Market Court dismisses public procurement challenge where tender winner provided misleading info and offered below-market audit rates.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Porin kaupunki on pyytänyt 1.12.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Porin kaupungin lakisääteisistä tilintarkastuspalveluista ja muista tarjouspyynnössä yksilöidyistä palveluista valtuuston vuosien 2009–2012 toimikautta vastaavalle ajalle. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Porin kaupunginvaltuusto on päätöksellään 23.2.2009 § 60 valinnut Porin kaupungin tilintarkastuksen suorittajaksi KPMG Kunta Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 275.000–310.000 euroa.

HAKEMUS

Oy Audiator Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Porin kaupunginvaltuuston päätöksen 23.2.2009 § 60 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 80.000 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.999,22 eurolla korkoineen.

Voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle, koska sen tarjouksessa on lain ja hyvän tilintarkastustavan vastaisesti markkinoitu hankintayksikölle hankinnan kohteena olleiden palvelujen ohella laajasti erilaisia hankinnan kohteeseen liittymättömiä neuvonta-palveluja. Muiden palvelujen tarjoaminen lakisääteisen tilintarkastuspalvelun ohessa on ristiriidassa julkisyhteisöjen tilintarkastajilta edellytettävän riippumattomuuden kanssa.

Voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle myös siitä syystä, että se on esittänyt tarjouksessaan harhaanjohtavia ja virheellisiä tietoja nimeämiensä tilintarkastajien sekä tarjoajayhtiön kokemuksesta kuntien ja kuntayhtymien tilintarkastuksessa. Voittaneen tarjoajan menettely on ollut hyvän tilintarkastustavan sekä tilintarkastuslain vastaista. Harhaanjohtavien ja virheellisten tietojen antaminen tilintarkastajan ammatissa on vakava virhe. Väärien tietojen antaminen hankintayksikölle on tilintarkastajalta edellytettävän korostetun luotettavuuden vastaista. Voittaneen tarjoajan menettelyä tulee arvioida julkisista hankinnoista annetun lain 54 §:n nojalla.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut alihintainen. Voittaneen tarjoajan tarkastuspäivän keskimääräinen hinta sisältäen matkakulut on 394 euroa. Voittaneen tarjoajan vastuullinen tilintarkastaja tulee Helsingin seudulta. Voittaneen tarjouksen keskimääräinen päivähinta ei vastaa edes auktorisoimattoman tilintarkastajan palkkakustannuksia. Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta myös tällä perusteella.

Tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet, sellaisina kuin niitä on sovellettu, eivät ole mahdollistaneet sen määrittämistä, mikä tarjouksista on tullut hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Tarjouksia ei ole vertailtu vertailuperusteen ”vastuunalaisen tilintarkastajan kokemus kuntien ja kuntayhtymien tarkastuksesta ja tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kunnallisen tytäryhteisön tarkastuksesta” osalta tasapuolisesti. Tilintarkastajien kokemusta koskevaa vertailuperustetta on vertailtu vain kokemusvuosien perusteella, mikä ei ole antanut oikeaa kuvaa tilintarkastuskokemuksesta. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa esitettyjen tietojen perusteella on voitu arvioida yhtiön ja tarkastajien työkokemusta vain yleisluonteisesti. Voittaneen tarjoajan referensseihin on sisältynyt ainakin kaksi hakijan tilintarkastusasiakasta. Hankintayksikön olisi tullut tarkistaa voittaneen tarjoajan referenssitietojen oikeellisuus. Voittaneen tarjoajan nimeämien tarkastajien työkokemus ei ole vastannut tarjouspyynnössä edellytettyä.

Hakijan vastuullisella tilintarkastajalla ja hakijan tilintarkastusyhteisöllä on ollut voittaneen tarjoajan vastuullista tilintarkastajaa ja voittaneen tarjoajan tilintarkastusyhteisöä enemmän kokemusta tilintarkastuksesta. Hakijalla on referensseissään 457 kunta- ja kuntayhtymäasiakasta, kun voittaneella tarjoajalla niitä on ollut noin 50. Tytäryhtiöiden tarkastuskokemukseen ei ole voinut lukea muuta yhtiötarkastuskokemusta.

