Market Court voids procurement decision due to missing tender notice and flawed evaluation criteria.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kokkolan kaupunki on pyytänyt 20.11.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Kokkolan kaupungin lakisääteisistä tilintarkastuspalveluista ja muista tarjouspyynnössä yksilöidyistä palveluista valtuuston vuosien 2009–2012 toimikautta vastaavalle ajalle. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Kokkolan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 9.2.2009 § 40 valinnut Kokkolan kaupungin tilintarkastuksen suorittajaksi KPMG Kunta Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on voittaneen tarjouksen mukaan noin 270.000 euroa.

Kokkolan kaupunki on 12.3.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, ettei se tee asiassa hankintasopimusta tai pane hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut asiassa ratkaisunsa.

HAKEMUS

Oy Audiator Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksen 9.2.2009 § 40 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 70.000 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.999,22 eurolla korkoineen.

Voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle, koska sen tarjouksessa on hyvän tilintarkastustavan vastaisesti markkinoitu hankintayksikölle hankinnan kohteena olleiden palvelujen ohella laajasti erilaisia hankinnan kohteeseen liittymättömiä neuvonta- ja asiantuntijapalveluja. Muiden palvelujen tarjoaminen lakisääteisen tilintarkastuspalvelun liitteenä on ristiriidassa julkisyhteisöjen tilintarkastajilta edellytettävän riippumattomuuden kanssa. Voittaneen tarjoajan kyseinen markkinointimenettely on ollut hyvän tilintarkastustavan vastaista. Voittaneen tarjoajan menettelyä tulee arvioida julkisista hankinnoista annetun lain 54 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädettynä vakavaan virheeseen syyllistymisenä ammattitoiminnassa.

Hankintayksikön tarjouspyynnössä ilmoittamat tarjousten laatua koskevat vertailuperusteet ovat olleet hankintasäännösten vastaisia. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 70 prosentin painoarvolla, EU-hankkeiden tarkastuskokemus 10 prosentin painoarvolla, osakeyhtiöiden tarkastuskokemus 10 prosentin painoarvolla sekä koulutus- ja julkisyhteisöjen tilintarkastuskokemus 10 prosentin painoarvolla.

Tarjousten vertailuperusteena ei ole ollut lainkaan kuntien tai kuntayhtymien tilintarkastuksesta saatua työkokemusta tai osaamista, vaikka tarjouspyyntö on koskenut 90 prosenttisesti lakisääteistä tilintarkastusta. Tarjousten vertailuperusteiden tulisi liittyä hankinnan kohteeseen. Vertailuperusteet ovat tässä tapauksessa hintaa lukuun ottamatta liittyneet vain vähäiseltä osin hankinnan kohteeseen ja syrjineet hakijan kaltaisia kuntien tilintarkastukseen perehtyneitä ammattilaisia. Käytetyt vertailuperusteet ovat johtaneet siihen, että tarjouskilpailun on voittanut tarjoaja, jonka vastuullisella tilintarkastajalla ei voine olla juuri lainkaan kokemusta kuntien tilintarkastuksesta.

Tarjousvertailua ei ole perusteltu asianmukaisesti siten, että vertailussa olisi selvitetty, mitä kunkin vertailuperusteen alla on otettu huomioon. Hankintapäätöksessä ei ole myöskään selvitetty, millä perusteilla kaikki kolme tarjoajaa ovat saaneet vertailuperusteista lähes samat pisteet. Vertailu on tehty puutteellisesti, perustelemattomasti ja hakijaa syrjivästi.

VASTINE

Kokkolan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on toteuttanut tarjouskilpailun virheettömästi ja tarjoajia kohtaan tasapuolisesti. Hakijan väitteet hankintamenettelyn virheistä ovat kaikilta osin perusteettomia.

