Market Court voids procurement decision for failing to exclude bids violating tender requirements.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Varpaisjärven kunta on pyytänyt 6.11.2008 päivätyillä tarjouspyynnöillä tarjouksia sekä Varpaisjärven kunnan kuntalain mukaisista tilintarkastuspalveluista että tilintarkastuslain mukaisesta tilintarkastuksesta Varpaisjärven kunnan tarjouspyynnössä mainituissa tytäryhteisöissä kunnanvaltuuston vuosien 2009–2012 toimikautta vastaavalle ajalle. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Varpaisjärven kunnanvaltuusto on päätöksellään 20.2.2009 § 32 valinnut Varpaisjärven kunnan tilintarkastuksen suorittajaksi KPMG Kunta Oy:n ja päättänyt samalla esittää päätöksessä mainittujen kunnan tytäryhtiöiden yhtiökokouksille, että tytäryhtiöiden tilintarkastajaksi valitaan KPMG Kunta Oy.

Hankinnan arvo on ollut voittaneen tarjouksen perusteella kuntaa koskevien palveluiden osalta noin 29.000 euroa ja kunnan tytäryhteisöjen osalta noin 6.800 euroa.

Varpaisjärven kunta on 18.3.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se tee KPMG Kunta Oy:n kanssa hankintasopimusta tai pane hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön kumpienkaan tilintarkastuspalvelujen osalta ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

HAKEMUS

Oy Audiator Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Varpaisjärven kunnanvaltuuston päätöksen 20.2.2009 § 32 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 10.000 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.566,81 eurolla korkoineen.

Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan harhaanjohtavia tietoja nimeämiensä tilintarkastajien ja tarjoajayhtiön kokemuksesta. Lisäksi voittanut tarjoaja on hyvän tilintarkastustavan vastaisesti markkinoinut tarjouksessaan hankintayksikölle hankinnan kohteena olleiden palvelujen ohella laajasti erilaisia hankinnan kohteeseen liittymättömiä neuvonta- ja asiantuntijapalveluja. Muiden palvelujen tarjoaminen lakisääteisen tilintarkastuspalvelun liitteenä on ristiriidassa julkisyhteisöjen tilintarkastajilta edellytettävän riippumattomuuden kanssa. Voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Voittaneesta tarjouksesta ei ilmene tarkastuskohteessa tehtävän työn osuutta. Koska yhtenä tarjousten vertailuperusteena on ollut tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus, voittanut tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle tarjouspyynnön vastaisena.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hinnaltaan ehdollinen. Voittaneessa tarjouksessa on työn laajuuteen ja palkkioon liittyvänä oletuksena esitetty, että keskeiset prosessit, tietojärjestelmät ja sisäinen valvonta on tarkastuskohteessa asianmukaisesti järjestetty. Kysymys on ollut tarjouksen hintaan vaikuttavasta tekijästä. Näin ollen voittanut tarjous olisi tälläkin perusteella tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnössä ilmoitettu vertailuperuste ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta” on ollut epäselvä, koska siitä ei käy ilmi, verrataanko vertailuperusteen alla tilintarkastajien vai tilintarkastusyhtiöiden kokemusta. Myöskään suoritetusta vertailusta ei ilmene, kumpaa tekijää vertailussa on arvioitu.

Koska tarjousten vertailu on tehty voittaneessa tarjouksessa ilmoitettujen harhaanjohtavien tietojen perusteella, vertailu on syrjinyt hakijaa. Hakijan olisi tullut saada laatua koskevista vertailuperusteista voittanutta tarjoajaa korkeammat pisteet. Hakijayhtiöllä on selvästi voittanutta tarjoajaa enemmän referenssikohteita kuntien ja kuntayhtymien tilintarkastuksesta ja hakijan nimeämien tilintarkastajien kokemus on voittaneen tarjoajan tilintarkastajia laajempaa. Tarjousvertailu on syrjinyt hakijaa ja se on suoritettu hankintasäännösten vastaisesti.