Hankintayksikkö on perustellut voittaneen tarjouksen valintaa myös sillä, että voittaneen tarjoajan tarkastusryhmä koostuu kokeneista asiantuntijoista. Tämä ei ole kuitenkaan ollut tarjouspyynnön mukainen vertailuperuste.

VASTINE

Porin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi Porin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla korkoineen.

Hankintayksiköllä ei ole ollut hankintalain 54 §:n mukaista perustetta voittaneen tarjoajan sulkemiseen tarjouskilpailun ulkopuolelle. Hankintayksikön tiedossa ei ole ollut eikä sillä ole ollut aihetta epäillä, että voittanut tarjoaja olisi hakijan väittämän mukaisesti syyllistynyt ammattitoiminnassaan sellaiseen vakavaan virheeseen, jonka perusteella voittanut tarjoaja olisi voitu sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Tilintarkastuksen toimialalla on yleinen käytäntö, että vastuullisella tilintarkastajalla ja tarkastusryhmän tarkastajalla voi olla samanaikaisesti lukuisia toimeksiantoja ilman, että he työskentelevät kohteessa kokopäiväisesti. Voittanut tarjoaja ja hakija eivät ole olleet tässä suhteessa poikkeuksia. Hakijan tarjouksessa päävastuullisen JHTT-tilintarkastajan osuus kaikista tarkastuspäivistä jää 22 prosenttiin ja voittaneen tarjoajan 15 prosenttiin.

Voittaneen tarjoajan ja hakijan tarkastuspäivän keskimääräisen hinnan ero on ollut vähäinen. Voittaneen tarjoajan tarjousta ei ole voitu hakijan esittämin tavoin pitää alihintaisena.

Hankintayksikön harkintavallassa on, minkälaisia vertailuperusteita se hankinnoissaan käyttää. Vertailuperusteiden asettamisessa on olennaista, että tarjoajia kohdellaan niiden soveltamisessa tasapuolisesti. Hankinnassa käytetyt vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja ne ovat olleet tasapuolisia ja syrjimättömiä. Vertailuperusteet ovat vastanneet hankintalain vaatimuksia ja niiden perusteella on ollut mahdollista saada vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjousten vertailussa on käytetty hyväksi Suomen Kuntaliiton suositusta ja laskentamallia. Hakija ei ole perustellut, miksi käytetyt vertailuperusteet eivät täyttäisi tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimusta.

Tarjousten vertailussa on menetelty tasapuolisesti ja syrjimättömästi hankintayksikölle kuuluvan harkintavallan puitteissa. Referenssejä on arvioitu tarjouspyynnössä esitetyn vertailuperusteen ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus” mukaisesti. Hankintayksiköllä on ollut oikeus arvioida myös tarkastusryhmän kokemusta.

Laatupisteiden määräytymiseen ovat vaikuttaneet vain ilmoitetut laatukriteerit. Työkokemuksen mittaaminen kokemusvuosissa sopii tilintarkastuspalveluihin, jotka perustuvat vahvasti henkilöiden työpanokseen. Tarjouksia on vertailtu mahdollisimman tasapuolisesti ja kaikkien tarjoajien kokemus on otettu asianmukaisesti huomioon.

LAUSUNTO

KPMG Kunta Oy on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi KPMG Kunta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla korkoineen.

Hakijan vaatimus KPMG Kunta Oy:n tarjouksen sulkemisesta tarjouskilpailusta on perusteeton. KPMG Kunta Oy:n tarjous on ollut sekä hankintasäännösten että hyvän tilintarkastustavan mukainen. KPMG Kunta Oy:n tarjouksessa ei ole miltään osin vaarannettu tilintarkastajan riippumattomuutta tai menetelty muutoin hyvän tilintarkastustavan vastaisesti. KPMG Kunta Oy:n tarjous on koskenut vain lakisääteistä tilintarkastusta. Muilta osin tarjouksessa on kuvattu KPMG Kunta Oy:n ja koko KPMG:n organisaatiota ja toimintatapoja sekä osaamista.

KPMG Kunta Oy:n tarjous ei ole sisältänyt virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja yhtiön tai sen tilintarkastajien kokemuksesta. Hakijan väitteet ovat perusteettomia. Tarjouksessa annetut tiedot ovat kaikilta osin olleet paikkansapitäviä.