Hankintayksiköllä ei ole ollut julkisista hankinnoista annetun lain 54 §:n mukaista tai muutakaan perustetta sulkea voittanut tarjoaja tarjouskilpailusta. Hakijan väite siitä, että voittanut tarjoaja olisi hyvän tilintarkastustavan vastaisesti tarjonnut hankintayksikölle muita neuvonta- ja konsultaatiopalveluja kuin lakisääteistä tilintarkastusta, ei pidä paikkaansa. Hankintayksikkö on kilpailuttanut tarjouskilpailussa ainoastaan lakisääteiset tilintarkastuspalvelunsa. Voittaneen tarjoajan tarjoukseen sisältynyt maininta siitä, että se ”tuottaa selkeitä ratkaisuja ja konkreettista hyötyä” tilintarkastusasiakkaille, ei ole merkinnyt mainitun tarjoajan puolueettomuuden ja riippumattomuuden vaarantumista tai muutoinkaan muodostanut perustetta sulkea tarjoaja tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet ja tarjouspyyntö kokonaisuutena ovat olleet hankintasäännösten mukaisia. Tarjouksen valinta- ja vertailuperusteet on ilmoitettu tarjoajille asianmukaisesti etukäteen ja niitä on myös sovellettu tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti. Vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkintavallan piiriin kuuluva seikka. Julkishallinnon- ja talouden tarkastajista annettu laki edellyttää jo sinänsä tarjoajilta sellaista pätevyyttä, jota tarjouspyynnön kohteena olevan hankinnan toteuttaminen edellyttää. Hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnössä vertailuperusteet harkintavaltansa puitteissa ja ilmoittanut hinnan asiassa ratkaisevaksi tekijäksi 70 prosentin painoarvolla. Hakijan väitteiden kohteena oleva kokemus kuntien tilintarkastuksesta on puolestaan otettu huomioon vertailuperusteen ”koulutus- ja julkisyhteisöjen tilintarkastuskokemus” alla.

Hakijan väite siitä, että vertailu on syrjinyt hakijaa, on perusteeton. Voittaneen tarjoajan vastuullisella sekä avustavalla tilintarkastajalla on JHTT-pätevyys, joten heillä on jo tällä perusteella ollut riittävä pätevyys hankinnan toteuttamiseen. Voittanut tarjoaja yhtiönä on merkitty valtiovarainministeriön ylläpitämään JHTT-luetteloon. Tarjousten vertailu on suoritettu asianmukaisesti ja syrjimättömästi.

LAUSUNTO

KPMG Kunta Oy on antanut lausunnon ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi KPMG Kunta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla korkoineen.

Hakijan väitteet hankintamenettelyn virheistä ovat kaikilta osin perusteettomia.

KPMG Kunta Oy:n tarjous ei ole ollut asiantuntijapalveluiden osalta hakijan esittämin tavoin hankintasäännösten tai hyvän tilintarkastustavan vastainen. KPMG Kunta Oy:n tarjouksessa ei ole miltään osin vaarannettu KPMG Kunta Oy:n riippumattomuutta tai menetelty muutoin hyvän tilintarkastustavan vastaisesti. KPMG Kunta Oy:n tarjous on koskenut vain lakisääteistä tilintarkastusta. Hakijan vaatimus siitä, että KPMG Kunta Oy olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle, on perusteeton.

Hankintapäätöksessä sovelletut tarjousten vertailuperusteet ja niiden painotukset ovat olleet asianmukaiset. Vastaavia perusteita on yleisesti käytetty tilintarkastuspalvelujen hankinnassa. Sillä seikalla, että tarjousten vertailuperusteena ei ole ollut erikseen kuntien tilintarkastuskokemusta, ei ole ollut asiassa merkitystä, koska tarjoajilta on jo soveltuvuusehtona edellytetty JHTT-pätevyyttä. Tarjoajilla on siten jo tätä kautta hankinnan toteuttamisen kannalta riittävä kokemus julkishallinnon tilintarkastuksesta.

Tarjousten vertailu on myös suoritettu asianmukaisesti. Hakijan väitteet kokemusta koskevan vertailun virheistä ja syrjivyydestä eivät pidä paikkaansa. Tarjousten vertailuperusteita on sovellettu hankintasäännösten mukaisesti ja tarjoajia kohtaan tasapuolisesti. Kokemuksen osalta vertailu on suoritettu tarjouksissa ilmoitettujen tietojen perusteella, jotka ovat olleet voittaneen tarjoajan osalta kaikilta osin virheettömiä ja totuudenmukaisia.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksissään esittänyt, että hankinnassa on tapahtunut ilmoitusvirhe, koska hankinnasta on julkaistu vain kansallinen hankintailmoitus, vaikka hankinnan arvo ylittää saatujen tarjousten mukaan EU-kynnysarvon. Hankintamenettely on ollut tältä osin hankintasäännösten vastainen.