VASTINE

Varpaisjärven kunta on pyytänyt, että markkinaoikeus kumoaa Varpaisjärven kunnanvaltuuston päätöksen 20.2.2009 § 32 tilintarkastajan valinnasta ja palauttaa asian takaisin tarkastuslautakunnan ja kunnanvaltuuston käsiteltäväksi. Lisäksi Varpaisjärven kunta on pyytänyt, että markkinaoikeus hylkää hakijan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Hankintayksikön näkemyksen mukaan tarjousten vertailua ei ole tehty asianmukaisesti, minkä vuoksi asia tulee palauttaa hankintayksikköön uuteen käsittelyyn. Hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton ja kohtuuton ottaen huomioon, että kysymyksessä on hallinnollinen asia.

LAUSUNTO

KPMG Kunta Oy on antanut lausunnon ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi KPMG Kunta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Hakijan väitteet hankintamenettelyn virheistä ovat kaikilta osin perusteettomia.

KPMG Kunta Oy:n tarjouksessa ei ole hakijan esittämin tavoin annettu virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja yhtiön tai sen tilintarkastajien kokemuksesta. Tarjouksessa annetut tiedot ovat kaikilta osin olleet paikkansapitäviä.

KPMG Kunta Oy:n tarjous on asiantuntijapalveluiden osalta ollut sekä hankintasäännösten että hyvän tilintarkastustavan mukainen. KPMG Kunta Oy:n tarjouksessa ei ole miltään osin vaarannettu KPMG Kunta Oy:n riippumattomuutta tai menetelty muutoin hyvän tilintarkastustavan vastaisesti. Hakijan vaatimus KPMG Kunta Oy:n sulkemisesta tarjouskilpailun ulkopuolelle on perusteeton.

Hakijan väitteet KPMG Kunta Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta ovat myös perusteettomia. KPMG Kunta Oy:n tarjouksesta on epähuomiossa jäänyt pois erittely tarkastuskohteessa tehtävän työn osuudesta. Hankintayksikkö on kuitenkin ollut tältä osin yhteydessä KPMG Kunta Oy:öön tarjouksen jättämisen jälkeen, jolloin KPMG Kunta Oy on tarkentanut tarjoustaan mainituilta osin.

KPMG Kunta Oy:n tarjous ei ole ollut hinnaltaan ehdollinen. KPMG Kunta Oy on tarjouksessaan sitoutunut hankinnan kohteena olevan palvelun toteuttamiseen tarjouspyynnössä pyydetyin tavoin tarjouksissa esitetyillä kiinteillä hinnoilla. Tarjouksissa esitetyt kiinteät hinnat ovat sitoneet tarjoajaa. Arvio tarvittavasta työmäärästä on tehty KPMG Kunta Oy:n vuosien kokemuksella samansuuruisten kuntien tarkastuksesta. KPMG Kunta Oy:n tarjous on ollut tältäkin osin tarjouspyynnön mukainen.

Hankintapäätöksessä sovelletut tarjousten vertailuperusteet ja niiden painotukset ovat olleet asianmukaiset. Vastaavia perusteita on yleisesti käytetty tilintarkastuspalvelujen hankinnassa. Vertailuperusteita on myös sovellettu hankintasäännösten mukaisesti ja tarjoajia kohtaan tasapuolisesti. Kokemuksen osalta vertailu on suoritettu tarjouksissa ilmoitettujen tietojen perusteella, jotka ovat olleet voittaneen tarjoajan osalta kaikilta osin virheettömiä ja totuudenmukaisia.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksissään esittänyt, että voittanut tarjous olisi ensisijaisesti tullut sulkea tarjouskilpailusta. Voittanut tarjous on ollut hakijan hakemuksessa todetuin tavoin tarjouspyynnön vastainen sekä tarjouksen hinnan ehdollisuuden että tarjouksesta puuttuneen tarkastuskohteessa tehtävän työn osuutta koskevan erittelyn vuoksi. Viimeksi mainitun tarjouspyynnön vastaisuuden osalta kysymys on ollut tarjousten vertailuun keskeisesti vaikuttaneesta seikasta. Voittaneesta tarjouksesta on myös puuttunut lisätarkastuspäivän hintaa koskeva tieto.

