Market Court orders public body to pay damages for rejecting lowest bidder due to non-compliant selection criteria.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt 29.9.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia säkeistä ja pusseista ajalle 1.11.2008–30.4.2009. Hankinnasta on 29.9.2008 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kuusi tarjousta.

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankintapäällikkö on päätöksellään 4.11.2008 numero 2351 valinnut muun ohessa 100 ja 150 litran mustien muovijätesäkkien toimittajaksi Lapin Muovi Oy:n ja 200 litran mustien jätesäkkien toimittajaksi Finntensid Ay:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut n. 180.000 euroa, josta 100, 150 ja 200 litran mustien jätesäkkien arvo noin 40.000 euroa.

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on 28.11.2008 antanut sitoumuksen olla panematta hankintaa täytäntöön 100, 150 ja 200 litran mustien jätesäkkien osalta.

HAKEMUS

Lassila & Tikanoja Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankintapäällikön hankintapäätöksen 100, 150 ja 200 litran mustien muovisten jätesäkkien osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 36.000 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 1.000 eurolla korkoineen.

Hankintayksikön hankintapäätös on tehty vastoin tarjouspyynnössä ilmoitettuja tarjousten valintaperusteita. Hankintapäätöstä ei myöskään ole perusteltu siten kuin julkisista hankinnoista annetun lain 73 §:ssä säädetään.

Tarjouspyynnössä hankinnan valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjousten vertailuperusteiksi ja niiden tärkeysjärjestykseksi on ilmoitettu hinta, laatu, toimitusaika ja toimitusvarmuus. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu vertailuperusteiden suhteellisia painoarvoja. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjottavien tuotteiden laatua mitataan kiinnittämällä huomioita säkkien vahvuuteen, vetolujuuteen, venymään sekä siihen, että materiaali ei saa revetä käsittelyrasituksessa.

Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan edullisin 100, 150 ja 200 litran mustista muovisista jätesäkeistä. Hakijan tarjoamat, uusiomateriaalista valmistetut jätesäkit eivät laadun osalta merkittävästi eroa voittaneiden tarjoajien tarjoamista neitseellisistä raaka-aineista valmistetuista jätesäkeistä. Hakijan olisikin tullut saada laadun osalta vähintään samat pisteet voittaneiden tarjoajien kanssa.

Tarjouspyynnössä ei ole suljettu pois uusiomateriaalista valmistettuja jätesäkkejä. Tästä huolimatta hakijan tarjous on hylätty sillä perusteella, että hakija on tarjonnut uusiomateriaalista valmistettuja tuotteita.

Hankintapäätös ei ole myöskään sisältänyt hankintalain 73 §:n mukaisia tarpeellisia tietoja, joiden perusteella tarjoajat olisivat voineet arvioida hankintamenettelyn oikeellisuutta.

VASTINE

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut asiassa 1.500 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on laatinut tarjousvertailun tarjouksissa ilmoitettujen tietojen perusteella. Tarjoukset ja tarjousvertailu on lisäksi alistettu Oulun yliopistollisen sairaalan siivouskeskuksen sairaalahuoltopäällikön arvioitaviksi. Sairaalahuoltopäällikkö on antanut asiasta lausunnon.

Hankintapäätöksessä tarjouksia on vertailtu tarjouspyynnössä ilmoitetuilla perusteilla. Tarjottujen tuotteiden laatu on ollut vertailuperusteena hinnan jälkeen toisella sijalla. Hakemuksen kohteena olevien jätesäkkien osalta laatu katsottiin kuitenkin hintaa tärkeämmäksi valintaperusteeksi, koska kyseisten jätesäkkien osalta suurimpia kuluttajia sairaanhoitopiirissä ovat leikkaussalit sekä synnytysosastot, joissa yksiköissä kuumuus ja ilman suhteellinen kosteus nousevat normaalia tasoa korkeammiksi. Aikaisempien kokemusten perusteella uusiomateriaalista valmistetut jätesäkit ovat aiheuttaneet yksiköissä voimakasta hajuhaittaa, joka on johtanut potilaiden ja henkilökunnan oireiluun.

LAUSUNTO

Lapin Muovi Oy on vaatinut että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 200 eurolla korkoineen.

Lapin Muovi Oy on antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että ottaen huomioon jätesäkkien käyttötarkoitus sairaaloissa, tarjouspyynnössä ilmoitetuille laatukriteereille tulee antaa merkittävä painoarvo. Lapin Muovi Oy:n tarjoama tuote on nimenomaisesti kehitetty sairaalakäyttöön ja tuote on raaka-aineiden, tuotantomenetelmän ja laadunvalvonnan vuoksi ominaisuuksiltaan tasalaatuinen ja erityisen kestävä.

Polymeerien rakenteesta ja käytettyjen raaka-aineiden kemiallisista ominaisuuksista johtuen on yleisesti tiedossa oleva tosiseikka, että uusioraaka-aineista valmistetut säkit ovat veto- ja pistolujuudeltaan jopa puolta heikompia kuin puhtaasta neitseellisestä LD-raaka-aineesta valmistetut tuotteet.

