Market Court dismisses complaint against public procurement decision for selecting cheapest tender based on price and quality criteria.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Suupohjan peruspalveluliikelaitoskuntayhtymä on Kauhajoen kaupungin sekä Karijoen, Isojoen ja Teuvan kuntien puolesta pyytänyt 20.10.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia laboratorionäytteiden ja -vastausten, lääkelähetysten, sisäisen kirjepostin ja pientavaran kuljetuksista ajalle 1.1.2009?31.12.2009 sekä varannut mahdollisuuden jatkaa sopimusta 31.12.2010 asti. Hankinnasta on julkaistu kansallinen avointa menettelyä koskeva hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Suupohjan peruspalveluliikelaitoskuntayhtymän johtokunta on päätöksellään 27.11.2008 § 127 hyväksynyt X:n tarjouksen kokonaistaloudellisesti edullisimpana.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo varsinaiselta sopimuskaudelta on ollut noin 27.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei hankintasopimusta ole vielä tehty.

HAKEMUS

Kevytkuljetukset Y Ky on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Suupohjan peruspalveluliikelaitoskuntayhtymän johtokunnan päätöksen 27.11.2008 § 127. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus määrää Suupohjan peruspalveluliike-laitoskuntayhtymän maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 10.000 euroa.

Tarjousvertailua on pidettävä virheellisenä myös laatuarvioinnin osalta. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu päätöksenteon perusteiksi hinta 60 prosenttia ja laatu 40 prosenttia. Laadun osalta tarjouspyynnössä on erikseen mainittu muun muassa tiedonkeruujärjestelmä. Hakijan tarjoamasta WiseMaster-tiedonkeruujärjestelmästä on raportoitavissa tiedot itse kuljetussuoritteesta eli muun muassa lastauksesta ja purkamisesta, kun taas voittaneen tarjoajan tarjoama digitaalipiirturi on vain lain edellyttämä kuljettajakohtaisiin ajoaikoihin keskittynyt laite, jonka tietoja työsuojelutarkastajat ja poliisi tarkistavat valvoessaan ajo- ja lepoaikojen noudattamista. Mikäli tarjousvertailussa olisi aidosti suoritettu paremmuusvertailu, olisi hakija saanut laadun osalta selvästi voittanutta tarjousta paremmat pisteet.

VASTINE

Suupohjan peruspalveluliikelaitoskuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintamenettely ei ole ollut virheellinen. Hankintayksikkö on todennut molemmat tarjoukset tarjouspyynnön mukaisiksi ja hyväksynyt kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen.

Voittanut tarjous on ollut hinnaltaan halvin, vaikka otettaisiin huomioon mahdollinen ylimenevän osan tuntiveloitus.

Laatuvertailu on suoritettu tarjouspyynnön mukaisesti. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu laatukriteereiksi tieliikennevastuuvakuutus, tiedonkeruujärjestelmä, auton kuormatilan puhtaus ja auton sisälämpötila. Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu tietynlaista tiedonkeruujärjestelmää, joten voittaneen tarjoajan tarjoama digitaalipiirturi ja ajopäivätiedot ovat täyttäneet tämän laatukriteerin.

LAUSUNTO

X on hakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa lausunut muun ohella, että voittaneessa tarjouksessa ilmoitettu kilometrikorvaus on sisältänyt kaksi tuntia tuntitöitä eli tunnin lastausta ja tunnin lastin purkua. Tämän kahden tunnin ylimenevältä osalta laskutetaan erikseen. Tarjouspyynnössä on määrätty ajoajaksi kaksi tuntia ja kymmenen minuuttia. Kun siihen lisätään kilometrikorvaukseen sisältyneet tunti lastausta ja tunti lastin purkua voi reitillä viipyä neljä tuntia ja kymmenen minuuttia ennen kuin ylimenevät tunnit tulevat kysymykseen. Hinnoitteluperuste on yleisesti käytössä kuorma-autoliikenteessä ja se on oikeudenmukainen kumpaakin osapuolta kohtaan.