Tarjouksen täydentämismahdollisuuden varaaminen voittaneelle tarjoajalle on ollut tarjoajien tasapuolisen kohtelun vastaista. Voittaneelle tarjoajalle on varattu tarjouskilpailussa peräti kaksi mahdollisuutta tarjouksensa täydentämiseen. Toinen mahdollisuuksista on koskenut tarkastuskohteessa tehtävän työn osuutta ja toinen voittaneen tarjoajan alkuperäisestä tarjouksesta puuttunutta lisätarkastuspäivän hintaa koskevaa tietoa. Voittanut tarjoaja on täydentänyt tarjoustaan molempien seikkojen osalta tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen. Menettely on ollut hankintasäännösten vastaista ja hakijaa syrjivää. Kysymys on ollut tarjousten vertailuun vaikuttaneista seikoista, minkä vuoksi voittanut tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Voittanut tarjous on ollut myös alihankintana tehtäviä töitä koskevilta osin tarjouspyynnön vastainen. Tarjouspyynnössä on yksiselitteisesti vaadittu, että tarkastustyö tehdään tarjoajan toimesta ilman alihankintaa. Voittanut tarjoaja on kuitenkin nimennyt tarkastustiimiinsä henkilöitä, jotka eivät ole olleet tarjouksen jättäneen KPMG Kunta Oy:n työntekijöitä, vaan KPMG Oy Ab:n palveluksessa.

Varpaisjärven kunnan lakisääteistä tilintarkastusta koskevassa tarjouspyynnössä ilmoitettu vertailuperuste ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta” on epäselvä, koska vertailuperusteen perusteella ei ilmene, mitataanko vertailuperusteella tarjoajayhtiön vai sen tilintarkastajien kokemusta. Sama epäselvyys on koskenut myös kunnan tytäryhteisöjen tilintarkastusta koskenutta tarjouspyyntöä, jossa sekä soveltuvuusvaatimuksissa että tarjousten vertailuperusteissa on kunnan tytäryhteisöjen tarkastusta koskevan kokemuksen osalta jäänyt epäselväksi, kenen tai minkä kokemusta mainituissa tarjouspyynnön kohdissa tarkoitetaan.

Tarjoukset ovat olleet vertailukelvottomia, koska tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tarjoajien erittelevän, onko niiden ilmoittama kokemus pää- vai sivutoimista. Tarjoajat ovat siten voineet ilmoittaa tarjouksissaan täysiksi kokemusvuosiksi vuosia, jotka ovat sisältäneet hyvin erisuuruisen määrän tilintarkastuspäiviä.

Hankintamenettelyssä ei ole tehty riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arvioinnin ja tarjousten vertailun välillä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa käytettävät perusteet ja toisaalta tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet tulee erottaa riittävän selvästi toisistaan. Tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta ei voi arvioida ainoastaan luettelomaisten referenssilistojen tai kokemusvuosien perusteella, sillä kyseiset seikat liittyvät pikemminkin tarjoajien soveltuvuuden arviointiin. Tilintarkastus on lailla säädeltyä toimintaa, johon liittyvät omat pätevyys- ja kokemusvaatimukset, tutkintovaatimukset sekä vaatimukset ammattitaidon säilyttämisestä. Hankintamenettelyssä tilintarkastajien JHTT-tutkinnon ylittävää osaamista ja kokemusta ei voida vertailla sisällöllisesti epäselvien ansioluettelojen ja referenssiluetteloiden perusteella eikä yksinomaan kokemusvuosien perusteella.

Kun otetaan huomioon hankinnan kohde, tarjouspyynnössä olisi tullut selvittää, mitä vertailuperusteet tarkoittavat, ja tarjoajia olisi tullut pyytää erittelemään tarjouksissaan, onko kokemus kuntien tilintarkastuksesta pää- vai sivutoimista. Koska näin ei ole tehty, hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössään riittävällä tavalla yksilöinyt sitä, miten ja minkä tietojen ja selvitysten perusteella laatua koskevia vertailuperusteita tullaan arvioimaan. Tämän vuoksi myöskään tarjoajat eivät ole voineet tarjouspyynnön perusteella tietää, millä seikoilla on merkitystä tarjousten vertailussa.

