Market Court annuls procurement decision for using invalid reference criteria in tender evaluation.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Tampereen kaupunki on pyytänyt 10.9.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kaupungin eri yksiköiden käyttöön tulevista sälekaihtimista, pimennysrullaverhoista sekä tavallisista rullaverhoista sopimuskaudeksi 1.11.2008–31.10.2010. Tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen yhdellä vuodella. Hankinnasta on 10.9.2008 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Tampereen kaupungin Logistiikka Liikelaitoksen toimitusjohtaja on päätöksellään 13.11.2008 § 137 valinnut SOL-Kaihdin Oy:n tarjouksen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen perusteella ollut noin 200.000 euroa.

Hankintayksikkö on 2.12.2008 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on tutkinut asian.

HAKEMUS

Auran ST-Team Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä sekä suorittamaan tarjousten vertailun uudelleen. Hakija on lisäksi vaatinut arvonlisäverollisten oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 3.759,13 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun virheellisesti. Virheettömässä menettelyssä hakijan tarjous olisi ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Tarjouspyynnössä hinnan painoarvo on ollut 80 prosenttia. Hakijan tarjous on hinnaltaan halvimpana saanut täydet hintapisteet.

Tarjousvertailussa tarjouksille on hinnan lisäksi annettu pisteitä tarjotun valikoiman laajuudesta ja referensseistä. Tarjotun valikoiman laajuus ei ole tarjousten vertailuperusteena sellainen, että kyseisellä kriteerillä voisi verrata tarjouksia toisiinsa. Alalle on tyypillistä, että kuka tahansa tarjoaja pystyy tarjoamaan ja toimittamaan hankintayksikölle mitä tahansa tuotteita. Tarjousten vertailukriteerinä tarjotun valikoiman laajuus ilman määrällisiä rajoituksia ei ole vertailukelpoinen vertailuperuste.

Vertailukriteerillä ei ole myöskään merkitystä hankinnan kohteen kannalta. Olennaista on, että tarjoaja pystyy toimittamaan ne tuotteet, joita hankintayksikkö on ilmoittanut hankkivansa ja tarjoaja tarjonnut toimittavansa. Vertailuperuste ei ole ylipäätään merkityksellinen arvioitaessa tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta.

Tarjouspyynnön vaatimukseen tarjoajan muista tuotteista hakija on lähettänyt hankintayksikölle tarjouksensa liitteenä tuotekansion, josta ilmenee, että hakijalla on tarjolla laaja valikoima erilaisia tuotteita. Hankintayksikkö on virheellisesti arvioinut voittaneen tarjoajan valikoiman laajemmaksi ja kattavammaksi kuin hakijan valikoiman.

Referenssien osalta hankintayksikkö on tarjouspyynnössään pyytänyt liittämään tarjoukseen tarjoajan referenssit hankinnan kohdetta vastaavista palveluista ja ilmoittanut, että viidestä vastaavasta referenssistä annetaan tarjoajalle viisi pistettä. Tarjouspyynnössä ei määritelty, mitä käsitteellä vastaava referenssi tarkoitettiin. Hakija on ymmärtänyt vastaavuuden tarkoittavan kaupunkitasoisia vastaavia toimituksia ja sopimuksia eikä esimerkiksi yksityishenkilöille tehtyjä toimituksia.

Hakija on ilmoittanut referensseikseen Turun kaupungin ja Tampereen kaupungin. Hakija on myöhemmin täydentänyt tarjoustaan ja muun ohessa ilmoittanut kotisivuiltaan löytyvästä referenssiluettelosta, jossa on viimeisimpinä asennuskohteina ollut kymmeniä erilaisia asennuskohteita, kuten urheiluhalleja, kauppakeskuksia, kouluja ja pankkeja. Muiden tarjoajien tarjouksista hankintayksikkö on hyväksynyt referensseiksi muitakin kuin julkisen rakentamisen referenssejä.

Referenssejä on tullut olla täyden pistemäärän saamiseksi viisi kappaletta. Selvää on, että ellei vaatimuksena ole kaupunkitason referenssit, mikä tahansa alalla toimiva yritys voi listata tarjoukseensa määrällisesti viisi referenssiä. Referenssien vaatiminen ei ole liittynyt toimitettavan tuotteen laadun ja tarjoajan toimintavarmuuden arvioimiseen.

Hankintapäätöstä ei ole asianmukaisesti perusteltu siltä osin kuin se koskee tarjousvertailua ja referenssien sekä tarjotun valikoiman laajuuden arvioimista.

VASTINE

Tampereen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla korkoineen.

Tarjousten vertailuperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on ollut 80 prosenttia, tarjotun valikoiman laajuus 15 prosenttia ja referenssit 5 prosenttia.

Tarjousvertailussa on todettu hakijan valikoiman laajuuden olevan voittaneen tarjoajan valikoiman laajuutta huomattavasti suppeampi. Tarjousvertailussa on kyseisen vertailuperusteen osalta kiinnitetty huomiota tarjoajien tarjouksensa liitteenä lähettämiin tuotekansioihin sekä tarjouksista ilmeneviin tietoihin. Hakija ei ole sisällyttänyt tarjoukseensa kotisivuiltaan löytyvää materiaalia, joten tätä ei ole voitu ottaa tarjouksia vertailtaessa huomioon. Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta etsiä tietoa hakijan kotisivuilta.

