Market Court dismisses bid protest; low price not grounds for rejection but missing EU notice requires compensation claim.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Helsingin kaupunki on pyytänyt 4.12.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia matkapalvelun ylivuotoliikennöinnin täydentämisestä vuodelle 2009. Hankinnasta on 6.11.2008 ja 4.12.2008 julkaistu avointa menettelyä koskevat kansalliset hankintailmoitukset. Hankintayksikkö on saanut 10 tarjousta.

Helsingin kaupungin sosiaalijohtaja on päätöksellään 22.12.2008 § 242 valinnut matkapalvelun ylivuotoliikennöinnin täydennyskuljetuksien liikennöitsijäksi Oy Vantaan Liikenne - Vanda Trafik Ab:n.

Hankintayksikön mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 445.000 euroa.

Helsingin kaupunki on markkinaoikeuteen 9.2.2009 saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut, ettei se pane hankintapäätöstään täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

Javatrans Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Helsingin kaupungin sosiaalijohtajan päätöksen 22.12.2008 § 242, kieltää sen täytäntöönpanon ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hyvitysmaksuna vähintään 72.960 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.684 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sivuuttaessaan sen seikan, että voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittama hinta on poikennut selvästi muiden tarjoajien ilmoittamista hinnoista. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että sen alennus taksitaksasta on ollut 30 prosenttia. Toiseksi halvimmassa tarjouksessa alennus on ollut 10,5 prosenttia. Ottaen huomioon hankinnan arvioidun kokonaisarvon sekä voittaneen tarjoajan liikevaihdon ja käyttökatteen, on ollut ilmeistä, että voittanut tarjoaja on tarjouksessaan esittänyt hinnan, joka on ollut sille karkeasti tappiollinen.

Koska hankintayksikkö on kilpailuttanut henkilökuljetushankintoja aiemminkin, sen olisi tullut havaita, että voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittama hinta on ollut tarjoajalle tappiollinen ja kilpailua vääristävä. Valitsemalla poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, hankintayksikkö on menetellyt hankintalain vastaisesti ja edistänyt epätervettä kilpailua.

Virheettömässä hankintamenettelyssä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

VASTINE

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.050 eurolla korkoineen.

Hankintalain 63 §:n perusteella hankintayksikkö ei ole velvollinen hylkäämään tarjousta, joka poikkeaa muista tarjouksista alhaisen hintatason vuoksi. Poikkeuksellisen alhaista tarjoushintaa voidaan käyttää hylkäysperusteena, mikäli tarjouksen hyväksyminen johtaisi hankinnan toteutumisen vaarantumiseen.

Ylivuotoliikenne toimii Helsingin kaupungin matkapalvelun liikennöintiä täydentävänä liikennöintinä. Matkapalvelun liikennöinti on järjestetty kahteen liikennöintikohteeseen eli liikennöintikohteisiin 1 ja 2. Liikennöintikohteen 2 ajoneuvot huolehtivat pääasiallisesta liikennöinnistä matkapalvelukeskuksen suorassa ohjauksessa. Nämä autot ovat velvollisia ottamaan hoitaakseen keskuksen välittämät kuljetukset eivätkä ne saa hoitaa muita kuljetuksia. Ylivuotoliikenteeseen eli liikennöintikohteeseen 1 ohjautuvat kaikki ne kuljetukset, joita ei ole pystytty hoitamaan liikennöintikohteen 2 ajoneuvoilla. Kohteessa 1 liikennöivät ajoneuvot eivät ole velvollisia ottamaan vastaan välitettyä kuljetusta ja ne voivat ajaa myös muita kuljetuksia kuin matkapalvelukeskuksen välittämiä kuljetuksia. Periaatteessa ylivuotokuljetuksissa olevat ajoneuvot voivat kieltäytyä huomattavasta osasta niille tarjotuista kuljetuksista.

Ylivuotoliikennettä hoitavien ajoneuvojen ansaitseminen perustuu siten vain osittain matkapalvelukeskuksen kuljetuksiin. Näin ollen hankintayksikkö ei ole voinut todeta, että voittaneen tarjoajan tarjouksessa tarjottu 30 prosentin alennus olisi vaarantanut hankinnan toteutuksen. Lisäksi on otettava huomioon, että ylivuotoliikenteestä huolehtii yhteensä 72 ajoneuvoa, joista nyt kilpailutettavat 10 ajoneuvoa edustavat vain osaa.