Hankintapäätöstä ja sen perustana ollutta tarjousten pisteytystä ei ole perusteltu sanallisesti lainkaan. Päätöstä ei ole perusteltu hankintasäännösten vaatimalla tavalla. Päätöksestä ei ilmene, mihin tarjouksille annetut pisteet ja tarjousten vertailu ovat perustuneet.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Voittaneen tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 71 §:n mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Tarjouskilpailusta tulee pykälän 2 momentin mukaan sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan pykälän mukaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 54 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on ammattitoiminnassaan syyllistynyt vakavaan virheeseen, jonka hankintaviranomainen voi näyttää toteen. Hankintalain 54 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on syyllistynyt olennaisesti väärien tietojen antamiseen ilmoittaessaan hankintayksikölle 8 luvun soveltamista koskevia tietoja tai joka on laiminlyönyt vaadittavien tietojen antamisen.

Hakija on esittänyt, että voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle, koska se on hakijan mukaan antanut tarjouksessaan hankintayksikölle harhaanjohtavia ja virheellisiä tietoja tarjoajayhtiön ja sen nimeämien tilintarkastajien kokemuksesta sekä markkinoinut tarjouksessaan hankintayksikölle muita kuin hankinnan kohteena olleita tilintarkastuspalveluja.

Voittaneen tarjoajan tarjoukseen ovat tarjouspyynnössä pyydetyin tavoin sisältyneet muun ohella tarjoajayhtiön nimeämien tilintarkastajien ansioluettelot ja referenssit samoin kuin tiedot tarjoajayhtiön omista referensseistä. Tarjouksessa on myös muutoin kuvattu sekä tarjoajayhtiön että sen tilintarkastajien kokemusta ja osaamista hankinnan kohteen kannalta. Lisäksi tarjouksessa on esitelty tarjoajayhtiön toimintaa yleisesti ja kuvattu muun ohella tarjoajayhtiön erilaisia palveluja, joihin ovat kuuluneet tilintarkastuksen lisäksi muun ohella neuvonta- ja veropalvelut. Tarjouksen saatteessa on tältä osin todettu, että ”laadukkaan ja tehokkaan tilintarkastuksen lisäksi KPMG voi tarvittaessa tarjota hyvin laajasti neuvontapalveluita kuntanne toimintaa tukemaan”.

Markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan tarjous on laadittu tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukaisesti. Voittaneen tarjoajan kokemusta koskevien tietojen osalta mikään tarjouksessa ei ole antanut aihetta epäillä annettujen tietojen olleen virheellisiä tai harhaanjohtavia. Asiassa ei ole myöskään markkinaoikeudessa ilmennyt, että annetut tiedot olisivat tältä osin olleet hakijan esittämin tavoin virheellisiä tai harhaanjohtavia.

Hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajien tarjouksissaan esittämiin tietoihin. Koska hankintayksiköllä ei asiassa esitetyn selvityksen mukaan ole ollut aihetta epäillä annettujen tietojen oikeellisuutta, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut voittanutta tarjoajaa tarjouksessa annettujen tietojen johdosta tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Markkinaoikeus toteaa, että voittaneen tarjoajan tarjous on koskenut tarjouspyynnön mukaista kuntalaissa tarkemmin säädettyä tilintarkastusta. Se seikka, että voittanut tarjoaja on tarjouksesta ilmenevin tavoin samalla tuonut esiin omaa toimintaansa kuvatessaan, että tarjoajan tuottamiin palveluihin kuuluu muitakin kuin tilintarkastuspalveluja, ei ole merkinnyt hankintayksikölle velvollisuutta sulkea tarjoajaa tarjouskilpailun ulkopuolelle. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt tältäkään osin virheellisesti.

Voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus ja tarjouksen tarkistaminen

Tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on tämän vuoksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, mikäli tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa hankintalain 2 §:n 1 momentin vastaisesti.

Hakija on esittänyt voittaneen tarjouksen olleen tarjouspyynnön vastainen usean eri perusteen nojalla. Hakija on ensinnäkin esittänyt, että voittaneesta tarjouksesta on puuttunut tieto tarkastuskohteessa tehtävän työn osuudesta, minkä lisäksi tarjouksesta on hakijan mukaan puuttunut tarjouspyynnön edellyttämä lisätarkastuspäivän hintaa koskeva tieto. Voittaneelle tarjoajalle on näiltä osin annettu mahdollisuus tarkistaa tarjoustaan tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen, mikä on hakijan mukaan ollut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vastaista. Tältä osin markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Voittaneen tarjoajan alkuperäisestä tarjousten jättämisen määräaikaan mennessä jätetystä tarjouksesta on puuttunut tieto tarkastuskohteessa tehtävän työn osuudesta sekä tieto lisätarkastuspäivän hinnasta. Varpaisjärven kunnan lakisääteistä tilintarkastusta koskevassa tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjouksesta tulee ilmetä sekä lisätarkastuspäivän hinta että tarkastuskohteessa tehdyn työn osuus laskutettavasta työajasta. Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteina ovat muun ohella olleet tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus 10 pisteen painoarvolla sekä kokonaishinta sopimuskaudella 60 pisteen painoarvolla.

Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että voittaneelle tarjoajalle on annettu tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen mahdollisuus tarkistaa tarjoustaan edellä todettujen alkuperäisestä tarjouksesta puuttuneiden tietojen suhteen. Voittanut tarjoaja on toimittanut hankintayksikölle mainitut tarjouksesta puuttuneet tiedot 26.1.2009 ja 27.1.2009. Määräaika tarjousten jättämiselle on päättynyt 31.12.2008. Tarjoukset on tarjousten avauspöytäkirjan mukaan avattu 26.1.2009.

Markkinaoikeus toteaa, että kilpailuttamisen päämuotona on tarjousmenettely, jossa tarjouksen tekijät toisistaan tietämättä esittävät tarjouksensa, joiden perusteella hankintayksikkö tekee ratkaisunsa. Menettelyn perustana on se, että sekä tarjouksen tekijät että hankintayksikkö pitävät lähtökohtana tarjousten lopullisuutta. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei yhdellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan.

Voittaneen tarjoajan alkuperäisestä tarjouksesta nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa puuttunut lisätarkastuspäivän hinta ei ole vaikuttanut tarjousten vertailukelpoisuuteen, koska vertailun kohteena hinnan osalta olleeseen sopimuskauden kokonaishintaan ei sisälly lisätarkastuspäivien hintaa. Voittanut tarjous ei siten ole tältä osin ollut sillä tavoin puutteellinen tai tarjouspyynnön vastainen, että hankintayksikkö olisi ollut velvollinen sulkemaan sen tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Sen sijaan tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus on ollut yksi tarjousten vertailuperusteista. Voittaneen tarjouksen tarkastuskohteessa tehtävästä työn osuutta koskevassa puutteessa on siten ollut kysymys tarjousten vertailukelpoisuuteen ja vertailuun vaikuttaneesta seikasta. Koska tarjouspyyntö on ollut tarkastuskohteessa tehtävän työn osuutta koskevan ilmoitusvelvollisuuden osalta yksiselitteinen, voittaneen tarjouksen kyseiseen puutteellisuuteen ei ole ollut syynä tarjouspyynnön epäselvyys.

Kuten edellä on todettu, hankintayksikkö on antanut voittaneelle tarjoajalle mahdollisuuden täydentää tarjoustaan tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen. Tarjouksen täydennyksellä voittanut tarjoaja on saattanut tarjouksensa tarjouspyynnön mukaiseksi.

Markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan alkuperäinen tarjous on ollut tarkastuskohteessa tehtävän työn osuutta koskevalta osin tarjousten vertailuun vaikuttavalla tavalla tarjouspyynnön vastainen. Koska hankintayksiköllä ei tältä osin ole ollut perustetta varata voittaneelle tarjoajalle tilaisuutta tarjouksen täsmentämiseen, hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on varannut voittaneelle tarjoajalle mahdollisuuden täydentää tarjoustaan tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen eikä ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailun ulkopuolelle tarjouspyynnön vastaisena.

Koska voittanut tarjous on ollut tarkastuskohteessa tehtävän työn ilmoittamisen osalta tarjouspyynnön vastainen, markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole tarpeen lausua muista hakijan esittämistä voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuutta koskevista väitteistä.

