MAO:550/09 · Markkinaoikeus

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pihtiputaan kunta on pyytänyt 5.1.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä omasta ja Viitasaaren kaupungin puolesta tarjouksia Pihtiputaan kunnan ja Viitasaaren kaupungin koulutarvikehankinnoista ajalla 1.3.2009–28.2.2010. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Pihtiputaan kunnan sivistyslautakunta on päätöksellään 10.2.2009 § 7 valinnut Pihtiputaan kunnan ja Viitasaaren kaupungin koulutarvikkeiden toimittajaksi Printel Oy:n.

Oy Lindell Ab on tehnyt edellä mainitusta hankintapäätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka Pihtiputaan kunnan sivistyslautakunta on päätöksellään 20.3.2009 § 28 hylännyt.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on 168.357 euroa.

Pihtiputaan kunta on 4.3.2009 ilmoittanut, että hankintapäätöstä ei panna täytäntöön sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Oy Lindell Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Pihtiputaan kunnan sivistyslautakunnan päätöksen 10.2.2009 § 7 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 34.700 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla.

Hankintayksikkö on menetellyt tarjousvertailussa hankinta-lainsäädännön vastaisesti. Virheettömässä menettelyssä hakija olisi tullut valituksi koulutarvikkeiden toimittajaksi.

Hankintayksikkö on suorittanut hintavertailun tarjouspyynnössä esitetyn vastaisesti käyttäen menetelmää, joka on johtanut virheelliseen lopputulokseen. Tarjouspyynnön kohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on todettu, että hintoja tullaan vertailemaan tarjouksen liitteenä olevan tarvikelistauksen perusteella. Hintavertailussa olisi siten tullut käyttää tarjousliitteessä ilmoitettujen tuotteiden perusteella laskettua kokonaishintaa. Hankintayksikkö on kuitenkin suorittanut hintavertailun soveltamansa koetilauksen perusteella, jossa hankintayksikkö on vapaasti valinnut yksittäisten tuotteiden tilausmäärän ja muodostanut näin vertailuhinnan. Hintavertailussa käytetyt tilausmäärät olisi tullut ilmoittaa tarjouspyynnössä.

Hankintayksikön hintavertailussa käyttämä hakijan vertailuhinta on ollut 285,38 euroa ja voittaneen tarjoajan vertailuhinta 317,70 euroa. Hakijalle on annettu hinnan osalta 70 pistettä ja voittaneelle tarjoajalle 63 pistettä. Tarjouspyynnön mukaisesti laskettu vertailuhinta olisi hakijalla ollut 56,45 euroa ja voittaneella tarjoajalla 70,74 euroa. Tarjouspyynnön mukaisessa hintavertailussa hakijan olisi siten tullut saada 70 pistettä ja voittaneen tarjoajan 56 pistettä.

Myös vertailuperusteen ”koulujen tarpeisiin riittävän laaja ja sopiva tarvikevalikoima” pisteytys on suoritettu virheellisesti. Hankintayksikkö on vertaillut kyseisen vertailuperusteen osalta ainoastaan tarjoajien ilmoittamia tuotteiden kappalemääriä. Vertailu olisi kuitenkin tullut tehdä koulujen tarpeisiin merkityksellisen tarvikevalikoiman osalta.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tuotevalikoimansa laajuudeksi yli 25.400 tuotetta ja saanut tältä osin 20 pistettä. Hakija on ilmoittanut tuotevalikoimansa laajuudeksi yli 10.000 tuotetta ja saanut tältä osin 8 pistettä. Voittaneen tarjoajan ilmoittama tuotevalikoima on sisältänyt koulutarvikkeiden lisäksi muita tuotteita. Hakija on ilmoittanut vertailuperusteen mukaisesti ainoastaan koulutarvikevalikoimansa tuotteiden kappalemäärän. Lisäksi hakija on ilmoittanut tuotealueiden lukumäärän, mikä kuvaa tarvikevalikoiman laajuutta ja sopivuutta paremmin kuin pelkkä kappalemäärä. Tämä olisi tullut huomioida vertailussa ja hakijan pisteiden olisi tältä osin tullut olla korkeammat.

VASTINE

Pihtiputaan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on soveltanut etukäteen ilmoittamiaan vertailuperusteita molempiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätös on perustunut kaikkiin ennalta ilmoitettuihin vertailuperusteisiin. Vertailuperusteina on käytetty ainoastaan niitä seikkoja, jotka tarjouspyynnössä on etukäteen ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on ilmoitettu, että hintoja tullaan vertailemaan tarjouksen liitteenä olevan tarvikelistauksen perusteella. Liitteessä toimittajia on pyydetty merkitsemään tuotteittain muun ohella pienin toimitettava määrä. Liitteessä olevista tuotteista ei ole voinut suoraan muodostaa toimittajittain vertailukelpoista hintakoria, koska toimittajien määrittelemät pienimmät toimitettavat määrät ovat eronneet toisistaan. Jos hintakori olisi muodostettu suoraan tarvikelistauksen perusteella, suurempia toimituseriä käyttänyt toimittaja olisi kärsinyt menettelystä, vaikka yksikköhinnat tuotteittain olisivat olleet halvemmat.

