Market Court voids tender decision and orders full new tender due to serious fraud in public procurement.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kainuun hankintarengas on pyytänyt 30.10.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Kainuun hankintarenkaaseen kuuluvien kuntien ja kaupunkien lakisääteisistä tilintarkastuspalveluista ja muista tarjouspyynnössä yksilöidyistä palveluista valtuustojen vuosien 2009–2012 toimikautta vastaavalle ajalle. Hankinnassa ovat tarjouspyynnön mukaan olleet mukana Kajaanin ja Kuhmon kaupungit, Kainuun maakunta-kuntayhtymä, Ristijärven, Paltamon, Puolangan, Suomussalmen ja Vaalan kunnat sekä niiden omistamat tytäryhtiöt. Tytäryhtiöiden osalta sopimuskautena on tarjouspyynnön mukaan ollut vuosi 2009, minkä lisäksi vuodet 2010–2012 ovat sisältyneet tarjouspyyntöön hankintasopimuksen jatkomahdollisuutena. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus.

Kainuun maakunta-kuntayhtymän maakuntavaltuusto on päätöksellään 16.2.2009 § 24 valinnut Kainuun maakunta-kuntayhtymän tilintarkastuksen suorittajaksi KPMG Kunta Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on koko hankintarenkaan osalta 400.000–700.000 euroa. Kainuun maakunta-kuntayhtymän osalta hankinnan ennakoitu arvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 185.000 euroa.

Kainuun maakunta-kuntayhtymä on 2.4.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

HAKEMUS

Oy Audiator Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kainuun maakunta-kuntayhtymän maakuntavaltuuston päätöksen 16.2.2009 § 24 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 70.000 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla korkoineen.

Voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle. Tarjouspyynnössä on todettu, että väärien tietojen antaminen tarjouksessa johtaa tarjouksen hylkäämiseen. Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan virheellisiä ja harhaanjohtavia tietoja nimeämiensä vastuullisen ja avustavien tilintarkastajien sekä tarjoajayhtiön kokemuksesta kuntien ja kuntayhtymien tilintarkastuksessa. Voittaneen tarjoajan menettely on ollut hyvän tilintarkastustavan sekä tilintarkastuslain vastaista. Väärien tietojen antaminen hankintayksikölle on tilintarkastajalta edellytettävän korostetun luottamuksen vastaista. Voittaneen tarjoajan menettelyä tulee arvioida julkisista hankinnoista annetun lain 54 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädettynä vakavaan virheeseen syyllistymisenä ammattitoiminnassa.

Voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle myös, koska sen tarjouksessa on hyvän tilintarkastustavan vastaisesti markkinoitu hankintayksikölle hankinnan kohteena olleiden palvelujen ohella laajasti erilaisia hankinnan kohteeseen liittymättömiä neuvonta- ja asiantuntijapalveluja. Muiden palvelujen tarjoaminen lakisääteisen tilintarkastuspalvelun liitteenä on ristiriidassa julkisyhteisöjen tilintarkastajilta edellytettävän riippumattomuuden kanssa.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen osatarjous. Tarjouspyynnössä on pyydetty sitovaa tarjousta koko hankintarenkaan tilintarkastuksesta. Voittanut tarjoaja on antanut tarjouksensa erikseen kunkin hankinnassa mukana olleen hankintayksikön osalta. Menettely on johtanut siihen, että tarjouksia ei ole voitu hankintamenettelyssä vertailla kokonaisuutena.

Voittanut tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska siitä ei tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla ole ilmennyt alihankintana suoritettavien palveluiden osuus. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksesta on tullut käydä ilmi ne tehtävät, jotka on tarkoitus suorittaa alihankintana. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta ei ole käynyt ilmi, ovatko kaikki tarjouksessa nimetyt henkilöt olleet tarjouksen tehneen osakeyhtiön palveluksessa. Hakijan käsityksen mukaan näin ei ole ollut.

Voittanut tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen myös sen vuoksi, että siinä on tehty tarjous 100 tilintarkastuspäivästä, vaikka tarjouspyynnössä on edellytetty tarkastuspäiviä olevan 120.

Voittaneen tarjoajan tarjous on lisäksi ollut sisällöltään katteeton. Voittaneen tarjoajan vastuulliseksi tilintarkastajaksi nimeämä henkilö ei muiden sitoumustensa vuoksi tosiasiassa pysty suorittamaan tarjouksen mukaista tilintarkastusta. Voittanut tarjoaja on nimennyt kyseisen tilintarkastajan vastuulliseksi tilintarkastajaksi lukuisiin kohteisiin. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta ilmenee, että Kainuun maakunta-kuntayhtymän osuus kyseisen vastuulliseksi tilintarkastajaksi nimetyn henkilön tarkastustyöstä on 40 tarkastuspäivää. Kyseinen tilintarkastaja on muissa voittaneen tarjoajan tarjouksissa sitoutunut noin 500 tarkastuspäivään eri kuntayhteisöjen tarkastuksissa. Ottaen huomioon, että vuodessa on noin 220 työpäivää, voittaneen tarjoajan tarjous on ollut katteeton. Kyseisen tilintarkastajan muihin kohteisiin sitoutuminen on ollut hankintayksikön tiedossa hankintapäätöstä tehtäessä.

Hankintayksikön tarjouspyynnössään ilmoittamat tarjousten vertailun laatua koskevat vertailuperusteet ovat olleet hankintalain vastaisia. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 50 prosentin painoarvolla, vastuullisen tilintarkastajan kokemus 20 prosentin painoarvolla, tarkastusryhmän kokemus 15 prosentin painoarvolla, tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä 10 prosentin painoarvolla sekä tarjoajan erityisosaaminen 5 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnössä ilmoitetut tarjousten laatua koskevat vertailuperusteet ovat olleet sisällöllisesti niin avoimia, etteivät ne ole olleet omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa. Vertailuperusteet eivät ole liittyneet hankinnan kohteeseen siten, että niillä olisi voitu mitata tarjoajien kuntien ja kuntayhtymien tilintarkastuksesta saamaa kokemusta ja osaamista.