Tarjouspyynnössä ei ole määritelty, minkälainen tiedonkeruujärjestelmän tulee olla. Digitaalipiirturi on paljon muutakin kuin poliisin ja työsuojeluviranomaisten käyttöön tarkoitettu laite. Sen tulosteen mukaan tehdään muun muassa laskutus ja kuljettajan palkanmaksu.

VASTASELITYS

Voittaneessa tarjouksessa ilmoitettu hätätapauksessa käyttöön saatava maasturi ei täytä tarjouspyynnön ehtoja tilavuuden ja pakettiautoehdon osalta.

Hankintapäätöksestä ilmenee, että hankintayksikkö on käsitellyt laatukriteereitä vain minimivaatimuksina eikä todellisina laatutason mittareina. Mikäli tiedonkeruujärjestelmästä on todella haluttu olevan hyötyä muun muassa kuljetettavaksi otettujen tavaroiden liikkeen seurannassa, eivät pelkkä ajopiirturi ja ajopäiväkirja siihen riitä. Niillä ei voi kerätä tietoa itse kuljetettavasta tavarasta. Hakijan käytössä oleva WiseMaster-tiedonkeruujärjestelmä on suunniteltu siten, että sillä kerätään kuljetuksen antajalle tietoa lastaus- ja purkuajoista, kollimääristä, painosta, tilavuudesta ja muusta tarpeellisesta. Ajojärjestelijä myös antaa kuljetustehtävät tällä järjestelmällä eri autoihin ja näkee reaaliajassa toimistopäätteeltä missä vaiheessa kuljetustehtävät ovat.

Jotta laatukriteereillä olisi todellista merkitystä tarjousten kokonaistaloudellisuutta arvioitaessa, pitäisi tarjouspyynnössä ilmoittaa, miten laatukriteerit tullaan pisteyttämään tarjousvertailussa. Jos laatukriteereitä käytetään vain minimikriteereinä, ratkeaa tarjousvertailu pelkästään hintoja vertaamalla.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 1 §:n 2 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on julkisten varojen käytön tehostaminen, laadukkaiden hankintojen tekemisen edistäminen sekä yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisten mahdollisuuksien turvaaminen tavaroiden, palvelujen ja rakennusurakoiden tarjoamisessa julkisia hankintoja koskevissa tarjouskilpailuissa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 91) on todettu, että tarjouksen poissulkemista tulisi arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseessä olevaan, hankintalain 15 §:n 1 kohdassa tarkoitetun kansallisen kynnysarvon ylittävään, mutta hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon alittavaan hankintaan ei sovelleta edellä mainittua hankintalain 46 §:ää. Kuitenkin hankintalain 1 §:n 2 momentista ja 2 §:n 1 momentista ilmenevä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus voi kansallisen kynnysarvon ylittävissä, mutta EU-kynnysarvon alittavissa hankinnoissakin toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintayksikön 20.10.2008 päivätyssä tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia laboratorionäytteiden ja -vastausten, lääkelähetysten, sisäisen kirjepostin ja pientavaran kuljetuksista reitillä Kauhajoki–Isojoki–Karijoki–Teuva–Kauhajoki. Reitin pituudeksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu 123 kilometriä.

Tarjouspyynnössä on hinnan ilmoittamisen osalta todettu: ”Hinnat tulee ilmoittaa arvonlisäverottomina euroa per kilometri (€/km, AVL 0 %)”. Tarjouksen sisällön osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että ”Tarjous tulee tehdä täysin tarjouspyyntöä vastaavassa muodossa sisältäen vähintään tässä tarjouspyynnössä vaaditut tiedot. Muulla tavalla jätettyjä tarjouksia ei oteta huomioon. Osatarjouksia ja vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä”. Tarjouspyynnön kohdassa ”Muut ehdot” on lisäksi todettu, että ”Tarjouksen tulee olla tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukainen. Tarjouspyynnöstä poikkeavat tarjoukset joudumme hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattomina.”

