Market Court voids public procurement decision for failure to justify tender evaluation criteria in writing.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Siikajoen kunta on pyytänyt 21.10.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Siikajoen kunnan lakisääteisistä tilintarkastuspalveluista ja muista tarjouspyynnössä yksilöidyistä palveluista valtuuston vuosien 2009–2012 toimikautta vastaavalle ajalle. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Siikajoen kunnanvaltuusto on päätöksellään 25.2.2009 § 44 valinnut Siikajoen kunnan tilintarkastuksen suorittajaksi Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoittaman mukaan noin 22.500 euroa.

Hankintayksikkö on 31.3.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

HAKEMUS

Oy Audiator Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Siikajoen kunnanvaltuuston päätöksen 25.2.2009 § 44 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 10.000 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, mitkä tekijät ovat liittyneet tarjoajan kelpoisuuden arviointiin ja mitkä ovat olleet tarjouksen vertailuperusteita.

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjousvertailusta ilmenee selvästi kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on kunkin vertailuperusteen osalta arvioitu. Nämä seikat eivät ole käyneet ilmi hankintapäätöksestä. Hankintapäätöstä ei ole siten perusteltu hankintalain mukaisesti.

VASTINE

Siikajoen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Oy Audiator Ab:n hakemuksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Tarjouksista on laadittu yhteenveto. Tarkastuslautakunta on todennut tarjoajien täyttävän kelpoisuusvaatimukset. Vertailuperusteina on käytetty tarjouspyynnössä esitettyjä seikkoja. Vertailuperusteita ei ole muutettu kesken asian käsittelyn.

Hankintapäätöksen perusteluissa on todettu, että kaikki tarjouksen jättäneet yhteisöt kykenevät tarjoamaan korkealaatuisia tarkastuspalveluja. Tarjoukset on todettu laadullisten vertailuperusteiden osalta samanarvoisiksi. Ratkaisevaksi tekijäksi on muodostunut hinta. Hankintayksiköllä on hyvä kokemus voittaneesta tarjoajasta vuosilta 2007–2008. Voittaneen tarjoajan esittämät tarkastajat ovat ammattitaitoisia ja paikallisiin oloihin perehtyneitä. Toinen esitetyistä tarkastajista on toiminut myös kouluttajana valtuustoseminaareissa. Tarjousten vertailu on ollut tasapuolista ja syrjimätöntä.

LAUSUNTO

Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla.

Hakijan vaatimukset ovat perusteettomia. Tarjoajat on arvioitu tasavertaisiksi. Hankintayksikkö on perustanut päätöksensä kokonaistaloudelliseen edullisuuteen, jonka arvioinnissa on käytetty hintaa ja laatua.

HAKIJAN LISÄKIRJELMÄT

Oy Audiator Ab on toimittanut vastaselityksen ja lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Asiassa on ensisijaisesti ratkaistavana kysymyksenä, onko Oy Audiator Ab:n hakemus tullut vireille markkinaoikeudessa määräajassa.

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Päätökseen tulee liittää kirjallinen ohje asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus). Päätös perusteluineen sekä hakemusosoitus on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksen ja hakemusosoituksen tiedoksi, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua niiden lähettämisestä.

Hankintalain 77 §:n mukaan hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon 73 §:n 1 momentissa tarkoitetusta päätöksestä sekä hakemusosoituksen.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 120) mukaan hävinneelle tarjoajalle tehdyn ilmoituksen tai sen liitteiden tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista. Tällaisia seikkoja ovat lähinnä tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan nimi, ehdokkaan, tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on lähettänyt hakijalle 3.3.2009 postitse tiedoksi pöytäkirjanotteen hankintapäätöksestä 25.2.2009 § 44. Hankintapäätöksestä on käynyt ilmi tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan nimi ja tarjouksen valintaperuste. Hankintapäätöksestä ei sen sijaan ole käynyt ilmi valintaperusteena olleen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden soveltamistapaa.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hakijalla ole ollut sille 3.3.2009 postitetun hankintapäätöksen perusteella vielä käytössään hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaisia tietoja oikeussuojakeinojen käyttämisen tarpeen arvioimiseksi. Hankintalain 77 §:ssä hakemuksen tekemistä varten säädetty 14 päivän määräaika ei ole siten alkanut kulua. Markkinaoikeuteen 25.3.2009 saapunut Oy Audiator Ab:n hakemus on näin ollen tutkittava.