Hankintayksikkö olisi virheettömässä menettelyssä myös hylännyt voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena. Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjousta kuntalain 73 §:n mukaisista tilintarkastukseen kuuluvista tehtävistä. Kuntalain 73 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tilintarkastajien on tarkastettava muun ohella, onko kunnan sisäinen valvonta ja konsernivalvonta järjestetty asianmukaisesti. Voittanut tarjoaja on todennut tarjouksensa kohdassa ”Työn laajuuden ja palkkiomme perustana olevat oletukset” seuraavaa: ”Tilintarkastuksen työn laajuutta arvioidessamme olemme lähteneet tarjouspyynnön mukaisesta arviosta sekä siitä, että Kokkolan kaupungin ja konserniyhtiöiden keskeiset prosessit ja tietojärjestelmät sekä sisäinen valvonta ja siihen liittyvä riskien hallinta on asianmukaisesti järjestetty.”

Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti pyydetty tilintarkastajaa tarkastamaan, onko sisäinen valvonta asianmukaisesti järjestetty. Voittaneen tarjoajan tarjouksen lähtöoletuksena on ollut, että sisäinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Tarjousta ei tältä osin voida pitää tarjouspyynnön mukaisena. Voittaneessa tarjouksessa annetut hinnat eivät myöskään ole olleet tarjouspyynnön mukaisiin tarjouksiin verrattuna vertailukelpoisia.

Hankintapäätös jättää epäselväksi sen, onko tarjouskilpailussa lainkaan arvioitu tarjoajien soveltuvuutta. Yhdeksi tarjoajan soveltuvuusvaatimukseksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu laadunvarmistusjärjestelmän olemassaolo, jonka sisällöllisiä vaatimuksia on myös kuvattu tarjouspyynnössä. Voittaneessa tarjouksessa esitetyt maininnat laatujärjestelmästä ovat olleet yleisluonteisia. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole mahdollista saada varmuutta siitä, onko voittanut tarjoaja täyttänyt tarjoajille tältä osin asetetun soveltuvuusehdon. Soveltuvuusehdon täyttyminen olisi tullut voittaneen tarjoajan osalta vähintäänkin perustella.

Hankintamenettelyssä ei ole tehty riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arvioinnin ja tarjousten vertailun välillä. Tarjoajien kokemusta koskevien vertailuperusteiden osalta tarjouksia vaikuttaa verratun yksinomaan kokemusvuosien perusteella, mikä ei ole hankintasäännösten mukaista. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa käytettävät perusteet ja toisaalta tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet tulee erottaa riittävän selvästi toisistaan.

Tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta ei voi arvioida ainoastaan luettelomaisten referenssilistojen tai kokemusvuosien perusteella, sillä kyseiset seikat liittyvät pikemminkin tarjoajien soveltuvuuden arviointiin. Tilintarkastus on lailla säädeltyä toimintaa, johon liittyvät omat pätevyys- ja kokemusvaatimukset, tutkintovaatimukset sekä vaatimukset ammattitaidon säilyttämisestä. Hankintamenettelyssä tilintarkastajien JHTT-tutkinnon ylittävää osaamista ja kokemusta ei voida vertailla sisällöllisesti epäselvien ansioluettelojen ja referenssiluetteloiden perusteella eikä yksinomaan kokemusvuosien perusteella.

Tarjousten vertailua ei ole perusteltu sanallisesti lainkaan. Suoritetun vertailun perusteella ei saa kuvaa siitä, mihin vertailu on tosiasiassa perustunut. Koska tarjouspyyntö ei epäselvyytensä vuoksi ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia, tarjousten vertailu on myös perustunut vertailukelvottomien tarjousten vertailemiselle. Menettely on ollut hankintasäännösten vastainen ja hakijaa syrjivä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on saatujen tarjousten mukaan ollut noin 270.000–450.000 euroa. Ottaen huomioon saatujen tarjousten arvo markkinaoikeus katsoo, että hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintojen EU-kynnysarvon määrän. Hankinta kuuluu hankintalain liitteen A mukaisiin palveluhankintoihin. Asiaan tulevat näin ollen sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain II osan säännökset.

