Market Court dismisses bid protest but orders public authority to pay legal costs due to procedural errors.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Laukaan kunta on pyytänyt 14.3.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kunnan alueella ajettavista koululaiskuljetuksista lukuvuosina 2008–2009 ja 2009–2010. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut yksitoista tarjousta.

Laukaan kunnan koulutuslautakunta on päätöksellään 23.4.2008 § 22 valinnut palvelun toimittajaksi hankintapäätöksestä ilmenevät tarjoajat.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 1.800.000 euroa.

Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimukset voittaneiden tarjoajien kanssa.

HAKEMUS

X Ky on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää Laukaan kuntaa jatkamasta virheellistä menettelyään sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 6.400 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.354 eurolla korkoineen.

Hankintamenettelyssä ei ole toteutunut tarjoajien tasapuolinen ja yhdenvertainen kohtelu, koska tarjouspyyntö on laadittu niin, ettei sen perusteella ole voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity kalustolta edellytettävien asiakaspaikkojen lukumäärää. Tällä seikalla on kuitenkin ollut ratkaiseva merkitys tarjouksia tehtäessä ja tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, mikä asiakaspaikkojen merkitys on valintaperusteena. Asiakaspaikkatiedot on kuitenkin kirjattu tarjousten vertailutaulukkoon. Hankintayksikkö on tosiasiallisesti käyttänyt kaluston asiakaspaikkojen lukumäärää tarjousten vertailuperusteena, vaikka sitä ei ole mainittu tarjouspyynnössä vertailuperusteeksi.

Tarjouspyyntö ei ole sisältänyt tarjouksen laatimisen kannalta olennaisia tietoja hankinnan kohteesta, koska siinä ei ole ollut selvitystä kuljetustarpeesta, reiteistä eikä kilometreistä. Halutessaan hankintayksikkö olisi voinut laatia yksilöidymmän tarjouspyynnön. Lisäksi tarjouspyynnössä hankintayksikölle on jätetty mahdollisuus hajauttaa kuljetukset haluamallaan tavalla.

Hankintailmoitusta ja tarjouspyyntöä laadittaessa hankintayksiköllä olisi ollut käytettävissään yksilöidymmät ja tarkemmat tiedot hankinnan kohteesta. Täysin yksilöimättömän tarjouspyynnön ja hankintailmoituksen perusteella varsinkaan uudet palveluntarjoajat eivät ole voineet saada riittävästi tietoja oman tarjouksensa tekemistä varten kuljetustarpeesta. Tarjouspyyntö on suosinut siten tarjoajia, joilla on suurempi riskinottokyky ja jotka ovat jo aikaisemmin tuottaneet palveluita hankintayksikölle. Tätä korostaa sekin, että tarjoukseen ei ole saanut sisällyttää mahdollisuutta indeksikorotukseen eikä erillistä lähtömaksua. Tarjoajien yhdenvertaisuutta tulisi tarvittaessa edistää takaamalla vähimmäiskorvaus palvelun tuottamisesta. Sitoutuminen tarjouspyynnön mukaiseen palvelun tuottamiseen ei ole taannut palvelun tarjoajalle minkäänlaista vähimmäiskorvausta.

VASTINE

Laukaan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö voi määritellä tarjousten vertailuperusteet, kunhan ne on ilmoitettu tarjouspyynnössä ja tarjousten vertailu tehdään ilmoitetuilla kriteereillä.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa lomakkeessa on kysytty kuljetuskaluston asiakaspaikkojen lukumäärää. Tällä tiedolla on haluttu yksilöidä kalusto ja hinta, mutta tietoa ei ole käytetty tarjousten vertailussa. Vertailutaulukossa enimmäisoppilasmäärä on ilmoitettu, koska näin on saatu eriteltyä tarjoajan kuljetuskalustoa. Enimmäisoppilasmäärä on ilmoitettu ainoastaan informaationa siitä, mikä hinta tarkoittaa minkäkin kokoista kalustoa. Vertailuun ja sen lopputulokseen tällä tiedolla ei ole ollut merkitystä. Koululaiskuljetuksissa kaikki tarjottu kuljetuskalusto on aikaisemmin ollut 1+6 -paikkaista.