Hankintayksikkö on suorittanut hintavertailun koetilauksen perusteella. Koetilauksella on pyritty molempien toimittajien tasapuoliseen ja syrjimättömään kohteluun. Tuotekohtaiset koetilaukset on määritelty hintavertailussa niin, että toimitettava määrä molemmilla toimittajilla on ollut sama. Koetilauksen hinnoittelussa on käytetty alinta toimittajien ilmoittamaa hintaa ja tilauksen kappalemäärät on laskettu kahden koulun edellisen lukukauden keskimääräisten tilauserien perusteella. Näin toimimalla erisuuruiset toimituserät on saatu yhteismitallisiksi. Tilausmäärillä ei ole ollut merkitystä hintavertailussa, koska molemmat toimittajat ovat jättäneet täyttämättä tarjouspyynnön liitteessä 1 olleen kohdan, joka on koskenut tilausmäärän vaikutusta tarjottuihin kappalehintoihin.

Vertailuperusteen ”koulujen tarpeisiin riittävän laaja ja sopiva tarvikevalikoima” pisteytyksessä on arvioitu tarjoajien tarvikevalikoiman laajuutta.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjous/hinnat” on ilmoitettu muun ohella seuraavaa: ”Tarjouksessa tulee tarjota myös kouluissa tarvittavat muut tarvikkeet ja opetusvälineet, kuten kuvataiteen-, musiikin-, liikunnan-, luonnontieteiden-, teknisen työn-, tekstiilityön välineet ja tarvikkeet. Näiden tuotteiden laajuus on osa tarjouksen laajuuden määrittelyä.”

Voittanut tarjoaja on toimittanut hankintayksikölle koulukuvaston sekä varhaiskasvatuksen ja esiopetuksen kuvastot, jotka ovat sisältäneet edellä mainitut osa-alueet. Koulujen ja varhaiskasvatuksen käyttöön tarkoitettujen tuotteiden ilmoitettu kokonaismäärä on ollut tarjousvertailussa mainittu 25.400 kappaletta. Hakijan hankintayksikölle toimittaman koulu- ja toimistotarvikkeiden kuvaston koulutarvikkeiden määrä on ollut 10.000 kappaletta.

LAUSUNTO

Printel Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjous/hinnat” on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjouksesta on käytävä ilmi perustilauksen ja muiden tilausten arvonlisäverollinen ja -veroton hinta sekä alennusprosentit. Tarjouspyynnön liitteenä (liite 1) on luettelo tuotteista, joiden perusteella suoritetaan hankintahintavertailu. Tämä liite on palautettava täytettynä tarjouksen mukana. Tarjousta tulee täydentää kirjeellä ja esitteillä niin, että kaikki pyydetyt tiedot ovat löydettävissä.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on todettu seuraavaa:

”Tarjouksen hyväksymisen perusteena pidetään kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta. Kokonaistaloudellisuuden selvittämiseksi hankintaperusteet pisteytetään seuraavien kriteerien perusteella: hinta; huomioidaan alennukset ja mm. lisätilausten alennukset, pientoimituslisät ym. kustannukset, koulujen tarpeisiin riittävän laaja tarvikevalikoima ja tuotteiden laatu. Hankintaperusteista laaditaan taulukko, jossa tarjouksen hyväksymiskriteerit on pisteytetty seuraavasti:

1. Vertailuhinta maks. 70 pistettä

– hintoja tullaan vertailemaan tarjouksen liitteenä olevan tarvikelistauksen perusteella

– vertailussa halvin saa 70 pistettä, muiden tarjoajien pistemäärä muodostuu suorassa suhteessa halvimpaan

2. Koulujen tarpeisiin riittävän laaja ja sopiva tarvikevalikoima maks. 20 pistettä

– ks. kohta Tarjous/hinta

3. Tuotteiden laatu maks. 10 pistettä

– mikäli tilaajalla ei ole tuotteiden laatu tiedossa, laatua vertaillaan referenssiluettelon avulla tehtävän soittelukierroksen pohjalta.”

Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut lomake, jossa on lueteltu erilaisia koulutarvikkeita ja pyydetty tarjoajia ilmoittamaan jokaisen tuotteen osalta erikseen pienin toimitettava määrä, tuotteiden arvonlisäverottomat kappale- ja pakkaushinnat sekä tieto siitä, vaikuttaako tilausmäärä tuotteiden kappalehintaan.

