Market Court voids public procurement decision due to flawed evaluation criteria and requires new tender.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Muonion kunta on pyytänyt 19.12.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Muonion kunnan lakisääteisistä tilintarkastuspalveluista sekä muista tarjouspyynnössä yksilöidyistä palveluista valtuuston vuosien 2009–2012 toimikautta vastaavalle ajalle. Hankinnasta ei ole julkaistu julkisista hankinnoista annetun lain mukaista hankintailmoitusta. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Muonion kunnanvaltuusto on päätöksellään 16.3.2009 § 31 valinnut Muonion kunnan tilintarkastuksen suorittajaksi KPMG Kunta Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on saatujen tarjousten mukaan ollut noin 18.500–25.000 euroa.

Hankintayksikkö on 20.4.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

HAKEMUS

Oy Audiator Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Muonion kunnanvaltuuston päätöksen 16.3.2009 § 31 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 10.000 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.566,81 eurolla korkoineen.

Voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle, koska voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan virheellisiä ja harhaanjohtavia tietoja nimeämiensä tilintarkastajien sekä tarjoajayhtiön kokemuksesta kuntien ja kuntayhtymien tilintarkastuksesta.

Lisäksi voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle sen vuoksi, että sen tarjouksessa on hyvän tilintarkastustavan vastaisesti markkinoitu hankintayksikölle hankinnan kohteena olleiden palvelujen ohella laajasti erilaisia hankinnan kohteeseen liittymättömiä neuvonta- ja asiantuntijapalveluja.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut sisällöltään katteeton. Voittanut tarjoaja on nimennyt tarjouksensa vastuullisen tilintarkastajan Muonion kunnan lisäksi vastuulliseksi tilintarkastajaksi lukuisiin muihin kohteisiin. Kyseinen tilintarkastaja on muissa voittaneen tarjoajan tarjouksissa sitoutunut lähes 500 tarkastuspäivään eri kuntayhteisöjen tarkastuksissa. Ottaen huomioon, että vuodessa on noin 220 työpäivää, voittaneen tarjoajan vastuulliseksi tilintarkastajaksi nimeämä henkilö ei muiden sitoumustensa vuoksi tosiasiassa pysty suorittamaan tarjouksen mukaista tilintarkastusta.

Hankintayksikön tarjouspyynnössä ilmoittamat vertailuperusteet ovat hankintalain vastaisia. Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat tarkastuspäivän hinta, tarkastuspäivien lukumäärä, kokonaishinta sopimuskaudelle, kokemus ja koulutus, luotettavuus sekä tarkastuksen suorittamistapa.

Vertailuperusteet ovat avoimia ja tulkinnanvaraisia eivätkä ne täytä hankintasäännösten vaatimuksia vertailuperusteiden täsmällisyydestä. Vertailuperusteita kokemus, koulutus, luotettavuus ja tarkastuksen suorittamistapa ei ole myöskään hankintapäätöksessä lainkaan perusteltu. Hankintapäätöksessä on tarjousten laatuvertailusta todettu vain, että laatuvertailussa tarjousten välillä ei ole havaittu merkittäviä eroavaisuuksia. Tarjousvertailu on suoritettu puutteellisesti ja hakijaa syrjivästi.

VASTINE

Muonion kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintapäätös on perustunut tarkastuslautakunnan hyvin valmistelemaan tarjouspyyntöön ja tarjousten vertailuun. Hankintayksikön tiedossa ei ole seikkoja, joiden vuoksi voittanut tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle tai joiden vuoksi tehty hankintapäätös tulisi kumota.

LAUSUNTO

KPMG Kunta Oy on antanut lausunnon ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi KPMG Kunta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla korkoineen.

Hakijan väitteet hankintamenettelyn virheistä ovat kaikilta osin perusteettomia.

KPMG Kunta Oy:n tarjouksessa ei ole hakijan esittämin tavoin annettu virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja yhtiön tai sen tilintarkastajien kokemuksesta. Tarjouksessa annetut tiedot ovat olleet kaikilta osin paikkansapitäviä.

KPMG Kunta Oy:n tarjous on ollut myös asiantuntijapalveluiden osalta sekä hankintasäännösten että hyvän tilintarkastustavan mukainen. KPMG Kunta Oy:n tarjouksessa ei ole miltään osin vaarannettu KPMG Kunta Oy:n riippumattomuutta tai menetelty muutoin hyvän tilintarkastustavan vastaisesti.

Myös hakijan väite KPMG Kunta Oy:n tarjouksen katteettomuudesta on perusteeton. Hakija on hakemuksessaan ilman konkreettisia perusteita syyllistänyt KPMG Kunta Oy:n nimeämän vastuullisen tilintarkastajan toiminnan.

Hankintapäätöksessä sovelletut tarjousten vertailuperusteet ja niiden painotukset ovat olleet asianmukaiset. Vastaavia perusteita käytetään yleisesti tilintarkastuspalvelujen hankinnassa. Vertailuperusteita on myös sovellettu hankintasäännösten mukaisesti ja tarjoajia kohtaan tasapuolisesti.

