Market court dismisses claim that waste collection contract violates public procurement law due to lack of procurement intent.

SELOSTUS ASIASTA

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ja Paperinkeräys Oy ovat allekirjoittaneet 28.7.2008 sopimuksen keräyspaperin keräyksen ja kuljetuksen järjestämisestä. Sopimuksen mukaan Paperinkeräys Oy toimittaa Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n kiinteistöille paperinkeräysastioita keräyspisteisiin ja Paperinkeräys Oy vastaa keräyspisteiden paperiastioiden tyhjennyksen järjestämisestä. Sopimuksen mukaan Paperinkeräys Oy toimii edustamiensa paperintuottajien ja maahantuojien tuottajayhteisönä ja huolehtii keräyspaperin käsittelystä ja materiaalin toimittamisesta hyödynnettäväksi. Sopimus on solmittu viiden vuoden määräajaksi, jonka jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy on 14.7.2008 irtisanonut 1.9.2008 lukien Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n ja Lassila & Tikanoja Oyj:n välillä solmitun sopimuksen jätehuollon palvelujen suorittamisesta.

HAKEMUS

Lassila & Tikanoja Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n korjaamaan virheellisen menettelynsä ja kieltää Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:tä noudattamasta virheellistä menettelyään. Lassila & Tikanoja Oyj on vaatinut toissijaisesti, että markkinaoikeus velvoittaa Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n maksamaan sille hyvitysmaksuna 31.800 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 2.000 eurolla korkoineen.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy on menetellyt hankintalain vastaisesti jättäessään järjestämättä tuottajavastuun piiriin kuuluvasta keräyspaperin keräyksestä hankintalain mukaisen tarjouskilpailun.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n ja Paperinkeräys Oy:n solmiman sopimuksen perusteella Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n päätarkoituksena on hankkia keräyspaperin keräyspalvelut. Samalla se saa Paperinkeräys Oy:ltä keräysastiat. Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ei suorita kuljetuksista eikä keräysastioista rahallista vastiketta, mutta se on sitoutunut luovuttamaan vastikkeetta keräysastioihin kertyvän keräyspaperin Paperinkeräys Oy:lle.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n kiinteistöiltä vuosittain kerättävän keräyspaperin määrä on useita satoja tonneja. Keräyspaperin tonnihinta huomioiden sopimuksen arvo ylittää selvästi hankintalain kansallisen kynnysarvon.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy on käytännössä ainoa taho, joka voi päättää kiinteistöiltään kerättävän keräyspaperin käyttämisestä ja joka voi hyödyntää sitä taloudellisesti.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n kilpailuttamisvelvollisuutta ei poista se, että hankinnan kohteena on hankintayksikön lakisääteinen velvollisuus, tai se, että tavaran tai palvelun toimittaja voi olla jätelain tarkoittama tuottajayhteisö. Paperinkeräys Oy on jätelain 18 b §:n tarkoittama tuottajayhteisö. Lainsäädännössä ei edellytetä, että keräyspaperia voidaan luovuttaa ainoastaan tuottajayhteisölle. Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy voi luovuttaa keräyspaperin muillekin kuin tuottajayhteisöille tai myydä keräyspaperimateriaalin suoraan sitä ostaville tahoille. Tuottajayhteisöasema ei siten poista kilpailuttamisvelvollisuutta. Mikäli tuottajayhteisöasema poistaisi kilpailuttamisvelvollisuuden, olisi Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n tullut pyytää tarjousta myös muilta markkinoilla toimivilta keräyspaperin tuottajayhteisöiltä.

Valtioneuvoston keräyspaperin talteenotosta ja hyödyntämisestä antaman päätöksen (883/1998) perusteella kiinteistön haltijalla ei ole velvollisuutta toimia ainoastaan tuottajayhteisön kanssa eikä tuottajayhteisöllä ole velvollisuutta toimittaa keräysastioita vastikkeetta.

VASTINE

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa Lassila & Tikanoja Oyj:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.250 eurolla korkoineen.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy toteuttaa Paperinkeräys Oy:n kanssa solmimansa sopimuksen kautta lakisääteistä velvollisuuttaan järjestää kiinteistön haltijana keräyspaperin erilliskeräystä varten tarvittavat tilat, keräysvälineet ja erilliskeräys.

