Market Court annuls public procurement decision for fire service due to failure to evaluate tender criteria objectively.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kainuun pelastuslaitos on 17.7.2008 julkaissut nuohouspalveluiden hankinnasta avointa menettelyä koskevan EU-hankintailmoituksen ja pyytänyt 17.7.2008 julkaistulla tarjouspyynnöllä nuohouspalveluiden järjestämisestä tarjouksia ajalle 1.1.2009–31.12.2016.

Kainuun pelastuslaitoksen pelastusjohtaja on päätöksellään 28.10.2008 § 4 muun ohella valinnut Ristijärven nuohouspiiriin nuohouspalveluiden toimittajaksi Nuohousliike Y:n.

Kainuun pelastuslaitoksen ilmoittaman mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo sopimuskaudelta Ristijärven nuohouspiirin osalta on noin 150.000–200.000 euroa.

Kainuun pelastuslaitos on 19.1.2009 ilmoittanut, ettei se tee hankintasopimusta Nuohousliike Y:n kanssa ennen kuin markkinaoikeus on antanut asiassa ratkaisun.

HAKEMUS

X, Jokikylän Nokipoika -nimisen toiminimen haltijana on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kainuun pelastuslaitoksen pelastusjohtajan päätöksen 28.10.2008 § 4 siltä osin kuin siinä on kysymys nuohouspalvelujen hankinnasta Ristijärven nuohouspiiriin sekä mainitulta osin kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä hankintapäätöstä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. X on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hänelle hyvitysmaksuna 20.000 euroa. X on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hänen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulunsa 1.500 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjousten valintaperusteeksi tarjouksen kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi saavutettavuus sopimuskauden aikana, palvelun laatu sekä palvelun laajuus.

Tarjouspyynnössä olevista tarjousten täyttöohjeista ilmenee, että laadun ja saavutettavuuden arviointi ei ole perustunut objektiivisesti arvioitaviin seikkoihin. Laatua ja saavutettavuutta on tarjousmenettelyssä pyritty selvittämään ainoastaan sen perusteella, miten kukin tarjoaja on arvioinut omaa toimintaansa tarjouspyynnössä esitetyissä esimerkkitapauksissa. Tarjouspyynnön kysymyksenasettelun johdosta kukin tarjoaja on luonnollisesti pyrkinyt tarjouksessaan esittämään toimivansa mainituissa tilanteissa esimerkillisen hyvin. Hankintayksikön käyttämä menettelytapa on ollut omiaan antamaan sille rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti myös tarjousten vertailemisessa ja hankintapäätöksen perustelemisessa. Hankintapäätöksestä ja erityisesti sen perusteena olleesta pisteytystaulukosta ilmenee, että hankintayksikkö ei ole vertaillut tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä vertailtaviksi ilmoitettujen seikkojen osalta. Tarjouksille ei ole annettu pisteitä tarjouspyynnön kohdasta ”5.1 Tarjottavat lisäpalvelut nuohouksen lisäksi”. Mainitun vertailuseikan huomioon ottaminen tarjousvertailussa olisi ollut hakijan menestymisen kannalta tärkeätä.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksen jälkeen ilmoittanut, että tarjouksen valintaan ovat vaikuttaneet tarjousten välillä olleet erot tarjouspyynnön 3. kohdan mukaisessa ammatillisessa osaamisessa ja se, että voittaneella tarjoajalla on nuohoojamestarin tutkinto ja hakijaa pidempi kokemus nuohousalan yrittäjänä.

Tarjouksen valinnassa on virheellisesti painotettu voittaneella tarjoajalla olevaa nuohoojamestarin tutkintoa eikä asianmukaisesti otettu huomioon hakijan koulutusta ja ammatillista osaamista. Tarjousvertailun toteuttaminen tällä tavoin ei ole antanut oikeaa kuvaa tarjoajien ammatillisesta osaamisesta. Nuohoojamestarin ammattitutkinnon olemassaolo on ollut tarjoajan kelpoisuuteen liittyvä seikka. Yrittäjyyskokemuksen painottaminen on puolestaan ollut omiaan vaikeuttamaan uusien yrittäjien pääsyä markkinoille ja johtamaan siten tarjoajien epätasapuoliseen kohteluun.

Hankintayksikön ilmoittaman mukaan hankintapäätöstä tehtäessä on arvioitu myös käytön helppoutta asiakkaille, asiakaspalautetta sekä muita palveluita ja joustavuutta. Asiakirjoista ei kuitenkaan ilmene, miten käytön helppoutta on tarjousvertailussa arvioitu ja mitä asiakaspalautetta tarkoitetaan. Epäselväksi on myös jäänyt, mitä joustavuudella tarkoitetaan.

