhön lähes kaikki vuosilomansa ja hän on ottanut tehtävien hoitamiseksi runsaasti myös palkattomia vapaita. Hallintojohtajana hänen tehtäviinsä ovat myös kuuluneet kymmenen vuoden ajan kunnan talousasiat, koska kunnassa ei ole ollut lainkaan taloussihteeriä tai talousjohtajaa.

Vastaselitys

Hakija on muun ohella esittänyt, että voittanut tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska voittanut tarjoaja on tarjouksensa perusteella pitänyt lähtöoletuksena sisäisen valvonnan asianmukaista järjestämistä, vaikka tämän tarkastaminen on tarjouspyynnön mukaan ollut nimenomaisesti tilintarkastajan tehtävä.

Lisäksi voittanut tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena sen vuoksi, että voittaneen tarjoajan tarjouksesta ei ilmene tarjouspyynnössä edellytettyä tietoa siitä, onko vastuullinen tilintarkastaja osallistunut JHTT-lautakunnan valvomaan laadunvarmistukseen. Voittaneessa tarjouksessa vastuullisen tarkastajan on ilmoitettu olevan vain yhtiön sisäisen laadunvarmistuksen kohteena, mikä on eri asia kuin JHTT-lautakunnan valvoma laadunvarmistus. Voittanut tarjous ei näin ollen ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimusta vastuullisen JHTT-tarkastajan osallistumisesta JHTT-lautakunnan valvomaan laadunvarmistukseen.

Tarjouspyynnössä ilmoitettu vertailuperuste ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntayhtymien tarkastuksesta” on yksilöimätön ja liittyy enemmän tarjoajien soveltuvuuden arviointiin. Vertailuperuste on yksilöimätön, koska siitä ei ilmene, verrataanko vertailuperusteen alla tilintarkastusyhtiön vai sen tilintarkastajien kokemusta. Vertailuperusteen alla ei ole pyydetty myöskään erittelemään kokemuksen pää- tai sivutoimisuutta. Mikäli vertailuperusteen alla on ollut tarkoitus arvioida vain luettelomaisia referenssilistoja, vertailuperuste on liittynyt enemmän tarjoajien soveltuvuuden arviointiin kuin tarjousten vertailuun.

Voittanut tarjoaja on esittänyt referenssinsä laajoina kokonaisuuksina, joista ei saa oikeaa kuvaa yhtiön tai sen tilintarkastajien kokemuksesta.

Tarjousten vertailua ja hankintapäätöstä ei ole myöskään perusteltu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Hankintapäätöksen perusteella on myös jäänyt epäselväksi, mikä on ollut EU-hankkeiden tarkastamisen merkitys kokemusta koskevan vertailuperusteen arvioinnissa. Tarjousten vertailutaulukossa EU-hankkeiden tarkastaminen on mainittu yhtenä kokemustekijänä, vaikka tarjouspyynnössä kokemus EU-hankkeiden tarkastamisesta on mainittu vain tarjoajien soveltuvuuteen liittyvänä vaatimuksena.

Hakijan lisäkirjelmä

Hakija on markkinaoikeuteen 19.11.2009 saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut muun ohella peruuttavansa väitteensä asiassa siltä osin kuin ne koskevat voittaneen tarjoajan ilmoittamia virheellisiä ja harhaanjohtavia tietoja tarkastusyhteisön ja esitettyjen tilintarkastajien referensseistä, voittaneen tarjouksen hintavaraumaa ja tarjouksen ehdollisuutta sisäisen tarkastuksen asianmukaisen järjestämisen osalta sekä JHTT-tutkinnon soveltuvuuden ja laatuvertailun päällekkäistä arviointia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asioiden 218/09/JH ja 224/09/JH yhdistäminen

Hakijoiden hakemukset markkinaoikeuden asioissa diaarinumero 218/09/JH ja 224/09/JH kohdistuvat samaan hankintapäätökseen ja koskevat olennaisilta osiltaan kyseisen hankintapäätöksen perusteena ollutta tarjousten vertailua. Hakemusten asiayhteys huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hakemukset on perusteltua käsitellä ja ratkaista yhdessä.