Jätelain 18 i §:n mukaan tuotteiden viimeisellä haltijalla on oikeus luovuttaa käytöstä poistettava tuote maksutta tuottajan järjestämään uudelleenkäyttö-, hyödyntämis- ja jätehuoltojärjestelmään.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n ja Paperinkeräys Oy:n välillä solmitussa sopimuksessa ei ole kyse tavaran tai palvelun hankkimisesta. Sopimuksen perusteella Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ainoastaan osoittaa Paperinkeräys Oy:lle keräyspaperin erilliskeräystä varten tarvittavat tilat. Paperinkeräys Oy toimittaa veloituksetta omistamiaan keräysastioita näihin tiloihin ja vastaa keräyspisteiden paperiastioiden tyhjennyksen järjestämisestä. Varsinaisen keräyksen suorittaa Paperinkeräys Oy:n valitsema urakoitsija.

Keräyspaperiastian sisältö on Paperinkeräys Oy:n omaisuutta ja vastuulla sen jälkeen, kun jätelain 18 i §:n mukaisesti tuotteen viimeinen haltija on luovuttanut sen Paperinkeräys Oy:n järjestämään järjestelmään. Paperinkeräys Oy toimii sopimusperusteella edustamiensa tuottajien ja maahantuojien tuottajayhteisönä. Paperinkeräys Oy huolehtii keräyspaperin käsittelystä ja materiaalin toimittamisesta hyödynnettäväksi.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ei maksa sopimuksen perusteella jätehuollon järjestämisestä Paperinkeräys Oy:lle rahaa tai muutakaan vastiketta.

Paperinkeräys Oy:n on tuottajavastuun perusteella huolehdittava, että paperinkeräyksen, kuljetuksen ja keräysastioiden tyhjennyksen on oltava maksutonta asuinkiinteistön haltijoille taajama-alueella.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ei ole sitoutunut toimittamaan keräyspaperia vastikkeena toiminnasta. Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ei omista missään vaiheessa asuintaloissa syntyvää jätepaperia eikä voi käyttää sitä maksuvälineenä. Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ei katso myöskään voivansa myydä kiinteistöjensä käyttäjien tuottamaa keräyspaperia ja hankkia siten itselleen taloudellista hyötyä. Kierrätyspaperilla ei ole Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:lle taloudellista arvoa, koska Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ei voi käyttää sitä vaihdannan välineenä tai muutoin tosiasiallisesti hyödyntää sitä. Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ei voi vaikuttaa syntyvän kierrätyskelpoisen materiaalin määrään tai laatuun.

Vaikka Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy omistaisikin jätepaperin, ei sillä olisi mitään todellisia mahdollisuuksia jätepaperin käsittelemiseen tai kuljettamiseen siten, että jätepaperista muodostuisi sille taloudellista arvoa.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n velvollisuus huolehtia jätehuollon järjestämisestä ei myöskään tee Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:stä jätteiden omistajaa. Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ei voi luovuttaa kierrätyspaperia vastikkeena. Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:llä on vain jätelain 18 i §:n mukainen oikeus tuotteiden viimeisenä haltijana luovuttaa käytöstä poistettava tuote maksutta tuottajan järjestelmään.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ei ole hankkinut keräyspaperiastioita eikä niiden asennusta, vaan se on ainoastaan osoittanut tilat astioille. Keräyspaperiastiat ovat Paperinkeräys Oy:n omaisuutta.

Paperinkeräys Oy saa mahdollisesti jätepaperista tai sen jatkojalosteesta vastiketta jätepaperia ostavalta taholta, mutta ei Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:ltä. Tällainen myöhemmillä markkinoilla kolmannen tahon maksama hinta ei ole hankintalain tarkoittamaa vastiketta, jonka Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy maksaisi palvelun tuottajalle.