Hankintayksikkö on käyttänyt hankintapäätöksessään sellaisia tarjousten laatua mittaavia vertailuperusteita, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Voittaneen tarjoajan vastuulliseksi tilintarkastajaksi nimeämän henkilön aikaisempi työkokemus on ollut pääosin sivutoimista ja sisältänyt vain joitakin tilintarkastuspäiviä vuodessa. Hankintayksikkö on kuitenkin tarjousten vertailussa arvioinut kokemuksen täysimääräisenä. Myös muiden voittaneen tarjoajan tilintarkastajiksi nimeämien henkilöiden kokemusta on tarjouksessa liioiteltu tai kokemus on ilmoitettu niin summittaisesti, että siitä ei saa todellista kuvaa tilintarkastuskokemuksen pituudesta.

Hankintayksikkö on arvioinut väärin myös voittaneen tarjoajan tarjouksessaan esittämät referenssiasiakkuudet. Voittanut tarjoaja on muun muassa esittänyt referensseinään useita hakijan tilintarkastusasiakkaita.

Tarjousten vertailu on myös hinnan osalta suoritettu virheellisesti. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan tarjonnut vain 100 tilintarkastuspäivää, vaikka tarjouspyynnössä tarkastuspäiviä on edellytetty olevan 120. Tarjousten vertailussa hankintayksikkö on itse lisännyt voittaneen tarjoajan tarjoukseen päiviä siten, että vertailuhinnan laskenta on suoritettu 120 päivän perusteella. Kysymys ei ole ollut teknisestä tarkistamisesta, vaan tarjotun tarkastusresurssin uudelleen kohdentamisesta. Mainitulla menettelyllään hankintayksikkö on suosinut voittanutta tarjoajaa ja syrjinyt muita tarjouskilpailuun osallistuneita tarjoajia. Kysymys on ollut tarjouksen hintaan merkittävästi vaikuttaneesta seikasta.

Tarjousten vertailua ei ole myöskään perusteltu siten, että perusteluista ilmenisi, mihin konkreettisiin seikkoihin tarjousten vertailu on perustunut.

VASTINE

Kainuun maakunta-kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on tehnyt asiassa itsenäisen hankintapäätöksen. Hankinta on kilpailutettu yhdessä muiden hankintarenkaaseen kuuluneiden kuntien kanssa yhteisellä tarjouspyynnöllä. Asiassa ei tule Kainuun maakunta-kuntayhtymän menettelyä arvioitaessa antaa merkitystä sille, mitä voittanut tarjoaja on tarjonnut muille hankintaan osallistuneille kunnille.

Voittanut tarjoaja ei tarjouksensa mukaan teetä hankintaan kuuluvia tehtäviä alihankintana. Hakijan hakemuksessaan viittaamat henkilöt ovat asiassa esitetyn selvityksen mukaan työsuhteessa voittaneeseen tarjoajaan.

Voittaneen tarjoajan alkuperäisessä tarjouksessa on ollut tilintarkastuspäivien lukumäärää koskenut laskuvirhe, jonka voittanut tarjoaja on korjannut. Koska voittaneen tarjoajan alkuperäisestä tarjouksesta on voitu selvästi päätellä, että tarjoajan tarkoituksena on ollut tarjota tarjouspyynnössä pyydettyä 120 tilintarkastuspäivää, on hankintayksikkö hyväksynyt voittaneen tarjoajan suorittaman teknisen korjauksen. Korjauksella ei ole ollut vaikutusta tarjouksen kokonaishintaan. Hankintayksikkö on antanut myös hakijalle mahdollisuuden täydentää tarjoustaan siitä puuttuneiden veroja ja maksuja koskevien todistusten sekä kaupparekisteriotteen toimittamiseksi.

Hankintayksikön tiedossa ei ole, että voittanut tarjoaja olisi hakijan väittämällä tavalla esittänyt tarjouksessaan virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja tai että tarjous olisi lain taikka hyvän tilintarkastustavan vastainen. Hakijan väitteet voittaneen tarjoajan tarjouksen sisällöllisistä virheistä ja lain tai hyvän tilintarkastustavan vastaisuudesta ovat yksilöimättömiä.

Tarjousten vertailussa nimettyjen tilintarkastajien kokemuksen pää- tai sivutoimisuudella ei ole ollut merkitystä. Tarjouspyynnössä ei ole ollut vaatimusta kokemuksen erittelystä pää- ja sivutoimisuuteen.

Hankintayksikkö ei ole hankintapäätöksessään sitoutunut erillisten asiantuntijapalveluiden hankintaan. Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan tarjoamilla muilla kuin tilintarkastuspalveluilla ei ole ollut vaikutusta asiassa.

Hankintayksiköllä ei ole hankintapäätöksen tekohetkellä ollut tietoa voittaneen tarjoajan nimeämän vastuullisen tilintarkastajan muista sitoumuksista. Hankintayksikkö pitää kiinni voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamasta vastuullisen tilintarkastajan työpanoksesta ja tarjouksen sitovuudesta.

Tarjouksen vertailuperusteet ovat olleet hankintasäännösten mukaisia. Referensseillä on mitattu sitä, että tilintarkastajalla on ollut riittävä kokemus ja ymmärrys kuntien tilintarkastuksesta sekä Kainuun maakunta-kuntayhtymän toiminnasta. Mainittujen seikkojen huomioon ottaminen kysymyksessä olevassa hankinnassa on ollut hankintasäännösten mukaista. Laatuvertailussa on vaikuttanut voittaneen tarjoajan nimeämän vastuullisen tilintarkastajan pitkä kokemus Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin palveluksessa. Tarkastusryhmän kokemusta arvioitaessa vertailussa on puolestaan annettu enemmän pisteitä maakunnan tuntemuksesta. Voittanut tarjoaja on ollut kaudella 2005–2008 kahden kainuulaisen kunnan tilintarkastusyhteisönä. Laatupisteytys on siten ollut perusteltu ja hankintasäännösten mukainen.