VASTASELITYS

Hakija on muun ohella esittänyt, että voittanut tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena. Tarjouspyynnössä on pyydetty tilintarkastajaa tarkastamaan, onko sisäinen valvonta asianmukaisesti järjestetty. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on lähtöoletuksena pidetty, että sisäinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Tarjousta ei voi pitää tältä osin tarjouspyynnön mukaisena eikä voittaneen tarjoajan tarjoushintoja vertailukelpoisina tarjouspyynnön mukaisiin tarjouksiin verrattuna. Voittanut tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen myös sen vuoksi, että siinä ei ole ilmoitettu kaikkia tarjottujen palvelujen hintoja tarjouspyynnön mukaisesti.

Tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet ovat olleet hankintasäännösten vastaisia. Tarjouspyynnössä ei ole ensinnäkään sopimuskauden kokonaishinnan osalta ilmoitettu, miten kokonaishinta lasketaan. Vertailuperusteen ”tarkastuspäivien lukumäärä” osalta tarjouspyynnössä ei ole puolestaan ilmoitettu, onko kyseessä hintaan vai laatuun liittyvä vertailuperuste.

Kokemusta ja koulutusta koskevan vertailuperusteen osalta tarjouspyynnöstä ei ilmene, minkälaista vähimmäisvaatimukset ylittävää kokemusta ja koulutusta JHTT-tarkastajalta edellytetään. Koska tilintarkastus on lailla säädettyä toimintaa, vaadittu kokemus olisi tullut yksilöidä tarjouspyynnössä tarkemmin.

Vertailuperusteiden ”luotettavuus” ja ”tarkastuksen toteuttamistapa” osalta tarjouspyynnössä ei ole puolestaan ilmoitettu, mitä seikkoja mainittujen vertailuperusteiden osalta arvioidaan.

Vertailuperusteet ovat epämääräisiä ja ne jättävät hankintayksikölle rajattoman harkintavallan tarjousten vertailussa. Ilmoitettujen vertailuperusteiden perusteella ei ole voinut selvittää, mitä tarjouksista on tullut pitää hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisimpana. Vertailuperusteet eivät ole olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia taikka turvaamaan tarjoajien tasapuolista kohtelua. Vertailussa ei ole myöskään tehty riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arvioinnin ja tarjousten vertailun välillä. Vertailuperusteet ja niiden soveltaminen ovat olleet hankintasäännösten vastaisia.

HANKINTAYKSIKÖN LISÄSELVITYS

Markkinaoikeus on pyytänyt hankintayksiköltä selvitystä siitä, minkä vuoksi hankinnasta ei ole julkaistu hankintasäännösten mukaista hankintailmoitusta.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankintailmoitusta ei ole julkaistu, koska hankinnan kohteena olleiden tilintarkastuspalveluiden hinnan on edellisen neljän vuoden takaisen tarjouskierroksen hintojen perusteella arvioitu alittavan julkisista hankinnoista annetun lain mukaisen kansallisen kynnysarvon. Neljä vuotta sitten palvelun toteuttajaksi valitun toimittajan hinta vuodessa on ollut 3.720 euroa, mikä on ollut hankintayksikön laskennan perusteena.

Tarjouspyyntö on lähetetty viidelle hankintayksikön alueella toimivalle JHTT-yhteisölle, mitä on pidetty asiassa riittävänä. Hakija on lisäksi osallistunut tarjouskilpailuun, joten hankintailmoituksen julkaisematta jättämisellä ei ole ollut merkitystä hakijan oikeusturvan kannalta.

HAKIJAN LISÄKIRJELMÄ

Hakija on markkinaoikeuteen 19.11.2009 saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut muun ohella peruuttavansa väitteensä asiassa siltä osin kuin ne koskevat voittaneen tarjoajan ilmoittamia virheellisiä ja harhaanjohtavia tietoja tarkastusyhteisön ja esitettyjen tilintarkastajien referensseistä, asiantuntijapalveluiden markkinointia, voittaneen tarjouksen hintavaraumaa ja tarjouksen ehdollisuutta sisäisen tarkastuksen asianmukaisen järjestämisen osalta sekä JHTT-tutkinnon soveltuvuuden ja laatuvertailun päällekkäistä arviointia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankintailmoitus

Asiassa on käynyt ilmi, että Muonion kunta ei ollut julkaissut hankintamenettelystä hankintailmoitusta.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti muun ohella avoimella tai rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta hankinnasta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisestä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 4 §:n mukaan muun ohella kansallisen kynnysarvon ylittävistä tavarahankinnoista sekä hankintalain liitteen A ja liitteen B mukaisista palveluhankinnoista on toimitettava hankintalain 68 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset julkaistaviksi Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Hankinta-asetuksen 4 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan hankintayksikön on tehtävä kansallinen hankintailmoitus hankintalain 15 §:ssä säädettyjen kansallisten kynnysarvojen ylittävistä hankintalain liitteen B mukaisista palveluhankinnoista. Hankintalain 15 §:n 1 kohdan mukaan tavara- ja palveluhankinnoissa kansallisena kynnysarvona pidetään hankinnan ennakoitua arvonlisäverotonta arvoa, joka on 15.000 euroa.