Tarjouspyynnön liitteenä on ilmoitettu kuljetettavien oppilaiden määrät kouluittain. Reittien kuvaaminen tarjouspyynnössä ei olisi ollut tasapuolista kaikilla alueilla, koska alueet oli ryhmitelty eri tavoin kuin edellisessä tarjouskilpailussa. Eri alueille palveluita tarjoavat tarjoajat eivät olisi olleet keskenään tasapuolisessa asemassa. Kunnassa tapahtuu sisäistä ja ulkoista muuttoliikennettä. Valmiiden kuljetusreittien ennakoimista on vaikeuttanut oppilaiden muuttoliike, myöhemmin varmistuvat koulujen työjärjestykset ja mahdollinen muu koulun toiminta sekä yläkoulujen jaksojärjestelmä. Koulujen työjärjestykset eivät olleet tiedossa kilpailutusajankohtana.

Tarjoajien tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi ja tarjousten vertailun helpottamiseksi tarjouksia ei ole ollut mahdollista sitoa mihinkään indeksiin, koska joukkoliikenne- ja taksitaksat muuttuvat eri aikoina. Hankintayksikkö ei ole samasta syystä myöskään hyväksynyt lähtömaksua. Hankintayksikkö on saanut tarjouksia myös sellaisilta tarjoajilta, jotka eivät ole aikaisemmin toimineet alueella.

VASTASELITYS

X Ky on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että tarjouspyyntö on laadittu tarkoituksella yksilöimättömäksi, jotta se antaisi hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa.

Hankintayksikkö on tiennyt, että aikaisemmilla palveluntarjoajilla on vähintään 1+6 -paikkainen kalusto. Hankintayksikkö on halunnut suosia aikaisempia toimittajia kysymällä asiakaspaikkojen määrää.

LISÄKIRJELMÄT

X Ky on antanut lisävastaselityksen.

Laukaan kunta on esittänyt lisävastineessaan, että hakijan tarjous on tullut hylätyksi tarjouksen korkean hinnan vuoksi. Tarjotun hinnan vuoksi hakijalla ei ollut mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnan kohteen määritteleminen

Hakijan mukaan tarjouspyyntö ei ole sisältänyt tarjouksen laatimisen kannalta olennaisia tietoja hankinnan kohteesta, koska siinä ei ole ollut selvitystä kuljetustarpeesta, reiteistä eikä kilometreistä.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintalain 41 §:n mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely.

Hankinnan kohteena on ollut koululaiskuljetusten järjestäminen kunnan kolmella eri alueella, joilla sijaitsee useita eri kouluja. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut tiedot eri koulujen kuljetusoppilaiden määrästä kuluvana lukuvuonna. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoittanut, että se on arvioinut kuljetustarpeen pysyvän samansuuntaisena. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että koululaiskuljetusten reitit tarkentuvat koulujen alkaessa, kun lopulliset kuljetustarpeet ja lukujärjestykset selviävät. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että koulujen työaika alkaa elokuussa viikolla 33 puolessa välissä ja päättyy viikon 22 lauantaina. Koulujen alkamisajat ovat noin kello 8.00–10.00 ja päättymisajat kello 12.00–16.00.

Markkinaoikeus toteaa, että koululaiskuljetusten reittejä ei ole voitu täsmällisesti kuvata ennen kuin kuljetettavien oppilaiden määrät ja ajankohdat ovat varmistuneet. Lisäksi hankinnan tarve on voinut myös muuttua sopimuskauden aikana kuljetusaikojen ja kuljetettavien oppilaiden määrän muuttuessa. Kaikki tarjoajat ovat kuitenkin voineet antaa tarjouksensa samojen tarjouspyynnössä esitettyjen määrällisten arvioiden perusteella. Edellä mainittuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohde ei ole ollut kuljetustarpeen tai reittien osalta sillä tavoin puutteellisesti kuvattu ja yksilöity, ettei tarjouspyyntö olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia ja turvaamaan näin tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Hakijan mukaan tarjouspyyntö on lisäksi laadittu niin, ettei sen perusteella ole voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, koska tarjouspyynnössä ei ole yksilöity kaluston asiakaspaikkojen lukumäärää.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja millaisia ominaisuuksia se hankinnan kohteelta edellyttää. Hankittava palvelu on kuitenkin määriteltävä mahdollisimman yksityiskohtaisesti.