Hinnan pisteytys on suoritettu voittaneen tarjoajan toimittaman tarjouksen korjauksen perusteella. Hankintayksikkö ei ole oma-aloitteisesti muuttanut voittaneen tarjoajan tilintarkastuspäivien lukumäärää. Tarjouksen korjauksella ei ole ollut vaikutusta tarjouksen kokonaishintaan. Hintavertailu on suoritettu asianmukaisesti.

Hankintayksikön tiedossa ei ole, että voittaneen tarjoajan tarjouksessaan esittämät tiedot nimettyjen tilintarkastajien työkokemuksesta olisivat virheellisiä.

Tarjousten vertailussa annettujen laatupisteiden jakaantuminen ja pisteytyksen perusteet ilmenevät hankintapäätöksen liitteenä olevasta vertailutaulukosta. Kirjalliset perustelut laadun pisteytykselle kuitenkin puuttuvat. Hakijan tarjous on ollut hintapisteiden jälkeen 7,65 pistettä voittanutta tarjousta jäljessä. Hintapisteiden ero merkitsee, että hakijan tarjous olisi voinut tulla valituksi vain siinä tapauksessa, että voittaneen tarjoajan tarjoamien tilintarkastajien ja yhtiön kokemusta olisi vastaavasti selvästi aliarvioitu.

LAUSUNTO

KPMG Kunta Oy on antanut lausunnon ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi KPMG Kunta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla korkoineen.

Hakijan väitteet hankintamenettelyn virheistä ovat perusteettomia.

KPMG Kunta Oy on jättänyt tarjouksen kaikkiin tarjouspyynnössä ilmoitettuihin hankintayksiköihin. Sille seikalle, onko tarjous tehty yhdellä vai useammalla asiakirjalla, ei tule antaa asiassa merkitystä. Asiassa hankintayksiköt ovat joka tapauksessa tehneet omat itsenäiset hankintapäätöksensä.

KPMG Kunta Oy:n tarjouksesta on yksiselitteisesti ilmennyt, että palvelun tuottamisessa voidaan käyttää myös KPMG-konsernin emoyhtiön, KPMG Oy Ab:n tilintarkastajia. Kuitenkin vastuu palveluiden tuottamisesta säilyy tarjouksen tekijällä KPMG Kunta Oy:llä tarjouspyynnön mukaisesti.

KPMG Kunta Oy:n tarjous on alun perin annettu erehdyksessä 100 tilintarkastuspäivästä, mutta tarjousta on täydennetty välittömästi virheen havaitsemisen jälkeen tarjouspyynnön mukaiseen 120 tilintarkastuspäivään. Tarjoushintaa ei ole tarjouksen täydentämisen yhteydessä muutettu. Vaikka hintaa olisi nostettu vastaamaan tarjoukseen lisättyä 20 tilintarkastuspäivää, KPMG Kunta Oy:n tarjous olisi edelleen ollut hakijan tarjoushintaa alhaisempi. Asialla ei siten ole ollut vaikutusta tarjouskilpailun lopputulokseen. Tarjouksen täydennyksen pyytäminen ja sen antaminen on ollut hankintasäännösten mukaista.

KPMG Kunta Oy:n tarjouksessa ei ole hakijan esittämin tavoin annettu virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja yhtiön tai sen tilintarkastajien kokemuksesta. Hakijan väitteet ovat perusteettomia ja yksilöimättömiä.

Myös hakijan esittämä väite KPMG Kunta Oy:n tarjouksen katteettomuudesta on perusteeton. Hakija on hakemuksessaan ilman konkreettisia perusteita syyllistänyt KPMG Kunta Oy:n nimeämän vastuullisen tilintarkastajan toiminnan.

Hankintapäätöksessä sovelletut tarjousten vertailuperusteet ja niiden painotukset ovat olleet asianmukaiset ja vastaavia perusteita on myös yleisesti käytetty tilintarkastuspalvelujen hankinnassa. Myös tilintarkastajiksi nimettyjen henkilöiden kokemusta on arvioitu tarjouspyynnössä esitetyillä kriteereillä. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty erittelemään pää- ja sivutoimista kokemusta.

VASTASELITYS

Hankintailmoituksessa on todettu, että sopimusta ei ole jaettu osiin ja että osatarjoukset eivät ole olleet mahdollisia. Hankinnan kohteeksi on hankintailmoituksessa ilmoitettu kaikkien Kainuun hankintarenkaan jäsenkuntien ja niiden määräysvallassa olevien tytäryhtiöiden tilintarkastus. Tarjoajan on siten hankintailmoituksen mukaan tullut antaa kokonaistarjous kaikkien hankinnassa mukana olevien kuntien ja niiden tytäryhtiöiden tilintarkastuksesta.

Julkisista hankinnoista annetun lain mukaan hankintailmoituksessa on ilmoitettava, ovatko osatarjoukset sallittuja. Lain 40 §:n mukaan hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön erotessa sisällöllisesti toisistaan noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettua.

Tarjouspyyntö ja hankintailmoitus ovat olleet ristiriitaisia siltä osin, ovatko osatarjoukset mahdollisia. Näin ollen asiassa olisi tullut noudattaa hankintailmoituksessa ilmoitettua. Osatarjousten kieltämisellä hankintailmoituksessa on voinut olla vaikutusta myös tarjouskilpailuun osallistuneiden yritysten määrään. Pienemmät yritykset eivät ole välttämättä osallistuneet tarjouskilpailuun, koska hankintailmoituksen perusteella on syntynyt perusteltu käsitys siitä, että tarjoajan on tullut kyetä tarjoamaan kaikkien hankinnassa mukana olevien julkisyhteisöjen tilintarkastus. Hankintailmoituksen mukaan hankintarenkaan tarkoituksena on ollut vertailla tilintarkastuspalvelujen kokonaistarjouksia koko hankintarenkaan osalta. Nyt eri hankintayksiköt ovat hankintailmoituksen vastaisesti tehneet itsenäiset hankintapäätökset vertailematta tarjouksia kokonaisuutena.