Tarjousten vertailuperusteet

Hakija on esittänyt, että kunnan lakisääteistä tilintarkastusta koskevassa tarjouskilpailussa käytetty vertailuperuste ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tilintarkastuksesta” on epäselvä, koska siitä ei ilmene, onko vertailuperusteen alla tarkoitus arvioida tilintarkastusyhteisön vai sen tilintarkastajien kokemusta. Hakijan mukaan kyseinen vertailuperuste on jättänyt hankintayksikölle rajattoman harkintavallan tarjousten vertailussa. Hakija on esittänyt saman väitteen myös kuntien tytäryhtiöiden tilintarkastusta koskevasta tarjouspyynnöstä, jossa yhdeksi tarjousten vertailuperusteeksi on yksilöity ”kokemus kunnallisen tytäryhteisön tarkastuksesta (määrätyillä toimialoilla)”. Lisäksi hakija on esittänyt, että kuntien tilintarkastusta koskevassa hankinnassa ei ole tehty riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arvioinnin ja tarjousten vertailun välillä.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Hankintalain 69 §:n 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 71 §:n mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Lain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan tarjoajan soveltuvuuden arviointi ja poissulkeminen tarjouskilpailusta tulee tehdä tarjousmenettelyn erillisenä vaiheena ennen tarjousten vertailua.

Tarjousten vertailusta ja valinnasta säädetään hankintalain 72 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee pykälän mukaan liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Hankinnan kohteena on kunnan lakisääteistä tilintarkastusta koskeneen tarjouspyynnön mukaan kuntalain mukaisen hallinnon ja talouden tarkastuksen (JHTT-tilintarkastus) suorittaminen Varpaisjärven kunnassa vuosina 2009–2012. Kunnan tytäryhteisöjen tilintarkastuksen osalta hankinnan kohteena on puolestaan tilintarkastuslain mukaisen tilintarkastuksen suorittaminen tarjouspyynnössä yksilöidyissä Varpaisjärven kunnan kahdessa tytäryhtiössä samalla hankintakaudella eli vuosina 2009–2012.

Hankinnan valintaperusteena on molemmissa hankinnoissa ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjousten vertailuperusteina ovat kunnan lakisääteisessä tilintarkastuksessa olleet: 1) kokonaishinta sopimuskaudelle 60 pisteen painoarvolla, 2) vastuullisen JHTT-tarkastajan työn osuus lakisääteisestä tarkastuksesta 15 pisteen painoarvolla, 3) tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta 10 pisteen painoarvolla, 4) tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus 10 pisteen painoarvolla sekä 5) vastuullisen tilintarkastajan osallistuminen JHTT-lautakunnan valvomaan laadunvarmistukseen 5 pisteen painoarvolla.

Kunnan tytäryhteisöjen tilintarkastuksen osalta vertailuperusteina ovat olleet: 1) kokonaishinta sopimuskaudelle 60 pisteen painoarvolla, 2) kokemus kunnallisen tytäryhteisön tarkastuksesta (määrätyillä toimialoilla) 20 pisteen painoarvolla sekä 3) vastuullisen tilintarkastajan osallistuminen viranomaisten valvomaan laadunvarmistukseen 20 pisteen painoarvolla.

Molemmissa tarjouspyynnöissä tilintarkastajalta on edellytetty JHTT-pätevyyttä, minkä lisäksi tarjouspyynnöissä on asetettu soveltuvuusvaatimukseksi muun ohella kokemus hankinnan kohteena olevien kaltaisten palvelujen suorittamisesta.

Siltä osin kuin hakija on esittänyt saman väitteen kunnan tytäryhteisöjen tilintarkastusta koskevasta vertailuperusteesta ”kokemus kunnallisen tytäryhteisön tarkastuksesta (määrätyillä toimialoilla)” markkinaoikeus toteaa, että mainitun vertailuperusteen sisältö on ilmennyt tarjouspyynnössä tarjouksen sisällölle asetetuista vaatimuksista. Tarjouspyynnössä on tältä osin vaadittu, että tarjouksesta tulee käydä ilmi nimenomaan tilintarkastajien pätevyyttä ja työkokemusta koskevat seikat, eikä siinä ole edellytetty esitettäväksi tilintarkastusyhtiön kokemusta koskevia tietoja. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, että kyseinen vertailuperuste on tullut ymmärtää siten, että sillä on tarkoitettu nimenomaan nimettyjen tilintarkastajien kokemusta vertailuperusteen kannalta merkityksellisellä alalla. Tarjouspyyntöä ei siten myöskään tämän vertailuperusteen osalta ole tullut pitää hankintasäännösten vastaisena.