Hankintamenettely

Hankintapäätöksen tekoon osallistuneiden esteellisyys

Oy Audiator Ab on esittänyt, että tarjousten vertailuun ja tarkastuslautakunnalle tehdyn esityksen tekoon ovat osallistuneet tilivelvolliset, jotka ovat hallintolain mukaan esteellisiä osallistumaan tilintarkastajan valintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että sen toimivaltaan ei julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 76 §:n 1 momentti huomioon ottaen kuulu sen tutkiminen, onko hankintaan liittyvässä päätöksenteossa menetelty muun ohella hallintolaissa säädettyjen esteellisyyssäännösten mukaisesti.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole toisaalta katsottava, että tarjousten vertailussa tai hankintapäätöksen teossa olisi päätöksentekoon osallistuneiden henkilöiden johdosta myöskään muutoin vaarannettu tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjouskilpailussa. Tähän nähden ja edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintapäätöstä ole pidettävä Oy Audiator Ab:n esittämin tavoin virheellisenä asian käsittelyyn osallistuneiden henkilöiden aseman johdosta.

Voittaneen tarjoajan ja sen tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Tarjouskilpailusta tulee mainitun pykälän 2 momentin mukaan sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52?59 §:ssä säädetään.

Tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on tämän vuoksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, mikäli tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa hankintalain 2 §:n 1 momentin vastaisesti.

Oy Audiator Ab on esittänyt, että voittanutta tarjousta ei olisi tullut hyväksyä mukaan tarjouskilpailuun, koska tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimusta JHTT-lautakunnan valvomaan laadunvarmistukseen osallistumisesta.

Tarjouspyynnössä on tarjouksen sisältöä koskevien vaatimusten yhteydessä sinänsä todettu, että tarjouksesta tulee käydä ilmi muun ohella vastuullisen JHTT-tarkastajan osallistuminen JHTT-lautakunnan valvomaan laadunvarmistukseen. Osallistuminen JHTT-lautakunnan valvomaan laadunvarmistukseen ei ole tarjouspyynnön perusteella ollut tarjoajien soveltuvuuteen liittyvä vaatimus eikä se ole liittynyt tarjouspyynnössä asetettuihin tarjousten vertailuperusteisiin.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus toteaa, että mainitun laadunvarmistusta koskevan seikan sisältymisellä tarjoukseen ei ole ollut merkitystä tarjoajien soveltuvuusvaatimusten täyttymisen tai tarjousten vertailun kannalta. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole Oy Audiator Ab:n esittämän mukaisesti sulkenut voittanutta tarjoajaa tai sen tarjousta tarjouskilpailusta. Asiassa ei ole ilmennyt muitakaan perusteita voittaneen tarjoajan tai sen antaman tarjouksen sulkemiseen pois tarjouskilpailusta.

Tarjousten vertailuperusteet

Oy Audiator Ab on esittänyt, että tarjouspyynnössä asetettu vertailuperuste ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntayhtymien tarkastuksesta” on ollut hankintasäännösten vastainen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Hankintalain 69 §:n 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Kuten edellä on todettu, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Lain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan tarjoajan soveltuvuuden arviointi ja poissulkeminen tarjouskilpailusta tulee tehdä tarjousmenettelyn erillisenä vaiheena ennen tarjousten vertailua.

Tarjousten vertailusta ja valinnasta säädetään hankintalain 72 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee pykälän mukaan liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Hankinnan kohteena on tarjouspyynnön mukaan ensisijaisesti kuntalain mukaisen hallinnon ja talouden tarkastuksen suorittaminen Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymässä vuosina 2009–2012.