Tarjouksen hankintayksikölle on tehnyt KPMG Kunta Oy. Tarjouksen mukaan kaikki tilintarkastajiksi nimetyt henkilöt eivät työskentele KPMG Kunta Oy:n palveluksessa. Näin ollen KPMG Kunta Oy:n tarjouksesta eivät tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla ilmene ne tehtävät, jotka on tarkoitus suorittaa alihankintana.

Voittaneen tarjoajan tarjous on sen itsensäkin toteamin tavoin ollut tilintarkastuspäivien lukumäärän osalta tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikön voittaneelle tarjoajalle antama mahdollisuus korjata tarjouspyynnön vastaista tarjousta on ollut hankintasäännösten vastaista ja muita tarjoajia syrjivää. Kysymys on ollut hankintasäännösten vastaisesta jälkitinkimisestä, joka on koskenut seikkaa, jolla on ollut vaikutusta tarjousten vertailuun.

Sillä seikalla, että hakija on saanut mahdollisuuden täydentää tarjoustaan tarjouksesta puuttuneiden veroja ja maksuja koskevien todistusten sekä kaupparekisteriotteen osalta, ei ole asiassa merkitystä. Kysymys on ollut tarjoajien soveltuvuuden arviointiin liittyvistä selvityksistä, joiden osalta hankintayksiköllä on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollisuus pyytää tarjoajia täydentämään tai täsmentämään toimittamiaan selvityksiä tai asiakirjoja.

Tarjousten vertailussa on vertailtu keskenään yhteismitattomia referenssitietoja. Tarjouksissa esitetyt tiedot tilintarkastajien kokemuksesta eivät ole vastanneet toisiaan, eivätkä ne ole olleet vertailukelpoisia. Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamasta kokemuksesta pääosa on ollut sivutoimista. Se seikka, että tarjouspyynnössä ei ole vaadittu erittelyä kokemuksen sivu- tai päätoimisuudesta, vahvistaa vertailuperusteiden vertailukelvottomuutta. Tarjouspyyntö ei siinä ilmoitettujen tarjousten vertailuperusteiden epämääräisyyden vuoksi ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintamenettelyssä ei ole erotettu toisistaan tarjoajien soveltuvuuden arviointia ja tarjousten vertailua. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa käytettävät perusteet ja toisaalta tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet tulee erottaa riittävän selvästi toisistaan. Tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta ei voi arvioida ainoastaan referenssiluetteloiden tai kokemusvuosien perusteella, vaan kyseiset seikat liittyvät tarjoajien soveltuvuuden arviointiin. Tilintarkastus on lailla säädeltyä toimintaa, johon liittyvät omat pätevyys- ja kokemusvaatimukset, tutkintovaatimukset sekä vaatimukset ammattitaidon säilyttämisestä. Hankintamenettelyssä tilintarkastajien JHTT-tutkinnon ylittävää osaamista ja kokemusta ei voida vertailla sisällöllisesti epäselvien ansio- ja referenssiluetteloiden perusteella.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen katteettomuutta osoittaa, että voittanut tarjoaja ei lausunnossaan edes väitä, että voittaneen tarjoajan vastuulliseksi tilintarkastajaksi nimeämä henkilö pystyisi suoriutumaan niistä tarkastuspäivistä, joihin hän on muiden antamiensa sitoumusten ohella sitoutunut Kainuun maakunta-kuntayhtymän tilintarkastuksessa.

Voittanut tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena. Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjousta kuntalain 73 §:n mukaisista tilintarkastukseen kuuluvista tehtävistä. Kuntalain 73 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tilintarkastajien on tarkastettava, onko kunnan sisäinen valvonta ja konsernivalvonta järjestetty asianmukaisesti. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan todennut kohdassa ”Työn laajuuden ja palkkiomme perustana ovat oletukset” seuraavaa: ”Tilintarkastuksen työn laajuutta arvioidessamme olemme lähteneet siitä, että kuntaan kuuluvien yhteisöjen keskeiset prosessit ja tietojärjestelmät sekä sisäinen valvonta on yhteisökohtaisesti asianmukaisesti järjestetty.”

Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti pyydetty tilintarkastajaa tarkastamaan, onko sisäinen valvonta asianmukaisesti järjestetty. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on lähtöoletuksena pidetty, että sisäinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Tarjousta ei tältä osin voida pitää tarjouspyynnön mukaisena eikä voittaneen tarjoajan tarjoushintoja vertailukelpoisina tarjouspyynnön mukaisiin tarjouksiin verrattuna.

Tarjouspyynnössä esitetyt tarjousten vertailuperusteet ovat olleet yksilöimättömät. Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity laadullisten vertailuperusteiden alla huomioon otettavia tekijöitä eikä niiden painoarvoja. Tarjoajat eivät ole tarjouspyynnössä esitettyjen seikkojen perusteella voineet tietää, miten hankintayksikkö tulee arvioimaan tarjouspyynnössä esitettyjä laatukriteerejä tarjousten vertailussa.

Hankintapäätöksestä ilmenee, että hankintayksikkö on soveltanut tarjousten vertailussa eri vertailuperusteita kuin mitä tarjouspyynnössä on ilmoitettu. Tarjouspyynnön mukaan vastuullisen tilintarkastajan kokemukselle tarjousten vertailussa annetaan 20 prosentin painoarvo. Hankintapäätöksen mukaan vastuullisen tilintarkastajan kokemusta on arvioitu alakriteereillä ”konserniosaaminen” 5 prosentin painoarvolla, ”monipuolinen kuntapuolen kokemus” 10 prosentin painoarvolla ja ”muu tarkastuskokemus” 5 prosentin painoarvolla. Näitä alakriteerejä ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnön mukaan tarkastusryhmän kokemukselle tarjousten vertailussa annetaan 15 prosentin painoarvo. Hankintapäätöksestä ilmenee, että kyseinen vertailuperuste on jaettu alakohtiin ”Kainuun kohteen ymmärtäminen” 5 prosentin painoarvolla, ”tarkastusyhteisön osaaminen” 5 prosentin painoarvolla ja ”referenssit” 5 prosentin painoarvolla.

