Market Court voids public procurement decision for failing to follow tender evaluation criteria in tender comparison.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Ilmajoen kunta on pyytänyt 8.1.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Ilmajoen kunnan lakisääteisistä tilintarkastuspalveluista ja muista tarjouspyynnössä yksilöidyistä palveluista valtuuston vuosien 2009–2012 toimikautta vastaavalle ajalle. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Ilmajoen kunnanvaltuusto on päätöksellään 2.4.2009 § 61 valinnut Ilmajoen kunnan tilintarkastuksen suorittajaksi KPMG Kunta Oy:n

Hankinnan kokonaisarvo on voittaneen tarjouksen mukaan ollut 46.560 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön, vaan palvelut hoidetaan väliaikaisin järjestelyin.

HAKEMUS

PwC Julkistarkastus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Ilmajoen kunnanvaltuuston päätöksen 2.4.2009 § 61 ja velvoittaa Ilmajoen kunnan käsittelemään asian uudelleen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Ilmajoen kunnan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 600 eurolla.

Tarjousten vertailu on tehty hankintalain vastaisesti. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on ilmoitettu ”kokonaishinta sopimuskaudelle sisältäen tarkastuslautakunnan sihteeritehtävät” 60 prosentin painoarvolla, ”tilintarkastajan ja tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja toimialaan kuuluvien tytäryhteisöjen tarkastuksesta” 20 prosentin painoarvolla sekä ”tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus” 20 prosentin painoarvolla.

Ilmajoen kunnan tarkastuslautakunnan päätös, jolla on ehdotettu valtuustolle tilintarkastajan valintaa, on perustunut kunnan hallintojohtajan laatimaan yhteenvetoon tarjouksista. Yhteenveto sisältää perustiedot tarjouksista, mutta varsinaista kokonaistaloudellisuuden tarjousvertailua ja siihen liittyvää pisteytystä ei ole laadittu.

Tarjousvertailussa ei ole lainkaan vertailtu tilintarkastajan ja tilintarkastusyhteisön kokemusta toimialaan kuuluvien tytäryhteisöjen tarkastuksesta. Hankintayksikkö on perustellut hankintapäätöstään muun muassa sillä, että voittaneen tarjoajan vastaavalla tilintarkastajalla on monipuolinen koulutus ja että voittaneen tarjoajan vastuullinen tilintarkastaja toimii tarvittaessa sihteerinä, vaikka kyseisiä seikkoja ei ole asetettu tarjouspyynnössä tarjousten vertailuperusteiksi. Vastaavasti tarjouspyynnössä mainittua vertailuperustetta ”tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus” ei ole ollenkaan käytetty tarjousvertailussa.

VASTINE

Ilmajoen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Ilmajoen kunnan tarkastuslautakunnan yhteenveto tilintarkastustarjouksista on perustunut tarjouspyynnössä ilmoitettuihin vertailuperusteisiin. Asian tausta- ja valmisteluaineistona on ollut tarjouspyynnön prosenttipainotuksiin perustuva arviointi.

Kaikilla tarjoajilla on katsottu olevan saman laajuinen kokemus toimialaan kuuluvien tytäryhteisöjen tarkastuksesta, joten tätä tarjouspyynnön kohtaa ei ole tulkittu kenenkään tarjoajan haitaksi tai eduksi

Hankintapäätöksen perusteluissa oleva maininta ”vastaavalla tilintarkastajalla on monipuolinen kokemus” ei viittaa tarjouspyynnön vertailuperusteisiin, vaan asia on todettu tarkastuslautakunnan mielipiteenä.

Siltä osin kuin hankintapäätöksen perusteluissa todetaan voittanutta tarjousta puoltavana seikkana, että ”vastuullinen tilintarkastaja toimii tarvittaessa sihteerinä”, hankintayksikkö viittaa tarjouspyynnön kohtaan 7, jossa todetun mukaan tarjousten yhtenä vertailuperusteena on ollut 60 prosentin painoarvolla kokonaishinta sopimuskaudelle sisältäen tarkastuslautakunnan sihteerintehtävät.

Hankintapäätöksen tausta-aineistona olevasta prosenttipainotuksiin perustuvasta arvioinnista ilmenee, että hakijan tarjouksessa tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus on ollut 90 prosenttia, kun muilla tarjoajilla se on ollut 100 prosenttia.

LAUSUNTO

KPMG Kunta Oy on antanut lausunnon ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa PwC Julkistarkastus Oy:n korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 400 eurolla korkoineen.

Tarjousten vertailu ja pisteytys on hankintayksikön harkintavaltaan kuuluva seikka. Hankintayksikön tulee huolehtia harkintavaltansa puitteissa tarjousten vertailusta tarjouspyynnössä esitettyjen valinta- ja vertailuperusteiden mukaisesti.

KPMG Kunta Oy:n tarjous on ainakin hinnan ja tarkastuskohteessa tehtävän työn osalta selvästi parempi kuin hakijan tarjous eikä kokemuksen osalta ainakaan muita tarjouksia huonompi. Erillisen pisteytyksen laatimiselle ei ole ollut tarvetta, sillä tarjousten paremmuus on selvinnyt hankintayksikön toteuttamalla tavalla.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään esittänyt, että hankintayksikön vastineensa yhteydessä esittämä tarjousvertailu ei ole ollut hankintapäätöksen liitteenä. Nyt esitetty vertailu on myös pisteytyksessä käytettyjen painoarvojen ja enimmäispisteiden osalta sekava ja epälooginen. Hankintayksikkö ei esitä jälkikäteisessä pisteytyksessään myöskään mitään perusteita sille, miksi se on antanut kaikille tarjoajille kokemuksesta enimmäispisteet.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin perusteella tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 116) todetaan, että käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita.