Voittaneen tarjoajan tarjoukseensa liittämästä tuotekansiosta on ilmennyt erittäin laaja tuotevalikoima. Voittaneen tarjoajan tarjouksen liiteaineisto on myös esitellyt tuotteet selkeämmin kuin muiden tarjoajien tarjouksiinsa liittämät tuotekuvastot. Voittaneen tarjoajan tuoteryhmien on todettu olevan hakijan tuoteryhmiä laajempia. Voittaneelle tarjoajalle on annettu tarjousvertailussa tuotevalikoimasta viisi pistettä ja hakijalle kaksi pistettä.

Referenssien osalta tarjouspyynnössä on ollut maininta, että ”referenssit tulisi esittää vastaavasta palvelusta viimeisen kolmen vuoden ajalta ja maksimipistemäärä referensseistä on viisi pistettä”.

Tarjouspyynnön viittaus vastaavaan palveluun on tarkoittanut kaikkia vastaavan kokoisia toimituksia. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty kaupunkitasoisia referenssejä. Muut tarjoajat ovat ymmärtäneet käsitteen hakijaa laajemmin. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan esittänyt lukuisia julkishallinnon ja yksityisen sektorin referenssejä, jotka ovat olleet mittavia ja täyttäneet tarjouspyynnön vaatimuksen vastaavasta palvelusta. Tarjouspyynnön kyseinen kohta ei ole ollut hakijan väittämällä tavalla epäselvä.

Hankintapäätöksestä ilmenevää tarjousten vertailua on perusteltu sanallisesti hankintapäätöksessä. Päätös ei ole hakijan väittämällä tavalla perustelematon.

LAUSUNTO

SOL-Kaihdin Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on antamassaan vastaselityksessä todennut muun ohella, että hakija on hankintayksikön lähettämän pyynnön mukaisesti täydentänyt tarjoustaan ja ilmoittanut alkuperäisestä tarjousta merkittävämmästä saatavilla olevasta valikoimasta. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan omasta pyynnöstään huolimatta huomioinut valikoiman laajennusta hakijan hyväksi.

Hakijan alkuperäistä tarjousta tulee tulkita siten, että hakija on tosiasiassa ilmoittanut tuotevalikoimansa sisältävän alan kaikki tuotteet. Tästä huolimatta hakijan tuotevalikoiman laajuus on arvioitu heikommaksi kuin voittaneen tarjoajan.

Hankintapäätöksestä ilmenee, että voittaneen tarjoajan tuotevalikoimaan on kirjattu tiettyjä tuoteryhmiä osaksi tuotevalikoimaa, mutta vastaavat tuoteryhmät on jätetty kirjaamatta hakijan kohdalla, vaikka tuoteryhmät ovat sisältyneet hakijan tarjoukseen. Voittaneen tarjoajan tuoteryhmiksi on myös kirjattu komponentteja, jotka ovat erilaisten verhojen kiinnittämisen edellytyksenä ja jotka eivät ole itsenäisiä tuotteita tai tuotevalikoiman osia. Voittaneen tarjoajan tuotevalikoimaa on myös keinotekoisesti laajennettu ilmoittamalla samalla tuotteelle erilaisia asennusvälejä.

Hakijan tuotevalikoiman laajuus on merkittävästi parempi kuin voittaneen tarjoajan tarjouksesta ilmenevän tuotevalikoiman laajuus.

Yhdenkään tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin referensseihin ei sisälly yksilöintejä. Tarjousten perusteella on jäänyt epäselväksi, millaisen kokoluokan aikaisemmista sopimussuhteista on ollut kysymys. Hankintayksikkö ei ole pelkkien asiakkaiden nimen sisältämien referenssiluetteloiden perusteella voinut arvioida, onko referenssi tarjouspyynnön edellyttämä ”vastaava palvelu”. Tällaisia referenssiluetteloja, joista ilmenevät vain aikaisempien asiakkaiden nimet ja lukumäärä, ei voida käyttää lainkaan tarjouksen valintakriteerinä.