Hankintapäätöstä ei ole perusteltu hankintasäännösten mukaisesti. Pelkkä tarjousten pisteyttäminen ei ole hankintasäännösten mukainen perustelu hankintapäätökselle. Hakijalle ei ole edes hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän selvityksen perusteella selvinnyt, mihin tarjousten piste-erot ovat laadun vertailuperusteissa perustuneet. Tasapuolisen vertailun tekeminen on toisaalta ollut mahdotonta epäselvän tarjouspyynnön vuoksi. Tarjouspyyntö on ollut niin epäselvä, ettei se ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintailmoituksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on koko hankintarenkaan osalta ollut noin 400.000–700.000 euroa. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää siten julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintojen EU-kynnysarvon määrän. Hankinta kuuluu hankintalain liitteen A mukaisiin palveluhankintoihin. Asiaan tulevat näin ollen sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain II osan säännökset.

Hankintamenettely

Tarjouspyyntö, hankintailmoitus ja hankintapäätös

Tarjouspyynnössä hankinnan kohteeksi on ilmoitettu Kainuun hankintarenkaaseen kuuluvien kuntien ja kaupunkien lakisääteisen tilintarkastuksen suorittaminen valtuustojen vuosien 2009–2012 toimikautta vastaavaksi ajaksi. Tarjous on pyydetty tekemään kuntalain 73 §:n mukaisista tilintarkastukseen kuuluvista palveluista. Tarjouspyynnössä on lisäksi pyydetty tarjousta hankintayksiköiden määräysvallassa olevien tytäryhteisöjen tilintarkastuksesta. Tältä osin sopimuskaudeksi on ilmoitettu vuosi 2009, minkä jälkeen vuodet 2010–2012 ovat sisältyneet tarjouspyyntöön sopimuksen jatkomahdollisuutena.

Tarjouspyyntö on sisältänyt yleiskuvaukset kustakin hankintaan osallistuneesta hankintayksiköstä sekä palvelun laajuudesta kunkin hankintayksikön osalta. Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankintapäätös ja -sopimus” on todettu, että esitykset valittavista tilintarkastusyhteisöistä tekevät valtuustoille vuosille 2009–2012 valittavat kaupunkien, kuntien ja Kainuun maakunta-kuntayhtymän tarkastuslautakunnat. Tarjouspyynnön mukaan hankinnasta tehdään kirjallinen sopimus erikseen jokaisen kunnan ja valitun toimittajan kanssa. Tarjouspyynnön mukaan osatarjoukset hyväksytään.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteet painoarvoineen on ilmoitettu seuraavasti:

1. Kokonaishinta vuodessa (50 %)

Tarkastuspäivän hinta on 7,5 h mittainen ja siihen ei sisälly matka-ajat. Tarjoushinnan tulee sisältää kaikki tarjoajan kulut matka-, majoitus-, päiväraha yms. kustannuksineen.

2. Vastuullisen tarkastajan kokemus (20 %)

3. Tarkastusryhmän kokemus (15 %)

3. Tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä (10 %)

Toimivuus käytännössä

4. Tarjoajan erityisosaaminen (5 %)

Esimerkkejä (konsernitilintarkastus)

Osaamisen ja kokemuksen arvioi erikseen nimetty työryhmä.

Vertailussa edullisimmasta hinnasta saa parhaan pistemäärän ja muut tarjotut hinnat suhteutetaan tähän periaatteella:

Edullisin hinta/tarjottu hinta * maksimipistemäärä.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 on ollut tarjouslomake, joka on tullut toimittaa hankintayksikölle täytettynä tarjouksen yhteydessä. Tarjouslomakkeessa on laatua koskevien vertailuperusteiden osalta ilmoitettu otsikon ”Perustelut valintakriteereille” alla seuraava:

”2. Vastuullisen tilintarkastajan kokemus max 20 p

Nimetyn henkilön tilintarkastuksen kokemus ja osaaminen

20 pistettä

3. Tarkastusryhmän kokemus max 15 pvustaviksi tilintarkastajiksi nimettyjen henkilöiden kokemus ja osaaminen 15 pistettä

3. Tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä max 10 p

Toimivuus käytännössä 10 pistettä

4. Tarjoajan erityisosaaminen max 5 p

Erityisosaaminen. Tämän arvioi erikseen nimetty työryhmä

5 pistettä”

Tarjouspyynnössä on hankinnan kohteen kuvauksen yhteydessä todettu, että tilintarkastajan tulee olla julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuslautakunnan hyväksymä henkilö (JHTT-tilintarkastaja) tai yhteisö (JHTT-yhteisö). Tarjouspyynnön mukaan yhteisön on määrättävä vastuulliseksi tilintarkastajaksi JHTT-tilintarkastaja. Tytäryhteisöjen tilintarkastuksen osalta tarjouspyynnössä on todettu, että tilintarkastajan tulee olla tilintarkastuslain mukaisesti JHTT-tilintarkastaja tai JHTT-yhteisö, KHT-tilintarkastaja tai KHT-yhteisö taikka HTM-tilintarkastaja tai HTM-yhteisö.

Tarjouspyynnössä ei ole asetettu tarjoajille erityisiä soveltuvuusehtoja, vaan tarjouspyynnössä on tältä osin viitattu hankintalain tarjoajien soveltuvuutta koskeviin säännöksiin. Tarjouspyynnön liitteenä 3 on ollut otsikolla ”Tarjoajan soveltuvuus ja tarjouksen vähimmäisvaatimukset” lomake, jossa tarjoajan on tullut ilmoittaa, sisältääkö sen tarjous soveltuvuuden arvioimiseksi tarjouspyynnössä ja hankintailmoituksessa pyydetyt selvitykset.