Hankintamenettely

Hankintailmoitus

Hankintalain 35 §:n mukaan hankintayksikön on toimitettava hankinnasta julkaistaviksi ennakkoilmoitus ja hankintailmoitus siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (jäljempänä hankinta-asetus) 7 §:n mukaan, jos hankinnan ennakoitu arvo ylittää hankintalain 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon, hankintalain 35 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeitten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY mukaisesti julkisiin hankintamenettelyihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1564/2005 vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen. Hankintojen määrittelyssä on käytettävä yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2195/2002 mukaisesti kyseisellä asetuksella vahvistettua viitenimikkeistöä.

Hankinta-asetuksen 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, puitejärjestelyllä, neuvottelumenettelyllä tai kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankintalain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittävästä tavarahankinnasta, hankintalain liitteen A palveluhankinnasta ja rakennusurakasta.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseisestä hankintalain liitteen A mukaisesta palveluhankinnasta on julkaistu 19.11.2008 osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi kansallinen hankintailmoitus. Hankinnan arvo on kuitenkin saatujen tarjousten mukaan ylittänyt selvästi palveluhankinnoille säädetyn EU-kynnysarvon määrän. Tarjousten arvo huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole perustellusti voinut lähteä siitä, että hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo alittaa hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyn palveluhankintojen EU-kynnysarvon määrän 206.000 euroa. Näin ollen hankinnasta olisi tullut julkaista kansallisen hankintailmoituksen sijasta hankintalain 35 §:n mukainen EU-hankintailmoitus.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että hankintayksikkö on menetellyt hankintailmoituksen julkaisemisessa hankintalain 76 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Voittaneen tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua. Pykälän mukaan ehdokas tai tarjoaja voidaan kuitenkin lain 53 tai 54 §:n mukaisesti sulkea tarjouskilpailusta myöhemminkin tarjouskilpailun aikana hankintayksikön saatua tiedon poissulkemisen perusteesta. Hankintalain 54 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on ammattitoiminnassaan syyllistynyt vakavaan virheeseen, jonka hankintaviranomainen voi näyttää toteen.

Hakija on esittänyt, että voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle, koska se on hakijan mukaan markkinoinut tarjouksessaan hankintayksikölle muita kuin hankinnan kohteena olleita tilintarkastuspalveluja.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on esitelty tarjoajayhtiön toimintaa yleisesti ja kuvattu muun ohella tarjoajayhtiön erilaisia palveluja, joihin kuuluvat tilintarkastuksen lisäksi muun ohella neuvonta- ja veropalvelut. Tarjouksen saatteessa on tältä osin todettu, että ”laadukkaan ja tehokkaan tilintarkastuksen lisäksi KPMG voi tarvittaessa tarjota hyvin laajasti neuvontapalveluita kuntanne toimintaa tukemaan”.

Markkinaoikeus toteaa, että voittaneen tarjoajan tarjous on koskenut tarjouspyynnön mukaista kuntalaissa tarkemmin säädettyä tilintarkastusta. Se seikka, että voittanut tarjoaja on tarjouksesta ilmenevin tavoin samalla tuonut esiin omaa toimintaansa kuvatessaan, että tarjoajan tuottamiin palveluihin kuuluu muitakin kuin tilintarkastuspalveluja, ei ole merkinnyt hankintayksikölle velvollisuutta sulkea tarjoajaa tarjouskilpailun ulkopuolelle. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Hakija on lisäksi esittänyt, että voittanut tarjoaja ei olisi täyttänyt tarjouspyynnössä asetettua laadunvarmistusjärjestelmää koskevaa soveltuvuusehtoa. Tältä osin markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Tarjouspyynnössä on asetettu yhdeksi soveltuvuusehdoksi se, että tilintarkastusyhteisöllä tulee olla laadunvarmistusjärjestelmä, joka on dokumentoitu laatukäsikirjassa, prosessikuvauksessa tai muussa laatuasiakirjassa.