VASTASELITYS

Lassila & Tikanoja Oyj on lausunut antamassaan vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Paperinkeräys Oy:n tuottajayhteisöasema ei tarkoita sitä, että se olisi lailla säädetty ainoa määrätty yksinoikeudella toimiva keräyspaperin tuottajavastuuyhteisö. Kaikki tuottajavastuuyhteisöksi hyväksytyt tahot voivat harjoittaa jätelain 3 a luvussa säädettyä tuottajavastuunalaista toimintaan.

Tuottajavastuulla tarkoitetaan tuottajan velvollisuutta huolehtia markkinoille luovuttamiensa tuotteiden ja niistä syntyvän jätteen uudelleenkäytön, hyödyntämisen ja muun jätehuollon järjestämisestä sekä tästä aiheutuvista kustannuksista. Tuottajalla ei ole velvollisuutta järjestää kiinteistön haltijan puolesta keräysastiaa kiinteistölle eikä kiinteistön haltijalla subjektiivista oikeutta saada astiaa vastikkeetta.

Hankinnan määritelmää ja arvoa määriteltäessä otetaan huomioon sopimuskokonaisuudesta koituva taloudellinen arvo. Hankinnaksi luetaan myös muut järjestelyt, joihin voi sisältyä muita osapuolten vastavuoroisia suorituksia.

LAUSUNTO

Paperinkeräys Oy on todennut antamassaan lausunnossa muun ohessa, että Paperinkeräys Oy:n ja Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n välistä sopimusta ei voida arvioida julkisena hankintana.

Sopimuksen kohteena on toiminta, joka on jätelain mukaan tuottajayhteisönä toimivan Paperinkeräys Oy:n vastuulla. Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:llä ei ole syytä maksaa toiminnasta, jonka Paperinkeräys Oy on velvollinen suorittamaan vastikkeetta. Jätelain 3 a luvun mukaan tuottajan on itse tai tuottajayhteisön välityksellä huolehdittava omalla kustannuksellaan markkinoille luovuttamiensa tuotteiden ja niistä syntyvän jätteen uudelleenkäytön, hyödyntämisen ja muun jätehuollon järjestämisestä.

Valtioneuvoston keräyspaperin talteenotosta ja hyödyntämisestä antaman päätöksen (883/1998) mukaan tuottajan on kustannuksellaan järjestettävä keräyspaperin kuljetus kiinteistöltä.

Paperinkeräys Oy:n ja Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n välinen sopimus on vastikkeeton. Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ei ole velvollinen maksamaan mitään Paperinkeräys Oy:n suorittamasta paperin keräyksestä. Keräysastioiden luovuttamista kiinteistöille ei tule myöskään arvioida tavaran luovuttamisena vastiketta vastaan. Sopimuksella Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy täyttää sille jätelain määräämän velvollisuuden järjestää keräyspaperin erilliskeräystä varten tarvittavat tilat ja keräysvälineet. Keräysastiat ovat Paperinkeräys Oy:n omaisuutta ja pysyvät sen omistuksessa koko sopimuksen ajan. Jäteastiat on luovutettu asukkaiden eli keräyspaperin viimeisten haltijoiden käyttöön, jotta he voivat jätelain 18 i §:n mukaisesti luovuttaa käytöstä poistettavan tuotteen maksutta tuottajan järjestämään uudelleenkäyttö-, hyödyntämis- ja jätehuoltojärjestelmään.