Hankintayksikkö on edellyttänyt, että tarjouksesta käy ilmi tarjottavan kaluston soveltuvuus oppilaskuljetuksiin. Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan suurin matkustajamäärä koululaiskuljetuksissa sekä mille alueelle tarjous kohdistetaan. Lisäksi tarjouspyynnössä on mainittu, että tarjousten vertailussa otetaan huomioon ”liikenteenhoidon hinta”. Edellä mainittuihin seikkoihin nähden markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti pyytäessään tarjoajia ilmoittamaan muiden tietojen ohella myös asiakaspaikkojen määrää koskevat tiedot.

Hankintayksikkö on edellyttänyt, että tarjous perustuu kilometriveloitukseen. Lisäksi hankintayksikkö on edellyttänyt, että tarjoukseen ei saa sisältyä indeksikorotusmahdollisuutta eikä se saa sisältää erillistä lähtömaksua. Hankintayksikkö on pidättänyt itselleen oikeuden hajauttaa kuljetukset useammalle yrittäjälle esimerkiksi osatarjousten mukaisesti. Osatarjouksilla on tarkoitettu tarjoamista pelkästään yhden tai useamman alueella sijaitsevan koulun kuljetuksiin.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua määritellessään hankintaehdot siten, että se on kieltänyt tarjoajia sitomasta kilometrihintaan perustuvaa tarjoushintaa hintaindeksiin sekä kieltänyt lisäämästä tähän tarjoushintaan erillistä kuljetuksen lähtömaksua. Hankintayksikkö on hankintailmoituksen mukaan sallinut myös osatarjoukset, joten sillä on ollut mahdollisuus tämän mukaisesti hajauttaa kuljetuksia.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole hankinnan kohdetta tarjouspyynnössä kuvatessaan menetellyt epätasapuolisesti tai hakijaa kohtaan syrjivästi.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuutta koskevassa hankintapäätöksen liitteessä on todettu, että hakijan tarjous on hylätty korkean hinnan vuoksi.

Markkinaoikeus toteaa, että hinta on tarjouspyynnössä mainittu yhtenä tarjousten vertailuperusteena. Hankintayksikön hakijan tarjouksen liian korkeana pitämässä hinnassa ei siten ole ollut kysymys tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuteen liittyvästä seikasta vaan tarjousten hintavertailuun vaikuttavasta tekijästä. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että hankintayksikkö on menetellyt tältä osin hankinnassa julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on hylännyt hakijan tarjouksen siinä esitetyn hinnan vuoksi, eikä ole ottanut hakijan tarjousta lainkaan tarjousten vertailuun.

Tarjousten vertailu

Hakijan mukaan hankintayksikkö on tosiasiallisesti käyttänyt kaluston asiakaspaikkojen lukumäärää tarjousten vertailuperusteena, vaikka sitä ei ole mainittu tarjouspyynnössä vertailuperusteeksi.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksen liitteenä olleessa tarjousten vertailutaulukossa vertaillut eri tarjoajien tarjouksia sekä hinnan että laadun osalta. Tarjousten vertailutaulukosta on kuitenkin nähtävissä, että hankintayksikkö on arvioinut vertailuperustetta ”hinta” tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti kilometriveloituksen perusteella. Hankintayksikkö on antanut halvimman hinnan tarjonneen tarjoajan tarjoukselle 80 pistettä ja laskenut muille tarjouksille sen perusteella suhteelliset pisteet. Markkinaoikeus toteaa, että vaikka vertailutaulukon hintasarakkeeseen on merkitty myös ”maks. henkilöluku”, hankintayksikkö on tosiasiallisesti soveltanut hintavertailussaan ainoastaan kilometriveloitusta.

Johtopäätös

Hankintayksikkö on edellä esitetyin tavoin menetellyt hankinnassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on hylännyt hakijan tarjouksen. Asiassa tulee tämän vuoksi harkittavaksi kysymys hankintalain 76 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Seuraamus

Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen valittujen tarjoajien kanssa, joten ainoana hankintalain 76 §:ssä säädettynä seuraamuksena voi tulla enää kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Hyvitysmaksu voidaan määrätä vain siis molempien edellytysten täyttyessä.

Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan kallein. Hakijan tarjouksessa esitetty kilometrihinta on ollut 10,80 euroa muiden tarjousten kilometrihintojen ollessa 1,44–1,60 euroa. Tähän nähden ja ottaen huomioon hinnalle tarjousten vertailussa annettu 80 prosentin painoarvo markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole mahdollista todeta, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksua koskeva vaatimus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää X Ky:n hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Laukaan kunnan korvaamaan X Ky:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Perttu Koivula.