Hankintapäätöksessä sovelletut tarjousten vertailuperusteet ja niiden painotukset ovat olleet asianmukaiset. Vastaavia perusteita on yleisesti käytetty tilintarkastuspalvelujen hankinnassa.

Kokemuksen vertailu on suoritettu tarjouksissa ilmoitettujen tietojen perusteella, jotka ovat olleet KPMG Kunta Oy:n osalta kaikilta osin virheettömiä ja totuudenmukaisia. Tarjousten vertailu on toteutettu hankintayksikölle kuuluvan harkintavallan puitteissa tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

VASTASELITYS

Oy Audiator Ab on vastaselityksessään esittänyt, että tarjouspyynnössä on pyydetty tilintarkastajaa tarkastamaan, onko sisäinen valvonta asianmukaisesti järjestetty. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on pidetty lähtöoletuksena sitä, että sisäinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Tarjousta ei voida pitää tältä osin tarjouspyynnön mukaisena eikä voittaneen tarjoajan tarjoushintoja vertailukelpoisina tarjouspyynnön mukaisiin tarjouksiin verrattuna.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksesta on tullut käydä ilmi tehtävät, jotka on tarkoitus suorittaa alihankintana, ja keskeisten alihankkijoiden nimet. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut, ettei se käytä alihankintaa tytäryhtiöiden tarkastuksessa. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta käy kuitenkin ilmi, että tarjotun asiakaspalveluryhmän henkilöistä osa on voittaneen tarjoajan emoyhtiön palveluksessa. Näin ollen voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tältäkään osin tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyynnön kohdan 3.2 mukaan tytäryhteisöjen tilintarkastuksen osalta tarjoajan on tullut ilmoittaa tuntiveloitushinnat asiantuntijatason mukaan eriteltyinä sekä tytäryhteisöjen tarkastuksen yhteenlaskettu vuotuinen hinta. Voittanut tarjoaja ei ole ilmoittanut tarjouksessaan tarjouspyynnössä vaadittuja tuntihintoja. Hintavertailussa on käytetty voittaneen tarjoajan osalta tarkastuspäivän keskihintana 394 euroa, vaikka voittaneen tarjoajaa tarjouksessa on ilmoitettu tarkastuspäivän keskihinnaksi 425 euroa. Voittaneen tarjoajan hinnoittelu ja tehty hintavertailu eivät ole täyttäneet hankintalain ja oikeuskäytännön vaatimuksia. Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamat hinnat eivät ole olleet vertailukelpoisia. Hintavertailua ei ole tehty tasapuolisesti eikä syrjimättömästi. Joka tapauksessa käytetty laskenta- ja hinnoittelutapa olisi tullut ilmoittaa selkeästi tarjoajille.

Hankintamenettelyssä ei ole tehty riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arvioinnin ja tarjousten vertailun välillä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa käytettävät perusteet ja toisaalta tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet tulee erottaa riittävän selvästi toisistaan.

Tilintarkastus on lailla säädeltyä toimintaa, johon liittyvät omat pätevyys- ja kokemusvaatimukset, tutkintovaatimukset sekä vaatimukset ammattitaidon säilyttämisestä. Vertailuperuste ”vastuunalaisen tilintarkastajan kokemus kuntien ja kuntayhtymien tarkastuksesta” on selkeästi kelpoisuuskriteeri. Hankintamenettelyssä tilintarkastajien JHTT-tutkinnon ylittävää osaamista ja kokemusta ei voida vertailla sisällöllisesti epäselvien ansioluettelojen ja referenssiluetteloiden perusteella.

Hankintayksikkö on antanut kaikille tarjoajille samat pisteet selvistä kokemuseroista huolimatta. Tarjouksissa esitetyt tiedot tilintarkastajien kokemuksesta eivät ole vastanneet toisiaan eivätkä ne ole olleet vertailukelpoisia. Tarjoajat ovat voineet ilmoittaa tarjouksessaan kokemusvuosiksi hyvin erisisältöisiä vuosia, joissa todellisten tilintarkastuspäivien määrä ja sisältö ovat vaihdelleet huomattavasti. Erisisältöiset kokemusvuodet eivät ole keskenään olleet vertailukelpoisia eikä niiden perusteella ole voinut arvioida tarkastajien kokemusta. Voittaneen tarjoajan nimeämät tilintarkastajien referenssitiedot on ilmoitettu laajoina kokonaisuuksina ilman, että niissä kerrotaan tehtävän tarkemmasta laadusta, tarkastajien tehtävistä ja vastuusta sekä käytetystä ajasta. Esitettyjen tietojen perusteella on voitu arvioida yhtiön tai tarkastajien työkokemusta vain yleisluonteisesti.