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet 1) kokonaishinta sopimuskaudella 40 prosentin painoarvolla, 2) vastuullisen JHTT-tarkastajan työn osuus lakisääteisestä tarkastuksesta 30 prosentin painoarvolla sekä 3) tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntayhtymien tarkastuksesta 30 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukseen on tullut sisällyttää muun ohella tiedot vastuullisen tilintarkastajan auktorisoinnista sekä muusta tehtävään liittyvästä pätevyydestä ja työkokemuksesta sekä selvitys tilintarkastusyhteisön tarkastuskokemuksesta. Kaikki tarjoajat ovat sisällyttäneet tarjouksiinsa nimeämisensä tilintarkastajien ansioluettelot sekä tilintarkastusyhteisön referenssejä koskevat tiedot.

Hankintayksikkö on arvioinut kokemusta koskevan vertailuperusteen alla tilintarkastajien ja tilintarkastusyhteisöjen kokemusta sekä ajallisesti että sisällöllisesti hankinnan kohteena olevien palvelujen suorittamisen kannalta merkityksellisen kokemuksen näkökulmasta. Vertailuperusteen pisteytyksessä ei siten ole ollut ratkaisevaa pelkästään referenssikohteiden lukumäärä.

Edellä lausutun perusteella ja hankinnan kohde huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että vertailuperuste ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntayhtymien tarkastuksesta” on tarjouspyynnössä esitetyssä muodossaan liittynyt hankinnan kohteena olevien palvelujen tehokkaaseen ja laadukkaaseen suorittamiseen ja se on siten ollut hankinnan kohteen kannalta merkityksellinen. Vertailuperuste on myös ollut riittävän yksilöity tuottaakseen yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikkö ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole menetellyt vertailuperusteiden asettamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

PwC Julkistarkastus Oy ja Oy Audiator Ab ovat esittäneet, että hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun vertailuperusteen ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntayhtymien tarkastuksesta” osalta hankintasäännösten vastaisesti. Oy Audiator Ab on lisäksi katsonut hankintayksikön perustelleen hankintapäätöksensä puutteellisesti.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee pykälän mukaan liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintalain 73 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten valintaperusteet ja niiden soveltamistapa. Esitöiden (s. 106) mukaan tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Esitöiden mukaan tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta ja tarjousvertailusta on ilmettävä, mihin annetut piste-erot perustuvat. Oikeuskäytännön mukaan hankintapäätöksestä on ilmettävä, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin suoritettu vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut.

Hankintapäätöksessä on päätöksen perusteiden osalta viitattu tarjousten vertailua koskevaan taulukkoon, joka on ollut hankintapäätöksen liitteenä. Tarjousten vertailua koskevasta taulukosta ovat ilmenneet tarjoajien kustakin vertailuperusteesta saamat pisteet samoin kuin tarjoajien saamat kokonaispisteet. Vertailutaulukossa on esitetty kunkin vertailuperusteen osalta lyhyet sanalliset perustelut pisteytyksen perusteena olleista seikoista. Vertailutaulukosta ilmenee, että pisteet ovat tarjoajien kesken jakautuneet seuraavasti:

PwC Audiator KPMG

Hinta (40 p) 35,55 38,64 40

Vastuullisen JHTT- 30 15 24

tarkastajan työn osuus

lakisääteisestä tarkas-

tuksesta (30 p)

Tilintarkastajan ja/tai 15 30 20

tilintarkastusyhteisön

kokemus kuntayhtymien

tarkastuksesta (30 p)

Yhteensä 80,55 83,64 84,00

Vastuullisen JHTT-tarkastajan työn osuutta koskevan vertailuperusteen osalta tarjousten vertailua koskevassa taulukossa on tuotu esiin tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamat prosenttiosuudet, joilla vastuullinen tilintarkastaja osallistuu lakisääteiseen tarkastukseen. Taulukon mukaan mainittu osuus on ollut PwC Julkistarkastus Oy:n osalta 100 prosenttia, Oy Audiator Ab:n osalta 50 prosenttia ja KPMG Kunta Oy:n osalta 80 prosenttia.