Voittaneen tarjouksen kohdassa ”8. Kuljetusmaksu” on todettu: ”Kuljetustehtävästä suoritettava kuljetusmaksu perustuu kohdissa 2.2 ja 2.3 annettuihin tietoihin ja mainittuihin kalustotietoihin. Kuljetusmaksu on 0,66 €/km. Kilometrikorvaukseen sisältyy 1 h lastausta ja 1 h purkuuta. Ylimenevältä osalta tuntiveloitus 26 €/h”. Tarjouksen kohdassa 2.2 on ilmoitettu vuotuiseksi ajosuoritemääräksi, johon hinta perustuu, 31.980 kilometriä/vuosi ja 1/ajoneuvo. Tarjouksen kohdassa 2.3 on ilmoitettu kuljetuksiin käytettävän ajan osalta: ”Kuljetukset suoritetaan 5 päivänä viikossa, jolloin kuljetuksiin päivittäin käytettävä kokonaisaika on 2?2,5 tuntia/päivä. Kulloinkin noudatettavasta aikataulusta sovitaan kuljetuksen tilaajan ja suorittajan kesken erikseen.”

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu kuljetusreitin pituus ja edellytetty, että kuljetuksen hinta tulee ilmoittaa arvonlisäverottomana euroa per kilometri. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan kuljetuspalvelun hinnan tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla kilometrihintana. Voittanut tarjoaja on kuitenkin tämän lisäksi ilmoittanut tarjouksessaan, että kilometrikorvaukseen sisältyy tunti lastausta ja tunti lastin purkua ja että näiden yli menevistä tunneista veloitetaan 26 euroa/tunti.

Ottaen huomioon, että hankintayksikön tiedossa ei voi etukäteen olla tarjoushintaan sisältyneiden kahden lastaukseen ja purkamiseen menevän tunnin yli mahdollisesti menevien tuntien määrää, markkinaoikeus katsoo, että kuljetuspalvelun lopullinen hinta ei ole ollut yksiselitteisesti määritettävissä voittaneesta tarjouksesta. On joka tapauksessa selvää, että tarjouspyynnön kohteena olevien tavaroiden kuljetukseen on liittynyt myös niiden autoon lastausta ja autosta purkamista. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan nimenomaisesti ilmoitettu, että lastauksen ja purkamisen tulee sisältyä hintaan taikka sitä, miten lastaukseen ja purkamiseen menevä aika tulisi huomioida hinnassa. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei voittanut tarjous ole ollut hinnan ilmoittamisen osalta sillä tavoin tarjouspyynnön vastainen, että hankintayksikön olisi tullut sulkea se tarjouskilpailusta.

Kuljetuskaluston osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu: ”Vaatimuksena on, että auto on pakettiauto ja auton tavaratila 3m3. Auton tavaratilan lämpötila ei saa laskea alle +4 asteen eikä nousta yli + 30 asteen. Lisäksi vaatimuksena on ehdoton toimintavarmuus sekä aikataulujen pitävyys kaikissa olosuhteissa. Pyydämme selvityksen kuljetuskalustosta ja järjestelyistä 100%:n toimintavarmuuden takaamiseksi. Lisäksi vaatimuksena on, että auto on hygieniatasoltaan puhdas ja kuljetettavat lähetykset on käsiteltävä varovasti, särkyvä kuljetus luokkana.”

Kuljetuskaluston osalta voittaneessa tarjouksessa on todettu muun ohella: ”Tarjoamme käyttöönne Mercedes-Benz Sprinter 315 CDI vm 2007. Kuormatila on max. 14 m3.” Toimintavarmuuden osalta tarjouksessa on todettu: ”Tarvittaessa käytössä on Mercedes-Benz Vito, jonka tilavuus 8 m3. Hätätapauksessa myös Mercedes-Benz ML-maasturi, jonka tilavuus n. 2 m3.”