Vertailuperuste ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kunnallisen tytäryhteisön tarkastuksesta” on antanut hankintayksikölle rajoittamattoman vallan tarjousten vertailussa. Vertailuperusteen ei voida myöskään katsoa liittyvän hankinnan kohteeseen tavalla, joka mittaisi tarjouksen kokonaistaloudellista edullisuutta.

Vertailuperusteen ”vastuullisen JHTT-tilintarkastajan työn osuus” osalta tarjoajilla on ollut syytä olettaa, että pisteet olisivat määräytyneet suoraan samassa suhteessa kuin vastuullisen tilintarkastajan työnosuus. Hankintayksikkö on kuitenkin käyttänyt pisteytysmenetelmää, joka ei ole suoraan vastannut vastuullisen tilintarkastajan työn osuutta. Hankintayksikkö on käyttänyt yllättävää ja ennakoimatonta pisteytystä, joka olisi tullut ilmoittaa tarjouspyynnössä. Tarjouspyyntö ei ole tältä osin täyttänyt hankintalain vaatimuksia.

Tarjousten vertailu on suoritettu hankintasäännösten vastaisesti tilintarkastajien kokemusta koskevilta osin. Kun otetaan huomioon voittaneen tarjoajan vastuullisen tilintarkastajan ansioluettelosta ilmenevät seikat, voittaneen tarjoajan saamat pisteet vertailuperusteesta ”vastuullisen tilintarkastajansa kokemuksesta” eivät vastaa tilintarkastajan ansioluettelosta ilmeneviä kokemusta koskevia tietoja.

Hankintapäätöksessä ei ole selvitetty, millä perusteilla hakijan ja voittaneen tarjoajan vastuunalaisen tilintarkastajan kokemusta on pidetty samanarvoisena. Tarjouspyynnöstä ei ole myöskään käynyt ilmi tarjousvertailussa käytettyä pisteytysmallia.

HAKIJAN LISÄKIRJELMÄ

Hakija on markkinaoikeuteen 19.11.2009 saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut peruuttavansa väitteensä asiassa siltä osin kuin ne koskevat voittaneen tarjoajan ilmoittamia virheellisiä ja harhaanjohtavia tietoja tarkastusyhteisön ja esitettyjen tilintarkastajien referensseistä, asiantuntijapalveluiden markkinointia, voittaneen tarjouksen hintavaraumaa ja tarjouksen ehdollisuutta sisäisen tarkastuksen asianmukaisen järjestämisen osalta, alihankintakieltoa sekä JHTT-tutkinnon soveltuvuuden ja laatuvertailun päällekkäistä arviointia.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA PÄÄTÖS

Markkinaoikeus on 3.4.2009 antamallaan päätöksellä kieltänyt Porin kaupunkia väliaikaisesti tekemästä hankintasopimusta tai muutenkaan panemasta täytäntöön Porin kaupunginvaltuuston päätöstä 23.2.2009 § 60 tilintarkastajan valinnasta 20.000 euron sakon uhalla. Kielto on määrätty olemaan voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian tai asiassa toisin määrätään.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintojen EU-kynnysarvon määrän. Hankinta kuuluu hankintalain liitteen A mukaisiin palveluhankintoihin. Asiaan tulevat näin ollen sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain II osan säännökset.

Hankintamenettely

Voittaneen tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on pykälän mukaan suljettava tarjouskilpailusta.

Hakija on esittänyt, että voittanut tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska tarjouksessa ei ole ilmoitettu tarjouspyynnön kohdassa 3.2 vaadittuja tuntihintoja.