Vertailuperusteen ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntayhtymien tarkastuksesta” osalta taulukossa on eritelty vertailun perusteena olleet seikat vastuullisen tilintarkastajan kokemuksesta, avustavan tilintarkastajan kokemuksesta sekä tilintarkastusyhtiön kokemuksesta.

PwC Julkistarkastus Oy:n osalta taulukossa on eritelty PwC Julkistarkastus Oy:n vastuullisen tilintarkastajan kokemukseen liittyvät tiedot samoin kuin tiedot yhtiön kokemuksesta. Koska PwC Julkistarkastus Oy:n tarjouksessa ei ole nimetty avustavia tilintarkastajia, heistä ei ole ollut taulukossa tietoja. PwC Julkistarkastus Oy:n vastuullisen tilintarkastajan osalta taulukossa on todettu, että vastuullisella tilintarkastajalla on kunta-alan tarkastuskokemusta vuodesta 1997 lähtien sekä EU-hanketarkastuksia vuodesta 2000 lähtien. Taulukon mukaan PwC Julkistarkastus Oy:llä on yhtiönä 34 kunta- ja 18 kuntayhtymäasiakasta.

Oy Audiator Ab:n osalta taulukossa on mainitun vertailuperusteen osalta todettu, että hakijayhtiöllä on satoja kunta- ja kuntayhtymäasiakkaita ja että sen vastuullisella tilintarkastajalla on kunta-alan tarkastuskokemusta vuodesta 1982 lähtien. Taulukossa on myös mainittu, että vastuullisella tarkastajalla on kokemusta useista EU-hankkeiden tarkastuksista. Taulukossa on myös eritelty kokemustiedot Oy Audiator Ab:n nimeämän avustavan tarkastajan osalta. Avustavalla tarkastajalla on todettu olevan kunta-alan tarkastuskokemusta vuodesta 2004 lähtien ja kokemusta useista EU-hankkeiden tarkastuksista.

Tarjouskilpailun voittaneen KPMG Kunta Oy:n osalta taulukossa on tältä osin todettu, että tarjoajayhtiöllä on 56 kunta- ja kuntayhtymäasiakasta ja että sen vastuullisella tilintarkastajalla on kunta-alan tarkastuskokemusta vuodesta 1997 lähtien. Vastuullisella tarkastajalla on todettu olleen kokemusta myös EU-hankkeiden tarkastuksista vuodesta 1997 lähtien. Voittaneen tarjoajan avustavan tarkastajan osalta taulukossa on todettu, että hänellä on kunta-alan tarkastuskokemusta vuodesta 1997 lähtien sekä kokemusta EU-hankkeiden tarkastuksista vuodesta 2000 lähtien.

Hankintayksikkö on vielä markkinaoikeudessa täsmentänyt hankintapäätöksensä perusteita ilmoittamalla, että vertailuperustetta ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntayhtymien tarkastuksesta” koskevan pisteytyksen perustana on osaltaan ollut myös se, että Oy Audiator Ab:n vastuullisen tilintarkastajan työn osuus on tarjouksen mukaan ollut 50 prosenttia. Tämän ja tarjousten vertailutaulukossa esiin tuotujen seikkojen perusteella hankintayksikkö on esittämänsä mukaan arvioinut Oy Audiator Ab:n ja KPMG Kunta Oy:n kokemuseron 10 pisteen arvoiseksi.