Alihankinnasta tarjouspyynnössä on todettu, että tarjouksesta tulee käydä ilmi tehtävät, jotka on tarkoitus suorittaa alihankintana sekä keskeisten alihankkijoiden nimet. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että tarjoaja vastaa myös alihankintana tehdystä työstä, jonka tulee vastata tarkastuspalvelulle tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia.

Hankintailmoituksessa on kuvattu hankinnan kohdetta tarjouspyyntöä vastaavalla tavalla määrittäen hankinnan kohteeksi Kainuun hankintarenkaan jäsenkuntien ja niiden määräysvallassa olevien tytäryhtiöiden tilintarkastus. Hankinnan kokonaismäärää ja laajuutta koskien hankintailmoituksessa on ilmoitettu hankinnan ennakoiduksi arvoksi ilman arvonlisäveroa 400.000–700.000 euroa. Hankintailmoituksen kohdassa II.1.8 on todettu, että sopimus ei ole jaettu osiin.

Hankintapäätöksen perusteluissa on viitattu tarkastuslautakunnan esitykseen sekä siihen, että voittaneen tarjous on tarjouksista kokonaistaloudellisesti edullisin. Päätöstä ei ole perusteltu sanallisesti laajemmin.

Tarjousten vertailusta on laadittu tarjousten vertailutaulukko, josta ovat ilmenneet tarjoajien saamat pisteet kustakin vertailuperusteesta sekä vertailuperusteiden alla huomioidut seikat. Tarjousten laatua koskevista vertailuperusteista tarjousten vertailutaulukossa on todettu seuraavaa:

”1. Vastuullisen tilintarkastajan kokemus max 20 p

Nimetyn henkilön tilintarkastuksen kokemus ja osaaminen

Monipuolinen kuntapuolen kokemus 10 p

Muu tarkastuskokemus 5 p

Konserniosaaminen 5 p

2. Tarkastusryhmän kokemus max 15 p

Avustaviksi tilintarkastajiksi nimettyjen henkilöiden kokemus ja osaaminen

Kainuun kohteen ymmärtäminen 5 p

Tarkastusyhteisön osaaminen 5 p

Referenssit 5 p

3. Tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä kyllä 10 p, ei 0 p

Toimivuus käytännössä 10 pistettä

4. Tarjoajan erityisosaaminen max 5 p

Erityisosaaminen. Tämän arvioi erikseen tilaajan nimetty työryhmä.

Tietojärjestelmien tuntemus 2,5 p

Riskienhallinta 2,5 p”

Tarjousten vertailua koskevasta taulukosta on ilmennyt myös, että enimmäispisteet ovat vertailuperusteittain jakaantuneet seuraavasti:

Hinta 50 pistettä

Vastuullisen tarkastajan kokemus 20 pistettä

Tarkastusryhmän kokemus 15 pistettä

Tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä 10 pistettä

Tarjoajan erityisosaaminen 5 pistettä

Yhteensä 100 pistettä.

Vertailutaulukosta ovat ilmenneet tarjoajien kustakin vertailuperusteesta saamat pisteet sekä tarjoajien saamat kokonaispisteet. Taulukosta ilmenee, että hakija on saanut kokonaispisteiksi 87,35 pistettä ja voittanut tarjoaja 98 pistettä. Hintapisteissä piste-ero tarjoajien välillä on ollut voittaneen tarjoajan eduksi 7,65 pistettä voittaneen tarjoajan saatua 50 pistettä ja hakijan 42,35 pistettä.

Vertailuperusteiden asettaminen ja hyväksyttävyys

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettua.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely ja hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Hankintalain 41 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua. Tarjoajien ominaisuuksien ja kelpoisuuden arvioinnin erottaminen hankinnan kohteeseen liittyvien tekijöiden eli tarjousten sisällön arvioinnista lisää lain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 95) mukaan hankintamenettelyn puolueettomuutta, läpinäkyvyyttä ja avoimuutta sekä parantaa tarjoajien oikeusturvaa. Hankintayksikön on esitöiden mukaan ilmoitettava etukäteen ehdokkailta tai tarjoajilta edellytettävät vähimmäisvaatimukset sekä arvioitava niiden täyttymistä erillisessä hankintamenettelyn vaiheessa.

Hankinnan kohteena on edellä todetuin tavoin ollut kuntalain 73 §:n mukaisen tilintarkastuksen suorittaminen. Kuntalain mukaisen tilintarkastuksen suorittavista tilintarkastajista ja heidän pätevyydestään säädetään kuntalain 72 §:ssä, mitä vastaavat edellytykset on ilmoitettu myös kysymyksessä olevaa hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä. Kuntalain 72 §:n mukaan tilintarkastajan tulee olla julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajalautakunnan hyväksymä henkilö (JHTT-tilintarkastaja) tai yhteisö (JHTT-yhteisö). Yhteisön on määrättävä vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi JHTT-tilintarkastaja.

JHTT-tilintarkastajista ja JHTT-yhteisöistä säädetään tarkemmin julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetussa laissa (467/1999). Mainitussa laissa säädetään muun ohella JHTT-tilintarkastajien yleisestä kelpoisuudesta sekä mainittujen tarkastajien hyväksymismenettelystä. Kyseisen lain mukaan tilintarkastajat hyväksyy valtiovarainministeriön yhteydessä toimiva julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuslautakunta. Lautakunta hyväksyy myös JHTT-tilintarkastusyhteisöt.

Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä tarjoajille ei ole asetettu erityisiä soveltuvuusvaatimuksia, mutta tarjoajilta on edellytetty JHTT-pätevyyttä. Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajilta vaadittu pätevyys on jo itsessään edellyttänyt tilintarkastajiksi nimetyiltä henkilöiltä tiettyä kokemusta ja pätevyyttä tilintarkastustehtävien hoitamisesta.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä nimennyt laatua koskeviksi vertailuperusteiksi edellä todetuin tavoin 1) vastuullisen tarkastajan kokemuksen 20 prosentin painoarvolla, 2) tarkastusryhmän kokemuksen 15 prosentin painoarvolla, 3) tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmän 10 prosentin painoarvolla sekä 4) tarjoajan erityisosaamisen 5 prosentin painoarvolla. Laatua koskeneiden vertailuperusteiden osuus tarjousten vertailusta on ollut 50 prosenttia. Hakijan hakemuksessaan esittämät väitteet tarjousten vertailun virheellisyydestä kohdistuvat pääosin näihin laatua koskeviin vertailuperusteisiin.