Siltä osin kuin hakija on viitannut tarjousten vertailuperusteiden liittymiseen tarjoajien soveltuvuuteen, markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Kuntalain mukaisessa tilintarkastuksessa on kysymys lailla säännellystä toiminnasta, jota hoitavien henkilöiden kokemusta koskevat tietyt jo lailla säädetyt vaatimukset. Kuntalain mukaisen tilintarkastuksen suorittavista tilintarkastajista ja heidän pätevyydestään säädetään kuntalain 72 §:ssä. Kuntalain 72 §:n mukaan tilintarkastajan tulee olla julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajalautakunnan hyväksymä henkilö (JHTT-tilintarkastaja) tai yhteisö (JHTT-yhteisö). Yhteisön on määrättävä vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi JHTT-tilintarkastaja.

JHTT-tilintarkastajista ja JHTT-yhteisöistä säädetään tarkemmin julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetussa laissa (467/1999). Mainitussa laissa säädetään muun ohella JHTT-tilintarkastajien yleisestä kelpoisuudesta sekä mainittujen tarkastajien hyväksymismenettelystä. Kyseisen lain mukaan tilintarkastajat hyväksyy valtiovarainministeriön yhteydessä toimiva julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuslautakunta. Lautakunta hyväksyy myös JHTT-tilintarkastusyhteisöt.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena olevat tilintarkastuspalvelut ovat edellä todetuin tavoin lailla säädettyä toimintaa, joihin liittyy jo lainsäädännön vaatimuksista johtuen kokemusta koskevia vaatimuksia. Kysymys on toisaalta palveluista, joissa palveluiden toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden henkilökohtaisella kokemuksella ja osaamisella on merkitystä palveluiden toteuttamisen tehokkuuden ja laadun kannalta. Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että palveluiden toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden kokemusta ja osaamista koskevat seikat voivat sinänsä tulla arvioitavaksi hankintasäännösten mukaisina ja hankinnan kohteeseen liittyvinä vertailuperusteina. Kyseisiä seikkoja ei siten voida yleisesti pitää vain tarjoajien soveltuvuuden arviointiin liittyvinä tekijöinä.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössään yhdeksi laatua koskevaksi vertailuperusteeksi kokemuksen kuntien ja/tai kuntayhtymien tilintarkastuksesta. Hankinnan kohde huomioon ottaen mainittu vertailuperuste on tarjouspyynnössä esitetyssä muodossaan liittynyt hankinnan kohteena olevien palvelujen tehokkaaseen ja laadukkaaseen suorittamiseen ja se on siten ollut hankinnan kohteen kannalta merkityksellinen. Edellä todetuin perustein mainittu vertailuperuste on myös ollut sisällöltään riittävän täsmällinen, eikä se ole siten antanut hankintayksikölle rajatonta harkintavaltaa tarjousten vertailussa.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyynnössä asetettua vertailuperustetta ”tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta” ole tullut pitää hakijan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisena. Vertailuperuste on hankintasäännöksissä edellytetyin tavoin ollut objektiivinen ja syrjimätön ja se on liittynyt hankinnan kohteeseen hankintasäännöksissä vaadituin tavoin. Vertailuperuste on myös ollut sisällöltään riittävän yksilöity. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön ole katsottava menetelleen mainittua vertailuperustetta asettaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Asiassa esitetty selvitys huomioon ottaen tarjouspyyntöä ei ole myöskään muutoin syytä pitää vertailuperusteiden sisällön suhteen hankintasäännösten vastaisena. Hankintayksikön ei siten ole katsottava menetelleen vertailuperusteita asettaessaan ja tarjouspyyntöä tältä osin laatiessaan hakijan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Markkinaoikeus on edellä katsonut hankintayksikön menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön vastaista tarjousta tarjouskilpailun ulkopuolelle. Asiassa tulee siten jo tästä syystä harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Hankintamenettelyn virheen laatu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen enemmälti lausua hakijan muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Varpaisjärven kunta aikoo edelleen toteuttaa kyseisen tilintarkastuspalveluita koskevan hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen on tehtävä uusi hankintapäätös, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä markkinaoikeus katsoo, ettei ole kohtuutonta, että asiassa lausunnon antanut KPMG Kunta Oy saa pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Varpaisjärven kunnanvaltuuston päätöksen 20.2.2009 § 32 ja kieltää hankintayksikköä tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Varpaisjärven kunnan korvaamaan Oy Audiator Ab:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää KPMG Kunta Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.