Tarjousten vertailusta markkinaoikeus toteaa yleisesti, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltaessaan käytettäviksi ilmoittamiaan vertailuperusteita. Soveltamisen ja siihen liittyvän vertailtavien tarjousten pisteyttämisen tulee kuitenkin olla tasapuolista ja syrjimätöntä ottaen huomioon hankintalain 2 §:n 1 momentti.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintalain 73 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten valintaperusteet ja niiden soveltamistapa. Esitöiden (s. 106) mukaan tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Esitöiden mukaan tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta, ja tarjousvertailusta on ilmettävä, mihin annetut piste-erot perustuvat. Oikeuskäytännön mukaan hankintapäätöksestä on ilmettävä, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin suoritettu vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut.

Kysymyksessä olevan tarjouspyynnön mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ovat olleet:

1) kokonaishinta sopimuskaudelle sisältäen tarkastuslautakunnan sihteerintehtävät 60 prosentin painoarvolla

2) tilintarkastajan ja tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja toimialaan kuuluvien tytäryhteisöjen tarkastuksesta 20 prosentin painoarvolla, sekä

3) tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus 20 prosentin painoarvolla.

Ilmajoen kunnanvaltuuston hankintapäätöksellä 2.4.2009 § 61 on hyväksytty Ilmajoen kunnan tarkastuslautakunnan ehdotus (päätös 24.3.2009 § 10) tilintarkastajan valinnasta. Tarkastuslautakunnan päätöksessä todetaan seuraavaa: ”Tarkastuslautakunta esittää valtuustolle Ilmajoen kunnan tilintarkastusyhteisöksi vuosiksi 2009–2012 KPMG Kunta Oy:tä kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella. Tilintarkastusyhteisöllä on pitkä kokemus kuntien tilintarkastuksesta ja vastaavalla tilintarkastajalla on monipuolinen koulutus. Vastuullinen tilintarkastaja toimii tarvittaessa sihteerinä.”

Hankintapäätöksen liitteenä on ollut tarjouksia koskeva yhteenveto, jota ei asiassa saadun selvityksen perusteella ole toimitettu tarjoajille hankintapäätöksen yhteydessä. Yhteenvedossa on ollut tiedot tarjousten hinnoista, tarkastusten suorittajista sekä JHTT-tarkastajiksi nimetyistä henkilöistä.

Hakemuksen kohteena olevasta hankintapäätöksestä tai sen liitteistä ei ilmene, että hankintayksikkö olisi vertaillut tarjouksia tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden mukaisesti. Sen sijaan hankintapäätöksen perusteluissa on otettu kantaa seikkoihin, joita ei ole mainittu tarjouspyynnössä tarjousten vertailuperusteina.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankintapäätöksen perustana on ollut tarjouspyynnössä esitettyjen vertailuperusteiden mukaisesti laadittu tarjousten vertailu- ja pisteytystaulukko, jonka hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle vastineensa yhteydessä. Tässä taulukossa on annettu tarjoajille pisteet kunkin tarjouspyynnössä ilmoitetun vertailuperusteen osalta, mutta annettuja pisteitä ei ole lainkaan perusteltu sanallisesti.

Edellä mainitussa vertailutaulukossa sekä hakija että voittanut tarjoaja ovat saaneet 30 pistettä kokemusta koskevasta vertailuperusteesta. Tarkastuskohteessa tehtävän työn osuudesta voittanut tarjoaja on saanut 30 pistettä ja hakija 27 pistettä.

Hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt, että tarjoajien kokemus toimialaan kuuluvien tytäryhteisöjen tarkastuksesta on ollut samanlaista. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt, että hakijan tarjouksessa tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus on ollut 90 prosenttia, kun voittaneessa tarjouksessa se on ollut 100 prosenttia. Tarjoajien kokemuksesta kuntien tarkastuksesta hankintayksikkö ei ole esittänyt perusteluja.

Edellä mainitussa vertailutaulukossa vertailuperusteille on annettu seuraavat maksimipisteet: hinta 60, kokemus 30 ja tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus 30. Markkinaoikeus toteaa, että esitetty pisteytys ei vastaa tarjouspyynnössä ilmoitettuja painoarvoja, joissa hinnan osuus on ollut 60 prosenttia, ja kahden muun vertailuperusteen osuus kummankin osalta 20 prosenttia. Näin ollen, vaikka hankintayksikön tekemä hankintapäätös perustuisikin kyseiseen vertailutaulukkoon, siinä on käytetty tarjouspyynnöstä poikkeavia painoarvoja.

Hankintapäätöksestä ja hankintayksikön tarjousvertailusta ei edellä esitetyn perusteella ole ilmennyt tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden ja painoarvojen mukaista kokonaisarviointia tarjousten keskinäisestä paremmuudesta. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt tarjousten vertailemisessa ja hankintapäätöksen perustelemisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Ilmajoen kunta on edellä mainitun perusteella menetellyt hankinnassaan tarjousten vertailun ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee tämän vuoksi harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole vielä pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Ilmajoen kunta aikoo edelleenkin toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee suorittaa asiassa uusi tarjousten vertailu ja tehdä asiassa uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Asian näin päättyessä markkinaoikeus katsoo, ettei ole kohtuutonta, että asiassa lausunnon antanut KPMG Kunta Oy saa pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Ilmajoen kunnanvaltuuston päätöksen 2.4.2009 § 61 Ilmajoen kunnan tilintarkastajan valinnasta ja kieltää Ilmajoen kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Ilmajoen kunnan korvaamaan PwC Julkistarkastus Oy:n oikeudenkäyntikulut 600 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää KPMG Kunta Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.