Vastuullisen tarkastajan ja tarkastusryhmän kokemusta koskevien vertailuperusteiden osalta hakija on esittänyt, että mainitut vertailuperusteet ovat liittyneet tarjoajien soveltuvuuden arviointiin, minkä vuoksi niitä ei ole tullut pitää hankintasäännösten mukaisina. Tältä osin markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Tarjoajien soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteesta riippuen. Hankintalaissa ei ole säännöksiä siitä, mitkä seikat hankintamenettelyssä tulee huomioida tarjoajien soveltuvuutta arvioitaessa ja mitkä seikat tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä on kuitenkin selvästi yksilöitävä, miltä osin tarjoajilta ja tarjouksilta edellytettyjä ominaisuuksia on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa. Hankintayksikön on myös kyettävä perustelemaan käyttämiensä soveltuvuusehtojen ja vertailuperusteiden asianmukaisuus. Kaikissa tilanteissa tarjousten vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen ja niillä on oltava merkitystä arvioitaessa, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Luettelomaisten referenssilistojen osalta markkinaoikeus toteaa, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan (ks. asia C-315/01, GAT, tuomio 19.6.2003, Kok. 2003, s. I-6351, 66 kohta) sellaista luettelomaista referenssilistaa, josta ilmenee vain tarjoajan aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä, mutta ei muita täsmennyksiä näille asiakkaille suoritetuista toimituksista, ei voida käyttää tarjousten vertailussa tarjouksen valinnan perusteena, koska tällaisen luettelon perusteella ei voida selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle taloudellisesti edullisin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena olevat tilintarkastuspalvelut ovat sinänsä lailla säädettyä toimintaa, joihin liittyy jo lainsäädännön vaatimuksista johtuen kokemusta koskevia vaatimuksia. Kysymys on toisaalta palveluista, joissa palveluiden toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden henkilökohtaisella kokemuksella ja osaamisella on merkitystä palveluiden toteuttamisen tehokkuuden ja laadun kannalta. Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että palveluiden toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden kokemusta ja osaamista koskevat seikat voivat sinänsä tulla arvioitavaksi hankintasäännösten mukaisina ja hankinnan kohteeseen liittyvinä vertailuperusteina. Kyseisiä seikkoja ei siten voida yleisesti pitää vain tarjoajien soveltuvuuden arviointiin liittyvinä tekijöinä.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan selvitetty, mitä seikkoja vertailuperusteiden alla on ollut tarkoitus ottaa huomioon ja miten kokemusta on siten ollut tarkoitus tarjousten vertailussa arvioida. Ottaen huomioon tarjouspyynnössä esitetyt seikat markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat eivät ole tarjouspyynnön perusteella voineet tietää, miten hankintayksikkö tulee kokemukseen perustuvia vertailuperusteita arvioimaan tarjousten vertailussa. Tarjouspyyntö on siten ollut kyseisten vertailuperusteiden osalta epäselvä.

Hankintapäätöksessä esitetyt perustelut ja hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämät perustelut huomioon ottaen asiassa on jäänyt selvittämättä, onko hankintayksikkö vertaillut tarjousten vertailussa näiltä osin vain tarkastajien kokemusvuosia ja referenssien määriä vai onko vertailussa otettu huomioon myös muita tarjoajien referensseissään esittämiä seikkoja.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä asetetut vastuullisen tarkastajan ja tarkastusryhmän kokemusta koskevat vertailuperusteet, sellaisina kuin ne on tarjouspyynnössä ilmoitettu ja sellaisina kuin niitä on sovellettu, eivät ole olleet hankintasäännösten mukaisia. Hankintayksikkö on siten mainitut vertailuperusteet asettaessaan ja niitä soveltaessaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Vertailuperusteiden täsmentäminen

Hankintapäätöksestä ilmenee lisäksi, että hankintayksikkö on ottanut tarjousten vertailussa huomioon vertailuperusteiden alatekijöinä seikkoja, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä. Markkinaoikeus toteaa, että mainittu vertailuperusteiden täsmentäminen ilmenee myös hankinnassa mukana olleiden kuntien ja kaupunkien yhteistä tarjousten avaustilaisuutta koskevasta muistiosta. Tarjousten avaustilaisuus on pöytäkirjan mukaan pidetty 18.12.2008 ja siellä on saapuneiden tarjousten toteamisen lisäksi keskusteltu myös tarjousten laatua koskevista vertailuperusteista. Kokousta koskevan muistion kohdassa ”Keskustelut laatukriteereistä” on toistettu tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet ja todettu tältä osin muun ohella seuraavaa:

”Hinta on yksiselitteinen tieto, mutta laatukriteereistä on syytä keskustella enemmän.

Keskustelussa nostettiin esille tarkennuksia laatukriteereiden osalta ja ne kirjattiin lomakkeelle. Kyseiset kriteeriehdotukset lähetetään osanottajille vielä pohdittavaksi ja mahdollisia tarkennuksia varten. Kukin valmistelija laatii oman pisteytysehdotuksensa ja toimittaa sen sähköpostitse X:lle 8.1.2009 mennessä. X kokoaa saadut tiedot ja toimittaa ne takaisin valmistelijoille.”

Markkinaoikeus toteaa mainitusta muistiosta ilmenevän, että hankinnassa mukana olleet hankintayksiköt ovat tarjousten saapumisen jälkeen todenneet tarjousten laatua koskevat vertailuperusteet epätäsmällisiksi ja sopineet vertailuperusteiden täsmentämisestä tarjousten vertailuun mennessä.