Hankintayksikkö on pitänyt todennäköisenä, että voittaneen tarjoajan tarjouksessa tarjottu 30 prosentin alennus merkitsee sitä, että vastaanotettavia kuljetuksia harkitaan tarkemmin. Huomiota on myös kiinnitetty siihen, että aiemmasta poiketen ylivuotoliikenteessä välittyy kuljetuksia asiakkaan nouto-osoitetta lähinnä olevalle ajoneuvolle. Aiemmin kuljetusta on tarjottu ensin edullisimman tarjouksen tehneelle siitä riippumatta, onko ajoneuvo ollut lähinnä nouto-osoitetta vai ei. Suuremmallakin alennusprosentilla on näin ollen mahdollista tietyissä olosuhteissa toteuttaa kuljetus taloudellisesti järkevästi, kun sitä tarkastellaan yhdistettynä johonkin toiseen kuljetukseen. Hankintakausi on käsittänyt vain vuoden 2009 kuljetukset ja tämä on antanut hankintayksikölle mahdollisuuden selvittää, missä määrin kuljetusten kokonaistarkastelulla saadaan liikennöinnissä aikaan taloudellisesti tarkoituksenmukaisia järjestelyjä.

Hankintayksikkö on myös pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä muun muassa alhaisesta tarjoushinnasta ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Koska voittaneen tarjoajan tarjouksen hyväksyminen ei ole vaarantanut hankinnan toteuttamista, hankintayksikkö ei ole voinut hylätä tarjousta liian alhaisen hinnan perusteella.

Hyvitysmaksuvaatimuksen suuruus on ylimitoitettu.

LAUSUNTO

Oy Vantaan Liikenne - Vanda Trafik Ab ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Javatrans Oy on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että hankinnan keskeiset ehdot on ilmoitettava tarjouspyynnössä. Mikäli hankintayksikön tarkoituksena on ollut uusien toimintatapojen tai hinnoittelumallien kokeilu, kokeilusta olisi pitänyt ilmoittaa tarjouspyynnössä.

Hankintayksikkö on todennut, että ylivuotoliikennettä harjoittava ajoneuvo ei ole velvollinen ottamaan vastaan välitettyä kuljetusta tai että se voi kieltäytyä huomattavasta osasta sille tarjotuista kuljetuksista. Tästä johtuen ei ole pidettävä uskottava, että tappiollisen tarjouksen tehnyt voittanut tarjoaja pystyisi hoitamaan kuljetuksia edes puolittaisesti. Siltä osin kuin voittanut tarjoaja ei huolehdi liikennöinnistä, kuljetukset siirtyvät muille aiemmin valituille ylivuotoliikennettä harjoittaville liikennöitsijöille.

Nyt suoritetun kilpailutuksen perusteella keskimääräiset tarjoushinnat ovat olleet alhaisempia kuin aikaisemman kilpailutuksen perusteella laadittujen sopimusten hinnat. Ylivuotoliikennöinnin siirtyessä käytännössä aiemmin valituille ylivuotoliikennöintiä harjoittaville liikennöitsijöille näiden kanssa tehtyjen optiojärjestelyjen vuoksi hankintayksikölle on aiheutunut selvästi korkeampia liikennöintikustannuksia. Valitsemalla tappiollisen tarjouksen tehneen tarjoajan ja sallimalla liikennöinnistä kieltäytymisen hankintayksikkö on aiheuttanut kilpailun rajoittumisen sekä mahdollistanut hankinnan tarkoituksen vaarantumisen. Hankintayksikön toiminta ei näin ollen ole täyttänyt hankintalain 2 §:n vaatimusta olemassa olevien kilpailuolosuhteiden huomioon ottamisesta tai hankintojen toteuttamisesta mahdollisimman taloudellisesti.

Hakija ei ole saanut hankintayksiköltä minkäänlaista selvitystä voittaneen tarjoajan alhaisesta hinnoittelusta eikä tietoa siitä, kuinka voittaneen tarjoajan on ollut mahdollista tarjota selvästi tappiollisella hinnalla palveluja ja samalla suoriutua palvelun tarjoamisesta vaarantamatta hankinnan toteutumista.