PwC Julkistarkastus Oy:n tarjouksen pisteytyksen osalta hankintayksikkö on perustellut pisteytystään markkinaoikeudessa vain siltä osin kuin asiassa on ollut kysymys PwC Julkistarkastus Oy:n hakemuksessa esiin tuodun apulaiskaupunginreviisorin tehtävien huomioon ottamisesta kokemusta koskevan vertailuperusteen pisteytyksessä. Hankintayksikön tältä osin esittämästä selvityksestä on ilmennyt, että hankintayksikkö on tarjouksia pisteyttäessään ottanut huomioon vain nimettyjen tilintarkastajien kokemuksen toimimisesta JHTT-tarkastajana kunnissa ja kuntayhtymissä ja ettei vertailussa ole yhdenkään tarjoajan osalta otettu huomioon nimettyjen tilintarkastajien tätä edeltävää kunta-alan kokemusta. Hankintayksikön esittämästä selvityksestä on ilmennyt, että pisteytys on ollut tältä osin tarjoajia kohtaan tasapuolinen. Sen sijaan muilta osin hankintayksikkö ei ole markkinaoikeudessa täsmentänyt pisteytyksensä perusteita PwC Julkistarkastus Oy:tä koskevien kokemuspisteiden osalta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailutaulukossa ja hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämässä selvityksessä on kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta yksilöity lähinnä vain Oy Audiator Ab:n tarjouksen ja KPMG Kunta Oy:n tarjouksen välisiä laatueroja. Asiassa ei sen sijaan ole esitetty riittävää selvitystä siitä, mihin PwC Julkistarkastus Oy:n ja KPMG Kunta Oy:n tarjousten välinen piste-ero on perustunut. Hankintayksikkö on vastineessa esittämänsä perusteella ottanut tarjoajien kokemusvertailussa virheellisesti huomioon myös Oy Audiator Ab:n vastuullisen tilintarkastajan työn osuuden, vaikka sanottua seikkaa ei ole voinut ottaa tarjousvertailussa huomioon muualla kuin nimenomaisesti kyseistä seikkaa koskevan vertailuperusteen pisteytyksessä. Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt tarjousten vertailussa ja hankintapäätöksen perustelemisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Siltä osin kuin asiassa on viitattu tarjousten vertailun virheellisyyteen EU-hankkeiden tarkastusten huomioon ottamisen osalta, markkinaoikeus toteaa, että mainittua seikkaa ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä tarjousten vertailussa huomioon otettavaksi tekijäksi. Tästä huolimatta tarjoajien kokemus EU-hankkeiden tarkastuksista on eritelty tarjousten vertailutaulukossa yhtenä tilintarkastajien kokemukseen vaikuttavana tekijänä. Hankintayksikkö on asiassa esittänyt, ettei kyseistä kokemusta ole otettu huomioon tarjousten vertailussa, vaikka mainittu seikka on kaikkien tarjoajien osalta tuotu esiin tarjousten vertailua koskevassa taulukossa.

Markkinaoikeus toteaa, ettei mainittua seikkaa ole tarjouspyynnön perusteella ollut sallittua ottaa huomioon tarjousten vertailussa. Esitetyn selvityksen perusteella on jäänyt epäselväksi, onko mainitulla kokemuksella ollut vaikutusta tarjousten vertailussa. Markkinaoikeus katsoo, ettei kyseistä kokemusta ole tullut tarjousten vertailutaulukossa lainkaan käsitellä, koska mainitulla seikalla ei tarjouspyynnön perusteella ole tullut olla vaikutusta tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö on siten myös mainitun seikan tarjousten vertailutaulukkoon sisällyttäessään menetellyt tarjousten vertailussa ja hankintapäätöstä perustellessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:n 1 momentissa säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö tekee asiassa uuden tarjousten vertailun ja perustellun hankintapäätöksen, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä todetut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakijat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijoiden oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuullisiksi harkitsemilla määrillä.

Asian ratkaisu huomioon ottaen ei sen sijaan ole kohtuutonta, että asioissa lausunnon antanut KPMG Kunta Oy pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymän yhtymävaltuuston päätöksen 1.4.2009 § 11 Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymän tilintarkastajan valinnasta ja kieltää Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymää tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta kyseistä päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymän korvaamaan Oy Audiator Ab:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus velvoittaa Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymän korvaamaan PwC Julkistarkastus Oy:n oikeudenkäyntikulut 600 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää KPMG Kunta Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.