Voittaneessa tarjouksessa on todettu, että tarjoajalla on käytössään laadunvarmistusjärjestelmä, joka on myös dokumentoitu tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Laadunvarmistusjärjestelmää on myös kuvattu tarjouksessa sisällöllisesti. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt tältäkään osin virheellisesti, kun se ei ole sulkenut voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailun ulkopuolelle soveltuvuusehtojen täyttymättömyyden perusteella.

Voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on pykälän mukaan suljettava tarjouskilpailusta.

Hakija on esittänyt voittaneen tarjouksen olleen tarjouspyynnön vastainen voittaneen tarjoajan tarjouksessa palkkion perustaksi esitetyn oletuksen vuoksi. Tältä osin markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Voittaneen tarjouksen sivulla 14 (”Palvelumme hinta ja muut ehdot”) on todettu kohdassa ”Työn laajuuden ja palkkiomme perustana olevat oletukset” seuraavaa: ”Tilintarkastustyön laajuutta arvioidessamme olemme lähteneet tarjouspyynnön mukaisesta arviosta sekä siitä, että Kokkolan kaupungin ja konserniyhtiöiden keskeiset prosessit, tietojärjestelmät sekä sisäinen valvonta ja siihen liittyvä riskien hallinta on asianmukaisesti järjestetty. Lisäksi oletamme, että sovitut aikataulut pitävät ja kaikki tarkastukseen vaadittava materiaali on käytettävissämme sovittuina tarkastusajankohtina.”

Hakija on tarjouspyynnön vastaisuutta koskevassa väitteessään viitannut edellä selostettuun tarjouksen kohtaan ja katsonut sen merkitsevän, ettei voittanut tarjous ole sisältänyt lainkaan hankinnan kohteeseen kuuluvaa kuntalain 73 §:n 1 momentin 4 kohdassa mainittua kunnan sisäisen valvonnan ja konsernivalvonnan asianmukaisen järjestämisen tarkastamista.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena ovat kuntalain 73 §:n mukaiset tilintarkastuspalvelut, joihin kuntalain 73 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan kuuluu myös sen tarkastaminen, onko kunnan sisäinen valvonta ja konsernivalvonta järjestetty asianmukaisesti.

Voittaneessa tarjouksessa on useassa kohdin todettu, että tarjous koskee tarjouspyynnön mukaista tilintarkastusta, jonka yksi osa-alue on kuntalain 73 §:n mukainen JHTT-tilintarkastus. Voittaneen tarjouksen kattamien palvelujen tarjouspyynnön mukaisuus on tuotu esiin lukuisissa kohdin tarjousta, muun ohella tarjouksen saatteessa, jossa on todettu, että tarjous on laadittu tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti. Tilintarkastuksen kattamia osa-alueita on kuvattu myös tarjouksen tarkastusprosessia koskevan luvun kohdassa ”Toiminnan tuntemuksesta ja riskeistä lähtevä tarkastus”.

Viimeksi mainitussa tarjouksen kohdassa on todettu muun ohella seuraavaa: ”Tilintarkastuksen muina keskeisinä tavoitteina on varmistua siitä, että sisäinen valvonta ja riskienhallinta on asianmukaisesti järjestetty ja että organisaatio toimii ohjeiden mukaisesti sekä annettujen valtuuksien puitteissa. Tarkastuksessa selvitämme myös, miten tietojärjestelmät toimivat sekä selvitämme sisäisten kontrollien tason.”

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan tarjous on siinä esitettyjen tietojen perusteella kattanut kaikki tarjouspyynnössä tarkoitetut tilintarkastuspalvelut. Edellä tarjouksen sisällöstä lausuttu huomioon ottaen hakijan voittaneen tarjoajan tarjouksesta esiin nostama yksittäinen tarjouksen kohta ei ole merkinnyt tarjouksen olleen palvelun sisällön suhteen puutteellinen ja siten tarjouspyynnön vastainen. Voittaneen tarjoajan tarjous ei näin ollen ole ollut esitetyin tavoin tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut voittanutta tarjousta tarjouskilpailun ulkopuolelle tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjousten vertailuperusteet