Menettely, jossa hankintayksikkö on tarjousten vertailussa antanut merkitystä muiden tarjoajien täysin yksilöimättömille referenssiluetteloille ja asiakasnimille, on ollut omiaan syrjimään hakijaa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan tavarahankintaa koskevan puitejärjestelyn ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on alittanut julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen tavarahankintojen EU-kynnysarvon. Asiaan tulevat näin ollen sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain III osan säännökset.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Kysymyksessä olevan hankintamenettelyn kohteena on ollut sälekaihtimien, pimennysrullaverhojen ja tavallisten rullaverhojen hankinta Tampereen kaupungin eri yksiköiden käyttöön sopimuskaudelle 1.11.2008 – 31.10.2010. Tarjouspyynnössä hankinnan kohde on määritelty seuraavasti:

”Sälekaihtimet:

– alumiininen, säleleveys 25 mm, värit valkoinen ja harmaa, RAL

– Puu, säleleveys 25 mm ja 50 mm

Pimennysrullaverhot:

– yksivärinen

– mekanismi: alumiini ja/tai teräsputki

– kangas: polyesteri-, puuvilla- ja/tai pellavakangas

– leveydet: 40 cm, 80 cm, 140 cm, 200 cm ja 310 cm

– vakiokorkeus n. 180 cm

– käsikäyttöisiä: sekä jousikäyttöinen että ketjukäyttöinen

Tavalliset rullaverhot:

– yksivärinen

– mekanismi: alumiini ja/tai teräsputki

– kangas: polyesteri-, puuvilla- ja/tai pellavakangas

– leveydet: 40 cm, 80 cm, 140 cm, 200 cm ja 310 cm

– vakiokorkeus: n. 180 cm

– käsikäyttöisiä: sekä jousikäyttöinen että ketjukäyttöinen

Verholaudat ja kiskot:

– verholauta yhdellä ja kahdella kiskolla, etulevy sileä ja/tai uritettu

– materiaali alumiinia

– väri: valkoinen

– kiskoihin sisällyttävä liukuja ja koukkuja 10 kpl/m

– seinä- ja kattokannakkeet yksikköhinnoin”

Tarjouspyynnön mukaan tuotteista tehdään yksittäistilauksia pienten remonttien yhteydessä tai ilkivallasta johtuen ja suurempia määriä peruskorjausten yhteydessä.

Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena käytetyn käsitteen ”tarjotun valikoiman laajuus” osalta markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle on asetettu vähimmäisvaatimuksiksi yllä luetellut yksilöidyt tuotteet. Tarjouspyynnössä ei ole määritelty, mitä vertailuperusteella tarjotun valikoiman laajuus tarkoitetaan, kuinka laajaa valikoimaa vähimmäisvaatimuksen lisäksi tarjoajan tulee tarjota ja mitä erilaisia tuotteita valikoimaan tulee sisällyttää tai kuinka erilaisia tuotevalikoimia tullaan tarjousvertailussa arvioimaan.

Tarjoajat ovat liittäneet tarjouksiinsa erilaisia tuotekansioita, jotka ovat sisältäneet erilaisia tuote-esitteitä, hinnastoja sekä väri- ja kangasmallinäytteitä tarjoajien valikoimiin kuuluvista tuotteista. Hankintapäätöksestä ilmenee, että hankintayksikkö on valikoiman laajuutta pisteyttäessään ottanut huomioon sekä hankintaan liittyviä tuotteita että muita tuotteita, kuten saksiveräjiä, taiteovia ja markiiseja.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat eivät ole tarjouspyynnön perusteella etukäteen voineet tietää, kuinka hankintayksikkö aikoo soveltaa tuotevalikoimien laajuutta koskevaa vertailuperustetta. Tarjouspyyntö on näin ollen ollut tarjousten vertailuun vaikuttavien seikkojen suhteen siten epäselvä, että se ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnön puutteessa on ollut kysymys tarjousten sisältöön ja vertailukelpoisuuteen liittyvistä olennaisista seikoista. Kyseisen vertailuperusteen soveltaminen tarjousten vertailussa on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun hankintamenettelyssä.

Referenssien osalta tarjouspyynnössä on edellytetty tarjoukseen liitettäviksi tarjoajan referenssit vastaavasta palvelusta viimeisen kolmen vuoden ajalta. Tarjouspyynnön mukaan viidellä referenssillä on saanut tarjousvertailussa maksimipistemäärän viisi pistettä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on tarjousten vertailussa arvioinut tarjoajien tarjouksiinsa liittämiä referenssejä ainoastaan niiden lukumäärän perusteella.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (asia C-315/01, GAT, Kok. 2003, s. I-6351, tuomion kohdat 62–67) on katsottu, että luettelomaista referenssilistaa, josta ilmenee vain tarjoajan aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä, mutta ei muita täsmennyksiä näille asiakkaille suoritetuista toimituksista, ei voida käyttää tarjouksen valinnan perusteena. Ratkaisun mukaan perusteena tällaisten referenssilistojen käytön kiellolle on se, että niiden perusteella ei voida selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle taloudellisesti edullisin.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on myös arvioidessaan tarjousten vertailussa tarjoajien referenssejä ainoastaan lukumäärän perusteella menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Seuraamukset

Hankintayksikkö ei ole tehnyt hankintasopimusta voittaneen tarjoajan kanssa. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyn virheellisyyttä ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa edellä mainittujen sälekaihtimien, pimennysrullaverhojen ja rullaverhojen hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää uusi tarjouskilpailu ja ottaa huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemat oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Tampereen Logistiikka Liikelaitoksen toimitusjohtajan päätöksen 13.11.2008 § 137 ja kieltää Tampereen kaupunkia tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Tampereen kaupungin korvaamaan Auran ST-Team Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Tero Kujala.