Finntensid Ay ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään todennut muun ohella, että tarjouspyynnössä hankintayksikkö ei ole ilmoittanut, että laatu olisi ensimmäinen valintaperuste 100, 150 ja 200 litran mustien jätesäkkien valinnassa. Hankintayksikkö on vasta hankintapäätöksessään todennut, että joidenkin tuotteiden osalta hankintapäätös perustuu muuhun kuin halvimpaan hintaan. Hankintayksikkö ei siten ole vertaillut saapuneita tarjouksia tarjouspyynnössä ilmoitetun valintaperusteiden tärkeysjärjestyksen mukaisesti. Hankintamenettely ei tältä osin täytä julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaisia tarjoajien syrjimättömyyden ja tasapuolisuuden vaatimuksia.

Hankintayksikkö ei ole hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä esittänyt mitään laadullisia määritelmiä 100, 150 ja 200 litran mustista muovisista jätesäkeistä. Mikäli hankintayksikön tiedossa on aikaisempien kokemusten perusteella ollut, että uusiomateriaalista valmistetut jätesäkit aiheuttavat tietyissä yksiköissä hajuhaittaa, hankintayksikön olisi tullut ilmoittaa jo tarjouspyynnössä, että tarjottavat tuotteet eivät saa olla uusiomateriaaleista valmistettuja.

LISÄVASTINE

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on lisävastineessaan todennut, että tarjoajien syrjimättömyyden ja tasapuolisuuden periaate on estänyt sen, että uusiomateriaalin kielto olisi voitu kirjata tarjouspyyntöön. Hankintayksikön tiedon mukaan markkinoilla on ainoastaan yksi toimija, joka ei tuotteissaan käytä uusiomateriaalia.

Hakijalla ei olisi ollut tosiasiallista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua siinäkään tapauksessa, että hankintayksikön päätös todettaisiin virheelliseksi. Hakijan tarjoushinta oli hinnaltaan edullisin ainoastaan 100 litran jätesäkkien osalta. Muiden tuotteiden, eli 150 ja 200 litran jätesäkkien osalta halvimman tarjouksen teki Finntensid Oy.

LISÄLAUSUNTO

Lapin Muovi Oy on lisälausunnossaan todennut alalla olevan yleisesti tiedossa, että kierrätysmuovista valmistetut tuotteet ovat epähomogeenisia ja lopputuotteen ominaisuudet vaihtelevat. Kierrätysmuovien ominaisuuksiin kuuluvat muun muassa painovärien aiheuttamat hajuhaitat. Mekaanisten ominaisuuksien epätarkkuuden sekä materiaaliin sisältyvistä erilaisista väriaineista johtuvien haittojen vuoksi kierrätysmuoveja ei käytetä vaativissa sovellutuksissa. Niitä ei myöskään suositella laitoskäyttöön.

Hakijan, kuten muidenkin tarjoajien, on täytynyt ymmärtää, että hankintayksikkö hankkii tuotteita nimenomaisesti sairaalakäyttöön. Hinta ei voi olla määräävä tekijä hankinnassa, mikäli tarjottu halvempi tuote ei yleisesti tiedossa olevien ominaisuuksiensa vuoksi sovellu hankinnan käyttötarkoitukseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan tavarahankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on alittanut julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen tavarahankintojen EU-kynnysarvon. Asiaan tulevat näin ollen sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain III osan säännökset.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintalain esitöissä (HE 56/2006 vp s. 116) todetaan, että käytettäessä vertailuperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, hankintayksikön tulisi noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Tarjouspyynnössä on valintaperusteeksi ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ja tarjousten vertailuperusteiksi tärkeysjärjestyksessä hinta, laatu, toimitusaika sekä toimitusvarmuus. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että jätesäkkien laadun osalta huomiota kiinnitetään vahvuuteen, vetolujuuteen ja venymään sekä materiaalin repeävyyteen.

Hankintapäätöksessä tarjoajien valintaa on perusteltu seuraavasti: ”Päätökset perustuvat tarjousvertailuun. Valitut tuotteet ovat olleet pääsääntöisesti hinnaltaan halvimpia. Mikäli valinta on kohdistunut kalliimpaan tuotteeseen, perusteluina kalliimman tuotteen valinnalle on se, että edullisempi ei ole vastannut tarjouspyynnössä mainittua vähimmäisvahvuutta tai tarjottu tuote on ollut väärä. Myös aikaisemmat kokemukset ovat vaikuttaneet valintaperusteisiin tuotteiden laadusta.”

Hankintayksikkö on vastineessaan markkinaoikeudelle esittänyt, että 100, 150 ja 200 litran mustien muovisten jätesäkkien osalta laatu on katsottu niiden käyttötarkoituksen vuoksi hintaa tärkeämmäksi valintaperusteeksi.