Jätelaissa edellytetyn keräyspaperijätteen keräys- ja kuljetusjärjestelmän toteuttaminen ei ole sellaista hankintaa, joka kuuluu hankintalain alaisuuteen. Kysymyksessä on lainsäätäjän edellyttämä sopimus kiinteistön haltijan ja jätteen tuottajan välillä huolehtia tuottajan kustannuksella keräyspaperin saattamisesta lain vaatimukset täyttävään jätehuoltojärjestelmään.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Asiassa on ensisijaisesti kysymys markkinaoikeuden toimivallasta tutkia Lassila & Tikanoja Oyj:n hakemus.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 76 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty julkisia hankintoja koskevien säännösten vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on näin ollen, että markkinaoikeudelle tehdyssä hakemuksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintasopimusta. Markkinaoikeus ei sen sijaan ole hankintalain perusteella toimivaltainen tutkimaan hankintayksikkönä sinänsä pidettävän tahon toiminnan ja menettelytapojen laillisuutta taikka jätehuollon järjestämisen perusteita.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 50) on todettu, että sopimusta ei ole katsottava hankintasopimukseksi, jos sen pääasiallisena tarkoituksena on muun toiminnan kuin hankinnan toteuttaminen. Tarkastelun lähtökohtana olisi tällöin se, muodostaako järjestely tai sopimuskokonaisuus jakamattoman kokonaisuuden, josta hankintaa ei voida erottaa. Jakamattoman kokonaisuuden olisi katsottava kuuluvan hankintalainsäädännön soveltamisalaan vain silloin, kun hankinnan osuus kokonaisuudesta on olennainen. Hankintasopimuksella tulisi olla myös taloudellista arvoa. Hallituksen esityksen mukaan taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen hyötyyn.

Hankintasopimuksen vastikkeellisuuden käsitettä on oikeuskäytännössä tulkittu laajasti. Merkitystä on annettu erityisesti sille, onko sopimuksella katsottava olevan osapuolelle taloudellista arvoa. Taloudellista arvoa on katsottu olevan paitsi sopimuksilla, joista maksetaan rahallinen korvaus, myös sopimuksilla, jotka oikeuttavat sopimusosapuolen muuhun hankintayksikön myöntämään taloudellisesti mitattavissa olevaan hyötyyn tai etuun.

Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n ja Paperinkeräys Oy:n 28.7.2008 allekirjoittaman sopimuksen mukaan sopimuksen tarkoituksena on järjestää kiinteistökohtainen, käytöstä poistettavien paperituotteiden keräys ja kuljettaminen hyödyntämistä tai käsittelyä varten jätelain edellyttämällä tavalla. Sopimuksella Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy siirtää keräyspaperia koskevat velvoitteensa Paperinkeräys Oy:n hoidettavaksi.

Sopimuksen mukaan Paperinkeräys Oy toimittaa sovitun määrän keräysastioita keräyspisteeseen ja kiinteistöyhtiö saa keräysastiat Paperinkeräys Oy:ltä käytettäväkseen sopimuksessa sovituin ehdoin. Paperinkeräys Oy vastaa keräyspisteiden paperiastioiden tyhjennyksen järjestämisestä. Keräyksen suorittaa Paperinkeräys Oy:n valitsema urakoitsija. Sopimuksen mukaan keräyspaperiastian sisältö on Paperinkeräys Oy:n omaisuutta ja vastuulla.

Sopimuksessa on vielä todettu, että Paperinkeräys Oy toimii sopimusperusteella edustamiensa tuottajien ja maahantuojien tuottajayhteisönä ja että Paperinkeräys Oy huolehtii keräyspaperin käsittelystä ja materiaalin toimittamisesta hyödynnettäväksi.

Sopimuksen mukaan Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy vastaa astioiden kunnossapidosta sekä korvaa mahdolliset palo- ja ilkivaltavahingot.

Sopimuksen perusteella Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy ei maksa Paperinkeräys Oy:lle rahallista vastiketta paperinkeräyksen suorittamisesta.

Jätelain 18 a §:n 1 momentin mukaan tuottajavastuulla tarkoitetaan saman lain 18 b §:ssä tarkoitetun tuottajan velvollisuutta huolehtia markkinoille luovuttamiensa tuotteiden ja niistä syntyvän jätteen uudelleenkäytön, hyödyntämisen ja muun jätehuollon järjestämisestä sekä tästä aiheutuvista kustannuksista. Jätelain 18 b §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tuottajavastuu koskee seuraavia tuotteita ja tuottajia: sanomalehdet, aikakauslehdet, toimistopaperit ja muut niihin rinnastettavat paperituotteet. Kohdan mukaan tuottajana pidetään painopaperin ja muiden paperituotteiden valmistukseen käytettävän paperin ammattimaista valmistajaa ja maahantuojaa.