Hakija on esittänyt, että tarjouspyynnössä asetetut tarjousten laatua koskevat vertailuperusteet ovat olleet hankintasäännösten vastaiset, koska vertailuperusteet eivät ole liittyneet hankinnan kohteeseen ja olleet riittävän täsmällisiä. Hakijan mukaan vertailuperusteissa olisi tullut toteutettua enemmän painottaa tilintarkastajien kokemusta kuntien ja kuntayhtymien tilintarkastuksesta. Lisäksi hakija on esittänyt, että hankinnassa ei ole tehty riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden ja tarjousten vertailun välillä.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely ja hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Hankintalain 41 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua. Tarjoajien ominaisuuksien ja kelpoisuuden arvioinnin erottaminen hankinnan kohteeseen liittyvien tekijöiden eli tarjousten sisällön arvioinnista lisää lain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 95) mukaan hankintamenettelyn puolueettomuutta, läpinäkyvyyttä ja avoimuutta sekä parantaa tarjoajien oikeusturvaa. Hankintayksikön on esitöiden mukaan ilmoitettava etukäteen ehdokkailta tai tarjoajilta edellytettävät vähimmäisvaatimukset sekä arvioitava niiden täyttymistä erillisessä hankintamenettelyn vaiheessa.

Tarjousten vertailusta ja valinnasta säädetään hankintalain 62 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Pykälän esitöiden (HE 50/2006 vp s. 105–106) mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on esitöiden mukaan kuitenkin liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailussa. Perusteet on lisäksi ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Tarjouksen vertailuperusteina ei esitöiden mukaan tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arviointi on tehtävä 52 §:n mukaisesti ennen tarjousten arviointia ja se tulee erottaa tarjousten arvioinnista. Tarjousten vertailuun tulee ottaa vain sellaisten tarjoajien tarjoukset, joilla voidaan katsoa olevan edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulee myös erottaa toisistaan (HE 50/2006 vp s. 105–106).

Hankinnan kohteena on tarjouspyynnön mukaan kuntalain mukainen hallinnon ja talouden tarkastus valtuuston toimikautta 2009–2012 vastaavalla ajalla. Lisäksi tarjousta on tarjouspyynnön mukaan pyydetty hankkeiden edellyttämistä tilintarkastuksista sekä koulutuspalveluista, joiden laajuus on 1–2 päivää vuodessa. Tarjouspyynnössä on kuvattu tarkastustehtävien sisältöä ja laajuutta sekä kuntalain mukaisen tarkastuksen että erityistehtävien ja -hankkeiden tarkastuksen osalta. Erityishankkeiden tarkastuksen osalta tarjouspyynnössä on muun ohella mainittu, että kyse voi olla EU-hankkeesta tai muusta erityisestä tarkastustehtävästä. Kuntalain mukaisen tilintarkastuksen osalta tarjouspyynnössä on puolestaan todettu tarkastuksen kattavan tältä osin myös kolmen kuntakonserniin kuuluvan osakeyhtiön ja yhden osakeyhtiön tytäryhtiön tilintarkastuksen.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu erikseen tarjoajille asetetut soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten valinta- ja vertailuperusteet. Soveltuvuusvaatimuksiksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu JHTT-pätevyys sekä lisäksi vaatimus laadunvarmistusjärjestelmän olemassaolosta sekä vaatimus siitä, että tilintarkastajalla on oltava tarkastuskokemusta ja muulla tavoin hankittua pätevöitymistä EU-hankkeiden tai muiden tarjouspyynnössä mainittujen erityisosaamista vaativien tehtävien tarkastuksessa.

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet: 1) kokonaishinta sopimuskaudelle 70 prosentin painoarvolla, 2) tilintarkastajan kokemus EU-hankkeiden tarkastuksesta 10 prosentin painoarvolla, 3) tilintarkastajan kokemus osakeyhtiön tarkastuksesta 10 prosentin painoarvolla sekä 4) JHTT-tarkastajan koulutus ja julkisyhteisöjen tilintarkastuskokemus 10 prosentin painoarvolla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden ja niiden painotuksen asettamisessa. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet liittyvät esitetyn sisältöisinä hankinnan kohteena olevien palvelujen tehokkaaseen ja laadukkaaseen suorittamiseen ja ne ovat siten olleet hankinnan kohteen kannalta merkityksellisiä. Vertailuperusteet ovat myös olleet sisällöltään riittävän yksilöityjä.