Hankintapäätöksessä on todettu hintavertailun osalta seuraavaa:

”Tarjouspyynnön mukana julkaistiin liite, jossa oli listattuna tuotteita, jotka tarjoajan tulee hinnoitella. Tuon nettohinnoitteluluettelon pohjalta suoritettiin hankintahintavertailu, jota käytettiin pohjana hinnan pisteytykselle.

Pisteytys:

Hinta (maks. 70 pistettä): Oy Lindell Ab 70 pistettä, Printel Oy 63 pistettä. Koetilauksen perusteella Oy Lindell Ab oli halvempi, pisteytyksessä käytettiin suhdelukua.”

Markkinaoikeus toteaa tarjouspyynnössä ilmoitetun, että koulutarvikkeiden hintoja tullaan vertailemaan tarjouspyynnön liitteenä olleen tarvikelistauksen perusteella. Tarvikelistauksessa on pyydetty ilmoittamaan listauksessa mainittujen tuotteiden osalta pienin toimitettava määrä, tuotteiden arvonlisäverottomat kappale- ja pakkaushinnat sekä tieto siitä, vaikuttaako tilausmäärä tuotteiden kappalehintaan. Hankintayksikkö on todennut markkinaoikeudessa, että saaduista tarjouksista ei ole voinut suoraan muodostaa toimittajittain vertailukelpoista hintakoria, koska toimittajien määrittelemät pienimmät toimitettavat määrät ovat eronneet toisistaan. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole ollut niin selvä, että sen perusteella olisi voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu, tullaanko tarjousten hintavertailu suorittamaan tuotteiden kappale- vai pakkaushintojen perusteella. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei myöskään ole ilmoitettu tilattavia määriä. Siten tarjoajat eivät ole tarjouspyynnön perusteella voineet tarjouksia tehdessään tietää, suoritetaanko hintavertailu kappale- vai pakkaushintojen perusteella eikä sitä, minkä suuruisten tilausmäärien perusteella vertailu tullaan suorittamaan. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöä on näiltäkin osin pidettävä puutteellisena.

Hankintayksikkö on suorittanut hintavertailun tekemällä koetilauksen, jossa tarjoajien vertailuhinnat on laskettu hankintayksikön jälkikäteen määrittelemien tilausmäärien perusteella käyttämällä joidenkin tuotteiden osalta kappalehintaa ja joidenkin tuotteiden osalta pakkaushintaa. Hintavertailu on näin ollen perustunut sellaisiin seikkoihin, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä. Lisäksi hankintayksikön koetilauksessaan käyttämillä tilausmäärillä on ollut vaikutusta tarjousten väliseen hintaeroon ja siten hinnan osalta muodostuviin pisteisiin. Hankintayksikön menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt myös hintavertailussa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Asiassa ei edellä todetut hankintamenettelyn virheet sekä jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu huomioon ottaen ole tarpeen lausua hakijan esittämistä muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Johtopäätös

Pihtiputaan kunnan, joka on käyttänyt asiassa päätösvaltaa myös Viitasaaren kaupungin puolesta mainittujen kuntien keskenään tekemään erillisen sopimuksen perusteella, on edellä lausutun perusteella katsottava menetelleen hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Seuraamus

Hankintalain 76 §:n 1 momentin mukaan, mikäli hankinnassa on menetelty hankintasäännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi hakemuksesta:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; taikka

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 76 §:n 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos pykälän 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteet edut olisivat taikka jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintapäätöksen tarkoittamaa hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Tarjouspyynnössä ilmoitetusta hankintakaudesta on kuitenkin jo kulunut valtaosa. Edellä esitetty sekä hankintalain 76 §:n 2 momentti huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Kuten edellä on todettu, hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön menettely olisi edellyttänyt sitä, että hankintayksikkö olisi laatinut tarjouspyynnön niin selväksi, että sen perusteella olisi voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia sekä sellaiseksi, että tarjoajat olisivat voineet tarjouksia tehdessään tietää, mitkä seikat vaikuttavat hinnan osalta muodostuviin pisteisiin.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseinen hankintamenettelyn virhe on laadultaan sellainen, että se on voinut vaikuttaa saatujen tarjousten sisältöön sekä tarjousvertailun lopputulokseen. Asiassa on hankintamenettelyn virheellisyyden luonne huomioon ottaen mahdotonta jälkikäteen arvioida, millaiseksi virheettömästi toteutettu hankintamenettely olisi muodostunut.

Edellä todettu tarjouspyynnön virheellisyys huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä. Hakijan hyvitysmaksuvaatimus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudenkäynti on aiheutunut hankintayksikön virheestä. Näin ollen asian lopputuloksesta huolimatta Pihtiputaan kunta ja Viitasaaren kaupunki on velvoitettava yhteisvastuullisesti korvaamaan Oy Lindell Ab:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi arvioimalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Pihtiputaan kunnan ja Viitasaaren kaupungin korvaamaan yhteisvastuullisesti Oy Lindell Ab:n oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Sami Rautiainen.