Hankintamenettely

Tarjoajan soveltuvuus ja tarjousten vertailuperusteet

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Hankintalain 69 §:n 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 71 §:n mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan tarjoajan soveltuvuuden arviointi ja poissulkeminen tarjouskilpailusta tulee tehdä tarjousmenettelyn erillisenä vaiheena ennen tarjousten vertailua. Lain esitöiden (s. 115) mukaan tarjoajien valinnassa noudatetaan kansallisissa hankinnoissa samoja pääperiaatteita kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. EU-kynnysarvot ylittäviin hankintoihin liittyen esitöissä (s. 95) on todettu, että tarjoajien ominaisuuksien ja kelpoisuuden arvioinnin erottaminen hankinnan kohteeseen liittyvien tekijöiden eli tarjousten sisällön arvioinnista lisää hankintamenettelyn puolueettomuutta, läpinäkyvyyttä ja avoimuutta sekä parantaa tarjoajien oikeusturvaa. Hankintayksikön on esitöiden mukaan ilmoitettava etukäteen ehdokkailta tai tarjoajilta edellytettävät vähimmäisvaatimukset sekä arvioitava niiden täyttymistä erillisessä hankintamenettelyn vaiheessa.

Tarjousten vertailusta ja valinnasta säädetään hankintalain 72 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee pykälän mukaan liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Tarjoajille asetetut soveltuvuusvaatimukset ja tarjouksille asetetut kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteen mukaan. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus kuitenkin edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä yhtäältä tarjoajien soveltuvuutta arvioitaessa ja toisaalta tarjouskilpailua ratkaistaessa. Hankintayksikön on myös kyettävä perustelemaan käyttämiensä soveltuvuusehtojen ja vertailuperusteiden asianmukaisuus.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden ja niiden painotuksen määrittämisessä. Kaikissa tilanteissa tarjousten vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen ja niillä on oltava merkitystä arvioitaessa, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Tarjousmenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankinnan kohteena on tarjouspyynnön mukaan lakisääteisen tilintarkastuksen suorittaminen Siikajoen kunnassa valtuuston toimikautta 2009–2012 vastaavilta vuosilta. Tarjous on pyydetty tekemään kuntalain 73 §:n mukaisista hallinnon ja talouden tarkastuksiin kuuluvista palveluista.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa on tullut kuvata yleisellä tasolla tarkastuksen toteuttamistavat ja laajuus. Tarjoukseen on tullut sisältyä muun ohella seuraavat selvitykset:

– luettelo tarjoavan yhteisön kunnallisista asiakkaista

– selvitys palveluksessa olevien päätoimisten JHTT-tilintarkastajien lukumäärästä ja vastaavan, ehdotetun JHTT-tilintarkastajan koulutuksesta sekä julkisyhteisöjen tilintarkastuskokemuksesta

– selvitys vastuullisen JHTT-tilintarkastajan osallistumisesta viranomaisen valvomaan laadunvarmistukseen

– selvitys vastuuvakuutuksista.

Tarjouspyynnössä ei ole asetettu tarjoajien soveltuvuudelle erityisiä vaatimuksia.

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 50 prosentin painoarvolla ja laadulliset tekijät 50 prosentin painoarvolla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely on kaksivaiheinen. Hankintayksikön tulee ennen tarjousvertailun tekemistä ja tarjouksen valintaa selvittää, että tarjouspyynnön mukaisen hankinnan suorittamiseen liittyvät tarjoajan soveltuvuusehdot täyttyvät. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on arvioitava tarjousten paremmuutta suorittamalla tarjousten vertailu ja tarjouksen valinta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole soveltuvuusarvioinnissa suljettu pois tarjouskilpailusta.