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjottava auto on pakettiauto ja että sen tavaratilan tilavuus on kolme kuutiometriä. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan tarjonnut tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti pakettiautoa, jonka tavaratilan tilavuus on täyttänyt tarjouspyynnössä esitetyn vaatimuksen. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että tarjoajalla tulee olla käytössään enemmän kuin yksi ajoneuvo. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei voittanut tarjous ole ollut myöskään kuljetuskaluston osalta sillä tavoin tarjouspyynnön vastainen, että hankintayksikön olisi tullut sulkea se tarjouskilpailusta.

Tarjousten vertailu

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Säännöksen mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen valintaperuste seuraavalla tavalla: ”Päätöksenteon perusteet: Kokonaistaloudellisesti edullisin; hinta 60% ja laatu 40% kriteereinä mm. auton sisätilalämpö, autoilijalla tulee olla tieliikennevastuuvakuutus, tiedonkeruujärjestelmä, auton kuormatilan tulee olla puhdas”. Hintavertailun osalta tarjouspyynnössä on todettu, että hinnaltaan halvin tarjous saa 10 pistettä ja että seuraavien pisteet lasketaan kaavalla (halvin hinta/tarjottu hinta) x 60.

Laatuvertailun osalta tarjouspyynnössä on todettu: ”Tarjouksia arvioitaessa laadun osalta kiinnitetään erityisesti seuraaviin seikkoihin: - tieliikennevastuuvakuutus, tiedonkeruujärjestelmä, auton kuormatilan puhtauden selvitys, auton sisälämpötilan selvitys, kaikkien 4 kriteerien toteutuessa pisteitä tulee 10, 3 kriteerien toteutuessa 8 pistettä jne. Kaava on pisteet x 40.”

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan kuljetuspalvelun hinnaksi 0,66 euroa/kilometri. Tarjouksessa on ilmoitettu, että kilometrikorvaukseen sisältyy tunti lastausta ja tunti lastin purkua sekä että ylimenevältä osalta tuntiveloitus on 26 euroa. Lisäksi voittaneessa tarjouksessa on ilmoitettu, että kuljetuksiin päivittäin käytettävä kokonaisaika on 2?2,5 tuntia. Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan kuljetuspalvelun hinnaksi 1,16 euroa/kilometri.

Hankintapäätöksessä on todettu tarjousvertailun osalta: ”Tarjousvertailun perusteella kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen jätti X, sopimuskauden (1 vuosi) arvon ollessa 27.009,36 €. Arvoon on laskettu mukaan mahdollinen ylimenevän osan tuntiveloitus 26,00 €/h/pv.”

Hankintapäätöksen liitteenä olleesta tarjousvertailutaulukosta ilmenee, että hankintayksikkö on suorittanut hintavertailun siten, että se on ensin laskenut tarjottujen kilometrihintojen perusteella tarjoajien päiväkohtaiset hinnat ja sen jälkeen laskenut koko sopimuskauden hinnan kertomalla tarjoajien päiväkohtaiset hinnat ajopäivien määrällä. Vertailutaulukossa on ilmoitettu hakijan tarjoamaksi sopimuskauden hinnaksi 35.955,36 euroa ja voittaneen tarjoajan tarjoamaksi sopimuskauden hinnaksi 27.009,36 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjoamaan päiväkohtaiseen hintaan on hintavertailussa lisätty yhden ylimenevän tunnin tuntiveloitus 26 euroa. Hakija on saanut tarjousvertailussa hinnan osalta 9,2 pistettä ja voittanut tarjoaja 10 pistettä.