LISÄVASTINE

Helsingin kaupunki on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalain) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen tavara- ja palveluhankintojen kynnysarvon 206.000 euroa.

Hankintayksikkö on hankintailmoituksessaan ilmoittanut hankinnasta CPV-koodilla 85320000-8, sosiaalipalvelut, jotka ovat hankintalain liitteen B mukaisia toissijaisia palveluja.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnassa on kuitenkin ensisijaisesti kysymys kuljetuspalvelusta. Kuljetuspalvelut kuuluvat hankintalain liitteen A luokkaan maaliikenteen palvelut. Hankintaan tulevat sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain II osan säännökset.

Hankintailmoitus

Hankintalain 35 §:n mukaan hankintayksikön on toimitettava hankinnasta julkaistaviksi ennakkoilmoitus ja hankintailmoitus siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 7 §:n mukaan, jos hankinnan ennakoitu arvo ylittää hankintalain 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon, hankintalain 35 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeitten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY mukaisesti julkisiin hankintamenettelyihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1564/2005 vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen. Hankintojen määrittelyssä on käytettävä yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2195/2002 mukaisesti kyseisellä asetuksella vahvistettua viitenimikkeistöä.

Hankinta-asetuksen 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, puitejärjestelyllä, neuvottelumenettelyllä tai kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankintalain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittävästä tavarahankinnasta, hankintalain liitteen A palveluhankinnasta ja rakennusurakasta.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseisestä EU-kynnysarvon ylittävästä hankintalain liitteen A mukaisesta palveluhankinnasta on julkaistu kansallinen hankintailmoitus osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Hankinnasta ei ole julkaistu hankinta-asetuksen 7 §:n mukaista EU-hankintailmoitusta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on julkaistessaan hankinnasta virheellisen hankintailmoituksen menetellyt hankintalain 76 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Hankintamenettely

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on säännöksen mukaan kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp s. 107–108) on edellä mainitun 1 momentin osalta todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulisi hallituksen esityksen mukaan perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Tarjouspyynnössä 4.12.2008 on pyydetty tarjouksia vammaispalvelulain tai sosiaalihuoltolain perusteella hankittavien kuljetuspalveluiden täydentämisestä. Tarjouspyynnön mukaan ajoneuvoja on kilpailutettu enintään kymmenen kappaletta.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan, että se myöntää 30 prosentin alennuksen valtioneuvoston antaman asetuksen taksitaksan mukaisista hinnoista.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä muun ohella alhaisesta tarjoushinnasta. Hankintayksikölle toimittamassaan selvityksessä voittanut tarjoaja on selvittänyt hinnoittelunsa perusteita muun muassa kuljetusten tehokkaammalla ja taloudellisemmalla jakautumisella aikaisempaan sopimuskauteen verrattuna.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi ylittänyt harkintavaltansa ja menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta sen perusteella, että voittaneen tarjoajan tarjouksessa ilmoitettu hinta olisi ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen.

Hankintayksikön menettely on kuitenkin ollut edellä todetuin tavoin siten virheellistä, että hankintayksikkö on laiminlyönyt julkaista hankinnasta EU-hankintailmoituksen. Asiassa on tämän vuoksi harkittava hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämistä.

Seuraamus

Kysymyksessä olevasta sopimuskaudesta on kulunut jo valtaosa. Näin ollen hankintalain 76 §:ssä määrätyistä seuraamuksista voi tulla kyseeseen ainoastaan hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi hakemuksesta määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hakija on osallistunut tarjouskilpailuun ja oikeasisältöisen EU-hankintailmoituksen julkaisematta jättäminen ei siten ole vaikuttanut hakijan oikeusasemaan. Hankintayksikön ei ole katsottu menetelleen virheellisesti, kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta sen perusteella, että voittaneen tarjoajan tarjouksessa ilmoitettu hinta olisi ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen.

Edellä olevilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole perusteita todeta, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintokäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä hakijan vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on hylättävä.

Asian lopputulos huomioon ottaen olisi sen sijaan kohtuutonta, että hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hakija on velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Javatrans Oy:n hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Javatrans Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.050 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Perttu Koivula ja Antti Vuori-Karvia.