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille ja tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on perustanut näkemyksensä kansallisen kynnysarvon alittumisesta edellisellä neljän vuoden takaisella tarjouskierroksella valitun toimittajan palvelun hintaan. Kyseisen toimittajan palvelun hinta vuodessa on asiassa esitetyn selvityksen mukaan ollut tuolloin 3.720 euroa, minkä perusteella koko neljän vuoden sopimuskauden hinnaksi on muodostunut 14.880 euroa. Nyt käsiteltävänä olevassa tarjouskilpailussa molempien tarjouksen antaneiden tarjoajien tarjouksessa esitetty palvelun kokonaishinta on ylittänyt hankintalain 15 §:n 1 kohdan mukaisen 15.000 euron kansallisen kynnysarvon määrän. Saatujen tarjousten kokonaishinta on annettujen tarjousten mukaan ollut noin 18.500–25.000 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön hankinnan ennakoitua arvoa koskevan arvion perusteena ollut hankinnan kokonaisarvo on alittanut vain 120 eurolla hankintalain 15 §:n 1 kohdan mukaisen kansallisen kynnysarvon määrän. Ottaen huomioon hintojen yleisen nousukehityksen sekä nyt käsiteltävänä olevassa tarjouskilpailussa saatujen tarjousten kokonaishinnan, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole perustellusti voinut lähteä siitä, että hankinnan kokonaisarvo alittaa hankintalain 15 §:n 1 kohdan mukaisen palveluhankintojen kansallisen kynnysarvon määrän.

Muonion kunnan tilintarkastuspalveluja koskevassa hankinnassa on kysymys hankintalain liitteen A mukaisen palvelun hankkimisesta. Hankinnan ennakoitu arvo on ylittänyt hankintalaissa määritellyn kansallisen kynnysarvon. Muonion kunta on siten ollut velvollinen julkaisemaan toteutettavaksi päättämistään tilintarkastuspalveluista hankintailmoituksen. Kun hankintayksikkö ei ole näin tehnyt, markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen hankinnassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Vertailuperusteiden hyväksyttävyys

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi hinta 60 prosentin painoarvolla ja laatu 40 prosentin painoarvolla. Tämän lisäksi tarjouspyynnössä on todettu tarjouksen valinnasta seuraavaa:

Tarjouksen kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidaan seuraavin perustein (arviointikriteerit):

– Tarkastuspäivän hinta

– Tarkastuspäivien lukumäärä

– Kokonaishinta sopimuskaudelle

– Kokemus, koulutus

– Luotettavuus

– Tarkastuksen suorittamistapa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintalain 69 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee pykälän mukaan liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on edellä selostetun mukaisesti ilmoitettu hinnalla olevan tarjousten kokonaistaloudellisuuden vertailussa 60 prosentin ja laadulla 40 prosentin painoarvo. Tarjouspyynnöstä ei kuitenkaan ole ilmennyt sitä, onko vertailuperusteiksi ilmoitettuja ”tarkastuspäivien lukumäärää” ja ”tarkastuspäivän hintaa” ollut tarkoitus käyttää itsenäisinä vertailuperusteina vai pelkästään sopimuskauden kokonaishinnan laskentaperusteina. Tarjouspyynnöstä ei ole hankintasäännösten edellyttämällä tavalla käynyt myöskään ilmi tarjouspyynnössä nimettyjen kuuden arviointikriteerin painoarvoja suhteessa hinnalle ja laadulle muutoin ilmoitettuihin painoarvoihin. Laadullisista vertailuperusteista ”luotettavuus” ja ”tarkastuksen suorittamistapa” ovat olleet sisällöltään niin epäselviä, ettei tarjoaja ole niiden perusteella voinut tietää, mitä seikkoja tarjousten vertailussa tullaan mainittujen vertailuperusteiden osalta ottamaan huomioon.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen myös tarjouspyyntöä laatiessaan ja vertailuperusteita asettaessaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Johtopäätös

Asiassa tulee hankintamenettelyn edellä todetut virheet huomioon ottaen harkittavaksi hankintalain 76 §:n 1 momentissa säädetyn seuraamuksen määrääminen. Kun otetaan huomioon jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua hakijan esittämistä muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön virheellinen menettely voidaan korjata tässä tapauksessa vain siten, että kysymyksessä olevasta hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Muonion kunta aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan tilintarkastuspalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä hankinnasta uusi tarjouskilpailu, josta kansallisen kynnysarvon ylittyessä toimitetaan julkaistaviksi hankintalaissa ja hankinta-asetuksessa säädetyt ilmoitukset ja jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä todetut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian ratkaisu huomioon ottaen ei sen sijaan ole kohtuutonta, että asiassa lausunnon antanut KPMG Kunta Oy pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Muonion kunnanvaltuuston päätöksen 16.3.2009 § 31 Muonion kunnan tilintarkastajan valinnasta ja kieltää Muonion kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta kyseistä päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Muonion kunnan korvaamaan Oy Audiator Ab:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää KPMG Kunta Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.