Markkinaoikeus toteaa, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on 24.1.2008 antamassaan tuomiossa (asia C-532/06, Emm. G. Lianakis AE ym. vastaan Dimos Alexandroupolis ym, Kok. 2008, s. I-251) katsonut, että julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 92/50/EY 36 artiklan 2 kohdan, kun sitä luetaan taloudellisten toimijoiden yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen ja siitä seuraavan avoimuusvelvoitteen valossa, vastaista on, että hankintamenettelyssä hankintaviranomainen määrää myöhemmin painoarvoja ja osatekijöitä tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa mainituille sopimuksen tekemisen perusteille.

Edellä viitatun direktiivin 92/50/EY 36 artiklan 2 kohdan mukaan tehtäessä sopimus taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, hankintaviranomaisen on ilmoitettava sopimusasiakirjoissa tai sopimusta koskevassa ilmoituksessa ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita se aikoo soveltaa, mahdollisuuksien mukaan alenevassa järjestyksessä. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että oikeuskäytännön mukaan kyseisessä säännöksessä, kun sitä luetaan edellä mainitun direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa mainitun taloudellisten toimijoiden yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen ja siitä seuraavan avoimuusvelvoitteen valossa, edellytetään, että kaikki ne tekijät, jotka hankintaviranomainen ottaa huomioon selvittääkseen, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin, ja niiden suhteellinen merkitys ovat mahdollisten tarjoajien tiedossa, kun nämä valmistelevat tarjouksiaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on ottanut tarjousten vertailussa huomioon vertailuperusteiden alatekijöitä, joita se ei ole ilmoittanut tarjoajille tarjouspyynnössä. Edellä todettu huomioon ottaen hankintayksikön menettely on ollut hankintasäännösten vastaista.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Kuten edellä on todettu, hankintayksikkö on perustellut päätöstään vain viittauksella tarkastuslautakunnan esitykseen ja tarjouksen kokonaistaloudelliseen edullisuuteen. Päätöksen perusteluina on lisäksi viitattu tarjousten pisteytystä koskevaan taulukkoon. Taulukosta ovat edellä todetuin tavoin ilmenneet vain tarjouksille annetut pisteet, mutta ei sanallisia perusteluja sille, mihin seikkoihin pisteytys on perustunut.

Markkinaoikeus toteaa, että yksinomaan tarjousten pisteytystä ei ole pidettävä hankintalain 73 §:n kannalta riittävänä perusteluna hankintapäätöksen tekemiselle. Hankintalain esitöistä ilmenevin tavoin tarjouksia on tarjousten vertailussa verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksestä on ilmettävä, mihin tarjouksista ilmeneviin konkreettisiin seikkoihin annetut pisteet kunkin tarjouksen ja vertailuperusteen osalta perustuvat. Hankintayksikkö on perustellut hankintapäätöstään käytännössä yksinomaan tarjousten vertailutaulukosta ilmenevillä tarjouksille annetuilla pisteillä perustelematta suoritettua pisteytystä sanallisesti. Markkinaoikeus toteaa hankintayksikön menetelleen tältäkin osin hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön ristiriitaisuus

Hakija on esittänyt hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön olleen keskenään ristiriidassa siltä osin, ovatko osatarjoukset mahdollisia. Tältä osin markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Tarjouspyynnössä on todettu, että osatarjoukset hyväksytään, minkä lisäksi tarjouspyynnöstä on ilmennyt, että hankintapäätös ja hankintasopimus tehdään kunkin hankintaan osallistuvan julkisyhteisön osalta erikseen. Tarjouspyynnön perusteella tarjoaja on siten voinut lähteä siitä, että hankintaan voi osallistua myös osatarjouksella vain yhden hankintarenkaaseen kuuluvan kunnan tai kaupungin osalta.

Sen sijaan hankinnasta julkaistussa hankintailmoituksessa on kohdassa II.1.8 todettu kysymykseen ”Sopimus on jaettu osiin” vastauksena ”Ei”. Hankinnan kohde on hankintailmoituksessa lisäksi kuvattu määrittäen hankinnan kohteeksi ”Kainuun hankintarenkaan jäsenkuntien ja niiden määräysvallassa olevien tytäryhtiöiden tilintarkastus”. Myös hankinnan ennakoidun arvon osalta hankintailmoituksessa on viitattu koko hankintarenkaan palveluiden arvoon.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet osatarjousten mahdollisuuden suhteen keskenään ristiriidassa. Hankintailmoituksen perusteella tarjoaja on perustellusti voinut lähteä siitä oletuksesta, että tarjouksen tulee koskea koko hankintarengasta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain vastaisesti hyväksyessään hankintailmoituksesta poiketen myös osatarjoukset tarjousten vertailuun.

Johtopäätös

Markkinaoikeus on katsonut, että hankintamenettely on perustunut sisällöltään epäselvään ja virheelliseen tarjouspyyntöön, joka ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Edellä lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä.

Markkinaoikeus katsoo edellä mainituilla perusteilla, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyn virheellisyyttä ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa tilintarkastuspalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiasta uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Hakijalle korvattavien oikeudenkäyntikulujen määrää harkittaessa on otettu huomioon, että hakija on tehnyt samasta asiakokonaisuudesta tämän hakemuksen lisäksi markkinaoikeudelle viisi muuta hakemusta, joiden kaikkien hakemusperusteet ovat olleet keskeisiltä osin yhtäläiset.

Asian näin päättyessä markkinaoikeus katsoo, ettei ole kohtuutonta, että asiassa lausunnon antanut KPMG Kunta Oy saa pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Kainuun maakunta-kuntayhtymän maakuntavaltuuston päätöksen 16.2.2009 § 24 Kainuun maakunta-kuntayhtymän tilintarkastajan valinnasta ja kieltää hankintayksikköä tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kainuun maakunta-kuntayhtymän korvaamaan Oy Audiator Ab:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää KPMG Kunta Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Pasi Yli-Ikkelä ja Tero Kujala.