Tarjouspyynnön kohdan ”11 Tarjouksen sisältöä ja esittämistä koskevat vaatimukset” mukaan tarjouksesta tulee käydä ilmi erikseen kaupungin ja tytäryhteisöjen osalta valtuuston toimikautta vastaavien vuosien tarkastuksen kokonaishinta, laskutuksessa sovellettava tarkastuspäivän hinta ja lisätarkastuspäivän hinta. Ilmoitettujen hintojen on tullut sisältää matka- ja muut kustannukset. Hinnat on tullut ilmoittaa arvonlisäverottomina. Tarjouspyynnön kohdassa ”3.2 Tytäryhteisöjen tilintarkastus” on ilmoitettu, että tarjoajan tulee ilmoittaa tuntiveloitushinnat asiantuntijatason mukaan eriteltynä sekä tytäryhteisöjen yhteenlaskettu vuotuinen hinta.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan sekä kaupungin että tytäryhteisöjen osalta valtuuston toimikautta vastaavien vuosien tarkastuksen arvonlisäverottoman kokonaishinnan ja laskutuksessa sovellettavan tarkastuspäivän keskimääräisen hinnan sekä lisätarkastuspäivän hinnan. Hinnat ovat sisältäneet matka- ja muut kustannukset.

Voittanut tarjoaja on edellä lausutun perusteella ilmoittanut hintatiedot siten kuin tarjouspyynnön kohdassa 11 on edellytetty. Kun otetaan huomioon, että tarjousten vertailuperusteina ovat hinnan osalta olleet tarkastuspäivän keskimääräinen hinta ja tarjouksen kokonaishinta sopimuskaudelle, voittaneesta tarjouksesta puuttuneilla asiantuntijatasoittain eritellyillä tuntihinnoilla ei ole ollut myöskään merkitystä tarjouksen vertailukelpoisuudelle tarjousvertailussa. Hankintayksikön ei siten ole tullut sulkea mainitusta syystä voittanutta tarjousta tarjouskilpailusta.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittanutta tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Hakija on lisäksi esittänyt, että voittanut tarjous olisi tullut hylätä alihintaisena. Hakijan mukaan voittaneen tarjouksen keskimääräinen tarkastuspäivän hinta matkakuluineen ei ole vastannut edes auktorisoimattoman tilintarkastajan palkkakustannuksia.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 107–108) poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Markkinaoikeus toteaa, että voittaneen tarjouksen keskimääräinen tarkastuspäivän hinta ei sellaisenaan osoita mainitun tarjouksen olleen hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Voittaneen tarjouksen kokonaishinta on ollut noin 244.000 euroa. Vastaavasti hakijan kokonaishinta on ollut noin 291.000 euroa ja kolmannen tarjoajan noin 317.000 euroa. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä ei ole tarjousten kokonaishinnat huomioon ottaen ollut syytä pitää voittanutta tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole tälläkään perusteella sulkenut voittanutta tarjousta tarjouskilpailusta. Asiassa ei ole ilmennyt muitakaan perusteita voittaneen tarjoajan tai sen antaman tarjouksen sulkemiseen pois tarjouskilpailusta.

Tarjousten vertailuperusteet

Hakija on esittänyt, että tarjouspyynnössä asetetut vertailuperusteet ovat olleet hankintasäännösten vastaiset. Hakijan mukaan vertailuperusteet eivät ole mahdollistaneet sen selvittämistä, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely ja hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Hankintalain 41 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Tarjousten vertailusta ja valinnasta säädetään hankintalain 62 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Pykälän esitöiden (HE 50/2006 vp s. 105–106) mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailussa.

Hankinnan kohteena on tarjouspyynnön mukaan Porin kaupungin kuntalain 72 §:n mukainen julkisen hallinnon ja talouden tilintarkastus, Porin kaupungin tytäryhteisöjen tilintarkastuslain mukainen tilintarkastus sekä EU-projektien tarkastus ja tarjouspyynnössä mainittujen muiden tehtävien hoitaminen.

Tarjouspyynnössä on soveltuvuusvaatimusten osalta ilmoitettu, että tilintarkastusyhteisöllä tulee olla dokumentoitu laadunvarmistusjärjestelmä ja että tilintarkastajalla tai tilintarkastusyhteisöllä tulee olla tarkastuskokemusta ja/tai muulla tavoin hankittua pätevöitymistä EU-hankkeiden tai muiden tarjouspyynnössä mainittujen erityisosaamista vaativien tehtävien tarkastuksesta.