Jätelain 18 d §:n 1 momentin mukaan tuottajan on huolehdittava niin kattavan keräys- ja vastaanottopaikkojen verkoston järjestämisestä lain 18 b §:ssä tarkoitetuille käytöstä poistettaville tuotteille, että tuotteen viimeisellä haltijalla on koko maassa kohtuullinen mahdollisuus luovuttaa käytöstä poistettava tuote uudelleen käyttöön, hyödynnettäväksi tai muuhun jätehuoltoon.

Jätelain 18 i §:n mukaan edellä 18 b §:ssä tarkoitettujen tuotteiden viimeisellä haltijalla on oikeus luovuttaa käytöstä poistettava tuote maksutta tuottajan järjestämään uudelleenkäyttö-, hyödyntämis- ja jätehuoltojärjestelmään.

Jätelain 18 h §:n 4 momentin mukaan kiinteistön haltijan on järjestettävä lain 18 b §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen käytöstä poistettavien paperituotteiden keräystä varten tarvittavat tilat ja keräysvälineet asuinkiinteistölle ja sellaiselle kiinteistölle, jolla on toimistoja taikka tuotanto- tai palvelutoimintoja.

Valtioneuvoston keräyspaperin talteenotosta ja hyödyntämisestä antaman päätöksen (883/1998) 4 §:n 1 momentin mukaan kiinteistön haltijan on järjestettävä keräyspaperin erilliskeräystä varten tarvittavat tilat ja keräysvälineet asuinkiinteistölle ja sellaiselle kiinteistölle, jossa on toimistoja taikka tuotanto- ja palvelutoimintoja, sekä huolehdittava keräyspaikan ja sen ympäristön siisteydestä. Päätöksen 5 §:n mukaan tuottajien on kustannuksellaan järjestettävä keräyspaperin kuljetus kiinteistöltä ja alueelliselta keräyspaikalta.

Markkinaoikeus toteaa, että Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n velvollisuutena on jätelain ja valtioneuvoston päätöksen (883/1998) mukaan kiinteistön haltijana järjestää keräyspaperin erilliskeräystä varten tarvittavat tilat ja keräysvälineet hallinnoimilleen asuinkiinteistöille sekä huolehtia keräyspaikan ja sen ympäristön siisteydestä. Vastuu on osittain päällekkäinen jätelain 18 d §:n mukaisen jätteen tuottajalla olevan keräysvastuun järjestämisen kanssa.

Markkinaoikeus katsoo, että Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n ja Paperinkeräys Oy:n välistä sopimusjärjestelyä voidaan lähtökohtaisesti arvioida hankintalain 5 §:n mukaisena julkisena hankintana ainoastaan siltä osin kuin siinä on kysymys keräysastioiden ja niiden tyhjennyspalvelun järjestämisestä. Koska keräyspaperin kuljetus ja hyödyntäminen ei jätelain 18 b §:n mukaisesti kuulu kiinteistön haltijalle vaan tällaisten paperituotteiden tuottajalle, kysymyksessä olevaa keräyspaperin kuljetuksesta sopimista ei voida pitää hakijan esittämällä tavalla kuljetuspalvelujen hankintana.

Markkinaoikeus katsoo, että keräysastioiden toimittaminen Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n kiinteistöille liittyy siten erottamattomasti keräyspaperin tuottajan vastuulla olevaan paperijätteen kuljetukseen ja hyödyntämiseen, että kyseisen sopimuksen ensisijaisena tarkoituksena ei voida katsoa olevan keräysastioiden tai niiden tyhjennyspalveluiden hankinta.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että järjestelyssä ei ole kysymys hankintalain 5 §:n mukaisesta tavaran tai palvelun hankkimisesta. Markkinaoikeudella ei siten ole toimivaltaa tutkia hakemusta. Hakemus on tämän vuoksi jätettävä markkinaoikeudessa tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hankintalain soveltamisalaan ja hakemuksen tutkimiseen liittyvä tulkinnanvaraisuus huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää Lassila & Tikanoja Oyj:n hakemuksen tutkimatta

Markkinaoikeus hylkää Jyväskylän Vuokra-asunnot Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Tero Kujala ja Perttu Koivula.