Kuten edellä voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta koskevassa kohdassa on todettu, voittaneesta tarjouksesta ei ole ollut yksiselitteisesti määritettävissä kuljetuspalvelun lopullista hintaa, koska hankintayksiköllä ei ole etukäteen tiedossa mahdollisten ylimääräisten tuntien määrää. Tarjoukset eivät siten ole olleet hinnan osalta suoraan vertailukelpoisia.

Hankintayksikkö on pyrkinyt saattamaan tarjoukset hinnan osalta vertailukelpoisiksi lisäämällä voittaneen tarjoajan tarjoamaan kuljetuksen päiväkohtaiseen hintaan yhden ylimenevän tunnin tuntiveloituksen. Voittaneen tarjoajan tarjoama kuljetuksen päiväkohtainen hinta on yhden tunnin ylimenevän tuntiveloituksen lisäämisen jälkeenkin ollut huomattavasti hakijan tarjoamaa kuljetuksen päiväkohtaista hintaa edullisempi.

Hankinnan luonne ja tarjousten suuri hintaero huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei edellä kuvattu hankintayksikön menettely hintavertailussa ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön voida katsoa menetelleen hintavertailun osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Sekä voittanut tarjoaja että hakija on ilmoittanut tarjouksessaan omaavansa tieliikennevastuuvakuutuksen. Molemmissa tarjouksissa on myös ollut liitteenä todistus vakuutuksesta.

Auton kuormatilan puhtauden osalta voittaneessa tarjouksessa on ilmoitettu, että autossa on puhdistus- ja desinfiointipäiväkirja, josta ilmenee, milloin ja miten kuormatila on puhdistettu ja millä se on desinfioitu. Lisäksi voittaneessa tarjouksessa on ilmoitettu, että autossa on käsien desinfiointiin käytettävä liuospullo ja tarvittava suojavarustus. Hakijan tarjouksessa on ilmoitettu, että autojen sisä- ja ulkopesut suoritetaan omassa hallissa.

Auton sisälämpötilan osalta voittaneessa tarjouksessa on ilmoitettu, että kuormatila on lämpöeristetty ja pinnoitettu lasikuitupintaisella vanerilla sekä varustettu lisälämmityksellä ja tuuletuksella. Hakijan tarjouksessa on ilmoitettu, että autojen kuormatilat on vaneroitu ja että kaksi uusinta autoa on lämpöeristetty ja että toisessa autossa on myös lämmityslaite kuormatilaan.

Tiedonkeruujärjestelmän osalta voittaneessa tarjouksessa on ilmoitettu, että autossa on digitaalipiirturi, josta ajotiedot on tulostettavissa paperille, ajopäiväkirja, gsm-puhelin ja tarvittaessa faksi tai kannettava tietokone. Hakijan tarjouksessa on ilmoitettu, että ajoneuvot on varustettu pc-laittein, joissa käytetään WiseMaster-tuotannonohjausjärjestelmää ja että kuljetustilaukset ohjautuvat järjestelmän avulla. Lisäksi tarjouksessa on ilmoitettu, että tilauksen etenemistä voidaan seurata toimistopäätteeltä reaaliajassa, ja että hakija pystyy tuottamaan kuljetuksen toimeksiantajalle tarkkaa raporttia suoritetuista kuljetustehtävistä.

Hankintapäätöksen liitteenä olleesta tarjousvertailutaulukosta ilmenee, että hankintayksikkö on ottanut laatuvertailussa huomioon tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti tieliikennevastuuvakuutuksen, tiedonkeruujärjestelmän, auton kuormatilan puhtauden ja auton sisälämpötilan. Molemmat tarjoajat ovat saaneet laadun osalta 10 pistettä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tarjouspyynnössä laatuvertailusta ilmoitetun mukaisesti ja harkintavaltansa puitteissa voinut arvioida tarjoukset laadullisesti tasavertaisiksi. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön voida katsoa menetelleen myöskään laatuvertailun osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Sami Rautiainen.