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet 1) tarkastuspäivän keskimääräinen hinta euroa/päivä 35 prosentin painoarvolla, 2) tarjouksen kokonaishinta sopimuskaudelle sisältäen kuntalain mukaisen tilintarkastuksen ja tytäryhteisöjen tilintarkastuksen 25 prosentin painoarvolla, 3) vastuullisen JHTT-tarkastajan työn osuus lakisääteisestä tarkastuksesta 10 prosentin painoarvolla, 4) vastuunalaisen tilintarkastajan kokemus kuntien ja kuntayhtymien tarkastuksesta 15 prosentin painoarvolla, 5) tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kunnallisen tytäryhteisön tarkastuksesta 10 prosentin painoarvolla ja 6) tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus 5 prosentin painoarvolla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa vertailuperusteiden asettamisessa. Vertailuperusteiden täytyy kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen siten, että niiden avulla voidaan selvittää, mikä saaduista tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Lisäksi vertailuperusteiden tulee kohdella tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi ja ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun suorittamisessa.

Markkinaoikeus katsoo, että kaikki hankintayksikön tarjouspyynnössä ilmoittamat vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja ne ovat myös olleet luonteeltaan objektiivisia ja syrjimättömiä. Vertailuperusteet on myös ilmoitettu tarjouspyynnössä riittävällä täsmällisyydellä, jotta ne ovat olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajat ovat tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden nojalla voineet päätellä, millä seikoilla on merkitystä tarjousten vertailussa, ja ne ovat voineet sen perusteella laatia tarjouksensa. Tarjouspyynnössä on tehty myös riittävä ero tarjoajan soveltuvuuden arvioinnin ja tarjousten vertailun välillä.

Tarjouspyyntöä ja siinä ilmoitettuja vertailuperusteita ei ole tullut pitää hankintasäännösten vastaisina sen vuoksi, että tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu tarjousvertailussa käytettyä tarjousten pisteytystapaa. Hankintayksikön harkintavallassa on arvioida tarjouksia kunkin vertailuperusteen osalta tarjouspyynnössä ilmoitettujen tekijöiden perusteella edellyttäen, ettei hankintayksikkö tässä harkinnassaan poikkea siitä, mitä tarjouspyynnössä on ilmoitettu.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt tarjouspyyntöä laatiessaan ja vertailuperusteita asettaessaan hakijan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätös

Hankintalain 62 §:n mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Porin kaupunginvaltuusto on päätöksellään 23.2.2009 § 60 valinnut kokonaistaloudellisesti edullisimpana KPMG Kunta Oy:n tarjouksen. Hankintapäätöksen liitteenä olevasta vertailuasiakirjasta ilmenee, että voittanut tarjous on saanut tarjousvertailussa yhteensä 95,0 pistettä (hinnasta 60 pistettä ja laadusta 35 pistettä) sekä hakija 88,4 pistettä (hinnasta 50,4 pistettä ja laadusta 38 pistettä).

Vertailuasiakirjasta ilmenee, että hankintayksikkö on pisteyttänyt tarjoukset tarjouspyynnössä vertailuperusteille ilmoitettujen painoarvojen mukaisesti. Laadullisten vertailuperusteiden pisteytys on perustunut seuraaviin vertailuasiakirjassa ilmoitettuihin pisteytysperusteisiin:

Vastuullisen JHTT-tarkastajan työn osuus

50 prosenttia 10 pistettä

20 prosenttia 8 pistettä

10 prosenttia 5 pistettä

10 prosenttia 0 pistettä

Vastuunalaisen tilintarkastajan kokemus kuntien ja kuntayhtymien tarkastuksesta

kahden kauden kokemus 15 pistettä

yhden kauden kokemus 10 pistettä

2–4 vuoden kokemus 5 pistettä

alle 2 vuoden kokemus 0 pistettä

Tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kunnallisen tytäryhteisön tarkastuksesta