Markkinaoikeus toteaa asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että hakijan tarjous 100 litran säkkien osalta on ollut hinnaltaan halvin ja noin 10 prosenttia halvempi kuin voittaneen tarjoajan Lapin Muovi Oy:n tarjous. Hakijan tarjous on 150 litran säkkien osalta ollut toiseksi halvin, kun voittajaksi on valittu kolmanneksi halvimman tarjouksen tehnyt Lapin Muovi Oy. Hakijan tarjous on 200 litran säkkien osalta ollut hinnaltaan halvin tarjouspyynnön mukainen tarjous ja noin 6 prosenttia halvempi kuin voittaneen tarjoajan Finntensid Ay:n tarjous.

Hankintayksikkö on esittänyt selvitystä siitä, että hakijan tarjoamien kierrätysraaka-aineista valmistettujen muovisäkkien laatu on sairaalakäytössä ollut heikompi kuin neitseellisistä raaka-aineista valmistettujen säkkien. Hankintayksikön esittämän selvityksen mukaan kierrätysraaka-aineista valmistetut säkit eivät sovellu hajuhaittojen vuoksi sairaalakäyttöön.

Markkinaoikeus toteaa, että niitä kriteereitä, joilla hankintayksikkö on perustellut tarjousten laatukriteerien arviointia, ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa. Hankintayksikkö ei myöskään ole asiassa esitetyn selvityksen perusteella tarjousten vertailussa soveltanut tarjouspyynnössä ilmoittamiaan vertailuperusteita tärkeysjärjestyksessä, vaan on 100, 150 ja 200 litran jätesäkkien tarjousvertailussa asettanut laadun tärkeimmäksi vertailuperusteeksi.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa, että jätesäkkien tulee olla valmistettu neitseellisistä raaka-aineista. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ollut mainintaa jätesäkkien käyttötarkoituksesta taikka vaatimusta tuotteiden hajuhaitattomuudesta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on hankintapäätöksessään sekä markkinaoikeudelle toimitetuissa selvityksissä perustellut tarjousten laatukriteerien arviointia kriteereillä, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjousten tekijöillä ei ole tarjousta tehdessään voinut olla tiedossa, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee kiinnittämään huomiota tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnön perusteella myöskään hakijalla ei ole ollut tiedossa, että hankintayksikkö tulee arvioimaan kierrätysraaka-aineista valmistetut tuotteet soveltumattomaksi.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Hankinnan sopimuskausi on päättynyt. Näin ollen hankintalain 76 §:n 2 momentti huomioon ottaen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi.

Virheettömässä menettelyssä tarjouksia olisi laadun osalta vertailtu ainoastaan tarjouspyynnössä esitettyjen laatukriteerien mukaisesti, ja hinta olisi ollut tärkein vertailuperuste kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa.

Hankintamenettelyssä 100 litran säkeissä hakijan tarjous on ollut 9,8 prosenttia halvempi kuin voittaneen tarjoajan Lapin Muovi Oy:n tarjous ja 200 litran säkeissä 6,1 prosenttia halvempi kuin halvin tarjouspyynnön mukainen, voittaneen tarjoajan Finntensid Ay:n tarjous.

Markkinaoikeus katsoo asiassa selvitetyksi, että uusiomuovista valmistetut jätesäkit eivät välttämättä vastaa neitseellisistä raaka-aineista valmistettuja jätesäkkejä tarjouspyynnössä esitettyjen laatukriteerien osalta. Asiassa ei kuitenkaan voida todeta, että laatuero uusiomuovista ja neitseellisistä raaka-aineista valmistettujen säkkien välillä olisi merkittävämpi kuin hakijan ja voittaneiden tarjousten väliset, yllä mainitut hintaerot. Muiden vertailuperusteiden osalta asiassa ei ole esitetty selvitystä, että hakijan tarjous olisi laadullisesti voittaneita tarjouksia heikompi.

Hankintamenettelyssä 150 litran säkeissä hakijan tarjous on ollut hinnaltaan toiseksi halvin. Tarjouskilpailun on voittanut kolmanneksi halvin tarjous. Halvin tarjous on ollut hinnaltaan 0,22 prosenttia halvempi kuin hakijan tarjous. Molemmat ovat tarjonneet uusiomuovista valmistettuja säkkejä. Halvimmassa tarjouksessa toimitusajaksi on ilmoitettu 2–5 päivää, ja hakija on ilmoittanut toimitusajaksi 4–6 päivää. Näin ollen asiassa ei voida todeta hakijalla olleen todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua 150 litran säkkien osalta.

Markkinaoikeus katsoo, että hakijalla olisi ollut virheettömässä hankintamenettelyssä todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu 100 ja 200 litran mustista muovisista jätesäkeistä. Asiassa tulee näin ollen määrätä hyvitysmaksu.

Hankinnan kokonaisarvo on hakijan tarjouksen mukaan ollut 100 litran jätesäkeissä 2.893 euroa ja 200 litran jätesäkeissä 646 euroa.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 76 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi 400 euroa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö ja Lapin Muovi Oy saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän suorittamaan Lassila & Tikanoja Oyj:lle hyvitysmaksua 400 euroa.

Markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Lassila & Tikanoja Oyj:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Lapin Muovi Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Pasi Yli-Ikkelä ja Tero Kujala.