Markkinaoikeus myös toteaa, että tarjouspyynnössä on erotettu selvästi toisistaan tarjoajien soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet. Mitkään asetetuista vertailuperusteista eivät ole olleet sisällöltään senlaatuisia, että niiden perusteella olisi katsottava, että hankintayksikkö ei olisi tehnyt hankinnassaan riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arvioinnin ja tarjousten vertailun välillä.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut asettaa tarjousten vertailuperusteet suorittamallaan tavalla ja ettei tarjouspyynnössä asetettuja tarjousten laatua koskevia vertailuperusteita ole tullut pitää hakijan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisina.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun laatua koskevien vertailuperusteiden osalta hankintasäännösten vastaisesti ja hakijaa syrjivästi. Hakijan mukaan voittaneelle tarjoajalle on perusteettomasti annettu hakijaan nähden liian korkeat pisteet. Tämän lisäksi hakija on esittänyt, että hankintapäätös on perusteltu puutteellisesti. Mainittujen väitteiden osalta markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintalain 73 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten valintaperusteet ja niiden soveltamistapa. Esitöiden (s. 106) mukaan tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Esitöiden mukaan tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta, ja tarjousvertailusta on ilmettävä, mihin annetut piste-erot perustuvat. Oikeuskäytännön mukaan hankintapäätöksestä on ilmettävä, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin suoritettu vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut.

Hankintapäätöksessä on viitattu tarjouspyyntöön ja toistettu siinä esitetyt tarjousten valinta- ja vertailuperusteet. Hankintapäätöksen liitteenä on lisäksi ollut tarjousten pisteytystaulukko, josta on ilmennyt kunkin tarjoajan kustakin vertailuperusteesta saamat pisteet sekä kunkin tarjoajan saamat kokonaispisteet. Taulukko ei ole sisältänyt sanallisia perusteluja. Taulukosta ei ole myöskään muutoin kuin hinnan osalta ilmennyt, mihin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin annetut pisteet ovat perustuneet. Taulukosta on ilmennyt, että hakija on saanut kokonaispisteiksi 120 pistettä ja voittanut tarjoaja 139 pistettä. Hintapisteitä hakija on saanut 80 ja laatupisteitä 40. Voittanut tarjoaja on puolestaan saanut hintapisteitä 98 ja laatupisteitä 41. Tarjouskilpailun ratkaisu on siten perustunut ennen kaikkea tarjousten hintaerosta johtuneeseen piste-eroon.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö ei ole perustellut hankintapäätöstään hankintalain 73 §:ssä edellytetyllä tavalla siten, että siitä ilmenisi laatua koskevien vertailuperusteiden osalta, mihin suoritettu vertailu ja annetut pisteet ovat kunkin vertailuperusteen osalta perustuneet. Hankintayksikkö on siten hankintapäätöstä perustellessaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti. Koska asiassa ei ole myöskään markkinaoikeudessa esitetty tarkempaa selvitystä pisteytyksen perusteista markkinaoikeus katsoo, ettei sillä ole edellytyksiä arvioida, onko vertailu suoritettu laatua koskevien vertailuperusteiden osalta hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikön on siten katsottava menetelleen hankintapäätöstä perustellessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Hankintayksikkö on edellä lausutun perusteella menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole julkaissut hankinnastaan hankintasäännösten edellyttämää hankintailmoitusta ja kun se on perustellut hankintapäätöksensä puutteellisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Ilmoitusvelvollisuuden keskeisen merkityksen huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön virheellinen menettely voidaan korjata tässä tapauksessa vain järjestämällä kysymyksessä olevasta hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa tilintarkastuspalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiasta uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä markkinaoikeus katsoo, ettei ole kohtuutonta, että asiassa lausunnon antanut KPMG Kunta Oy saa pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksen 9.2.2009 § 40 Kokkolan kaupungin tilintarkastajan valinnasta ja kieltää hankintayksikköä tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 25.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kokkolan kaupungin korvaamaan Oy Audiator Ab:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää KPMG Kunta Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.