Tarkastuslautakunta on laatinut tarjouksista yhteenvedon. Tarkastuslautakunta on päätöksessään todennut seuraavaa: ”Tarkastuslautakunta esittää yksimielisesti Siikajoen valtuustolle, että kunnan tilintarkastusyhteisöksi valitaan vuosiksi 2009–2012 Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy. Perustelut: Kaikki tarjoukset jättäneet yhteisöt kykenevät tarjoamaan korkealaatuista tarkastuspalvelua, Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n tarjous on kokonaistaloudellisesti edullisin.” Kunnanvaltuusto on hankintapäätöksellään hyväksynyt tarkastuslautakunnan esityksen.

Tarkastuslautakunnan esityksessä ja hankintapäätöksessä ei ole ollut erillistä mainintaa tarjoajien soveltuvuuden täyttymisestä. Hankintayksikkö on kuitenkin vastineessaan tuonut esiin, että kaikki tarjouksen jättäneet ovat täyttäneet kuntalaissa vaadittavat edellytykset. Ketään tarjoajista ei ole suljettu tarjouskilpailusta.

Kuten edellä on todettu, kokonaistaloudellisen edullisuuden yhtenä vertailuperusteena on ollut laadulliset tekijät. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan yksilöity, mitä seikkoja vertailuperusteen ”laadulliset tekijät” alla on tarkoitus ottaa huomioon. Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat eivät ole tarjouspyynnön perusteella voineet tietää, miten mainittua vertailuperustetta tullaan soveltamaan tarjousten vertailussa.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä asetettu vertailuperuste ”laadulliset tekijät” ei ole ollut hankintasäännösten mukainen. Hankintayksikkö on siten mainitun vertailuperusteen asettaessaan ja sitä soveltaessaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Hankintayksikön 25.2.2009 tekemässä hankintapäätöksessä ei ole perusteltu hankintapäätöksen lopputulosta lainkaan. Hankintayksikkö on päätöksessään viitannut tarkastuslautakunnan esitykseen. Kuten edellä on todettu, hankintapäätöksen perustana olevassa tarkastuslautakunnan päätöksessä on esitetty, että Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n tarjous valitaan kokonaistaloudellisesti edullisimpana. Tarkastuslautakunta on päätöksessään vielä todennut, että kaikki tarjouksen jättäneet yhteisöt kykenevät tarjoamaan korkealaatuista tarkastuspalvelua.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksestä tai sen perustana olevasta tarkastuslautakunnan esityksestä ei käy ilmi tarjouspyynnössä asetettujen vertailuperusteiden ja painoarvojen mukaisesti tehtyä tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden paremmuuden vertailua, josta ilmenisi, miten tarjouspyynnössä asetettuja vertailuperusteita on sovellettu ja tarjousten keskinäistä paremmuutta vertailuperusteittain arvioitu. Hankintayksikkö on siten menetellyt myös tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintayksikkö on perustellut vastineessaan voittaneen tarjoajan valintaa hankintayksikön aikaisemmilla myönteisillä kokemuksilla voittaneesta tarjoajasta vuosilta 2007–2008 ja sillä, että voittaneen tarjoajan nimeämät tilintarkastajat tuntevat paikalliset olot. Tältä osin markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin vertailuperusteisiin ja että tarjousten vertailussa ei ole sallittua käyttää muita kuin tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailuperusteita. Hankintapäätöksen perusteleminen aikaisemmasta toimittajasta saaduilla hyvillä kokemuksilla ja toimittajan paikallisolojen tuntemuksella ei lähtökohtaisesti ole myöskään tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaista.

Johtopäätös

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön on katsottava menetelleen hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyn virheellisyyttä ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa tilintarkastuspalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiasta uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut ja hankintayksikkö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä markkinaoikeus katsoo, ettei ole kohtuutonta, että asiassa lausunnon antanut Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Siikajoen kunnanvaltuuston päätöksen 25.2.2009 § 44 Siikajoen kunnan tilintarkastajan valinnasta ja kieltää Siikajoen kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Siikajoen kunnan korvaamaan Oy Audiator Ab:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Siikajoen kunnan ja Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.