kahden kauden kokemus 10 pistetä

yhden kauden kokemus 5 pistettä

2–4 vuoden kokemus 2 pistettä

alle kahden vuoden kokemus 0 pistettä

Tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus

70 prosenttia 5 pistettä

50 prosenttia 3 pistettä

50 prosenttia 0 pistettä

Laatuvertailusta käy ilmi, että hakija ja voittanut tarjoaja ovat saaneet vertailuperusteista ”vastuunalaisen tilintarkastajan kokemus kuntien ja kuntayhtymien tarkastuksesta”, ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kunnallisen tytäryhteisön tarkastuksesta” ja ”tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus” täydet pisteet. Vertailuperusteesta ”vastuullisen JHTT-tarkastajan työn osuus lakisääteisestä tarkastuksesta” hakija on saanut 8 pistettä ja voittanut tarjoaja 5 pistettä.

Kuten edellä on todettu, hankintamenettelyä ei ole tullut pitää hankintasäännösten vastaisena sen vuoksi, ettei edellä kuvattuja pisteytystaulukkoja ole ilmoitettu tarjouspyynnössä. Tarjousvertailuvaiheessa ilmoitetut pisteytysperusteet eivät ole sisältäneet tarjouspyynnössä ilmoitettuihin vertailuperusteisiin nähden uusia elementtejä tai osatekijöitä. Hankintayksikkö ei ole soveltamillaan pisteytysperusteilla poikennut tarjouspyynnössä ilmoitetuista vertailuperusteista tai niiden painoarvoista.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa pisteyttää tarjoukset laatua koskevien vertailuperusteiden osalta vertailutaulukossa selvittämällään tavalla. Kokemuksen vertailussa ei ole ollut ratkaisevaa pelkästään pisin mahdollinen alalta hankittu kokemus, vaan vertailu on perustunut tarjouksista ilmenneisiin tietoihin tilintarkastajien ja tilintarkastusyhteisöjen kokemuksen sisällöstä. Tarjouspyynnön mukaan asiassa ei ole myöskään ollut merkityksellistä, onko tilintarkastajaksi tarjotun henkilön kokemus kertynyt päätoimisesta vai sivutoimisesta työskentelystä.

Tarjousten laatupisteytys on tehty pisteytystaulukoiden mukaisesti ja pisteytys on perustunut tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus näin ollen katsoo, ettei hankintayksikön ole menetellyt tarjousten laatuvertailussa hankintasäännösten vastaisesti.

Hintavertailun osalta hankintapäätöksestä käy ilmi, että tarjousten kokonaishinta on saatu laskemalla yhteen tarjouksissa erikseen kaupungin kuntalain mukaiselle tilintarkastukselle ja tytäryhteisöjen tarkastukselle ilmoitetut kokonaishinnat. Voittanut tarjoaja on saanut hintavertailussa 244.375 euron kokonaishinnalla 25 pistettä ja hakija 290.840 euron kokonaishinnalla 21 pistettä. Hintavertailussa ei ole sanotulta osin ollut virhettä.

Hankintamenettely ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole ollut hintavertailun osalta virheellistä. Hintavertailun lopputulos on siten muodostunut tarjouskilpailun lopputuloksen kannalta ratkaisevaksi.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt tarjousvertailussa hankintasäännösten vastaisesti tai hakijaa kohtaan syrjivästi. Markkinaoikeus myös katsoo, että hankintapäätöksestä ja tarjousten vertailutaulukosta on kokonaisuutena ilmennyt hankintalain 73 §:n kannalta riittävät perustelut tarjousten pisteytykselle ja hankintapäätöksen lopputulokselle.

Johtopäätös

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön ole katsottava menetelleen hankinnassaan hankintalain 76 §:ssä tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä. Asian ratkaisu huomioon ottaen olisi sen sijaan kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hakija on tämän vuoksi velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

KPMG Kunta Oy on antanut asiassa lausunnon hakemuksesta. Yhtiölle on aiheutunut lausunnon antamisesta kuluja. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hakija on velvoitettava korvaamaan KPMG Kunta Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Oy Audiator Ab:n hakemuksen.

Markkinaoikeuden 3.4.2009 määräämä väliaikainen kielto raukeaa.

Markkinaoikeus velvoittaa Oy Audiator Ab:n korvaamaan Porin kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus velvoittaa Oy Audiator Ab:n korvaamaan KPMG Kunta Oy:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.