Tarjousten vertailu ei ole ollut avointa eikä tarjoajien kannalta tasapuolista ja syrjimätöntä. Mikäli hankintayksikkö olisi ottanut tarjousvertailussaan asianmukaisesti huomioon hakijan koulutuksen ja kyvyn lisäpalveluiden tarjoamiseen, hakija olisi voittanut Ristijärven nuohouspiiriä koskevan tarjouskilpailun.

VASTINE

Kainuun pelastuslaitos on vaatinut, että markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta.

Hankintayksikkö on arvioinut tarjoukset tarjouspyyntöasiakirjojen ja tarjoajien tekemien tarjousten perusteella. Molemmat Ristijärven nuohouspiirin osalta tarjouksen antaneet tarjoajat ovat tarjousvertailun perusteella päätyneet tasapisteisiin.

Kumpikin tarjoaja on esittänyt tarjouspyynnön liitteen kohdassa 5.1 lisäpalveluita varsinaisen nuohouksen lisäksi. Tarjousten välillä ei ole voitu osoittaa merkittäviä eroavaisuuksia. Tarjoajien antamat selvitykset eivät ole vaikuttaneet pisteytyksessä kummankaan tarjoajan eduksi.

Nuohouspalveluiden hankinnan yhtenä tarkoituksena on nuohoojan ammatillisen osaamisen korostaminen tulisijojen ja savuhormien puhdistamisen osalta. Voittaneella tarjoajalla on suoritettuna nuohousalan korkein tutkinto, nuohoojamestarin ammattitutkinto, jota hakijalla ei ole. Lisäksi voittaneella tarjoajalla on yli 12 vuoden kokemus nuohoustoiminnasta itsenäisenä yrittäjänä Ristijärven kunnassa.

LAUSUNTO

Y, Nuohousliike Y -nimisen toiminimen haltijana on antanut lausunnon ja vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 1.000 eurolla.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 76 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia hakemuksesta, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden säännöksessä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on siten se, että markkinaoikeudelle tehdyssä hakemuksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintaa.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Kysymyksessä olevassa tapauksessa hankintayksikkö eli Kainuun pelastuslaitos on päättänyt järjestää nuohouspalvelut pelastuslain (468/2003) 39 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla hankkimalla nuohouspalvelut muulta palvelujen tuottajalta. Hankintayksikkö on mainitun pykälän 3 momentin mukaisesti päättänyt myös nuohouksesta perittävästä maksusta. Hankintayksikkö ei maksa puheena olevista nuohouspalveluista palveluntuottajalle vastiketta, vaan palvelun maksaa palveluntuottajalle asiakas.

Markkinaoikeus katsoo, että hakemuksen kohteena olevassa nuohouspalveluita koskevassa järjestelyssä on hankintalaissa tarkoitetulla tavalla kysymys vastiketta vastaan tehtävästä nuohouspalveluiden hankkimisesta, sillä hankintayksikön ja palveluntarjoajan välinen sopimus oikeuttaa palveluntarjoajan hankintayksikön myöntämään taloudellisesti mitattavissa olevaan hyötyyn tai etuun.

Markkinaoikeus on edellä todetun perusteella hankintalain 76 §:n nojalla toimivaltainen tutkimaan hakemuksen. Näin ollen ja, kun asiassa ei ole ilmennyt muutakaan seikkaa, jonka nojalla hakemus tulisi jättää tutkimatta, X:n tekemä hakemus on tutkittava.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknillistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava, ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Tarjouspyynnöstä on tarjoajan kelpoisuuteen liittyen ilmennyt ne selvitykset, jotka tarjoajien on tullut kelpoisuutensa osoittaakseen liittää tarjoukseensa. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että yrityksellä pitää olla kelpoisuuden täyttävä nimetty nuohouksesta vastaava henkilö palveluksessaan.

Tarjouksen vertailuun liittyen tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankinnan valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi saavutettavuus sopimuskauden aikana 25 prosentin, palvelun laatu 46 prosentin ja palvelun laajuus 29 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoaja liittää tarjoukseensa selvityksen laadullisista tekijöistä tarjouspyynnön liitteen 2 tarjouslomakkeella, sekä ilmoitettu, että saavutettavuutta sopimuskauden aikana arvioidaan tarjouspyynnön liitteen 2 kohdan 7, palvelun laatua liitteen 2 kohdan 4 sekä palvelun laajuutta liitteen 2 kohdan 5 perusteella.

Tarjouspyynnössä on edellä selostetun perusteella erotettu selkeästi toisistaan yhtäältä tarjoajan kelpoisuutta koskevat vaatimukset ja toisaalta tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouspyynnössä on myös kunkin vertailuperusteen osalta yksiselitteisesti määritelty ne selvitykset, joiden perusteella tarjousta arvioidaan suhteessa vertailuperusteeseen.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan antamaan hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta vertailuperusteiden soveltamisessa eikä se ole ollut muutenkaan epäselvä. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan tai hinnaltaan halvin.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Jos tarjouksille on annettu toisistaan poikkeavia pisteitä, vertailusta on ilmettävä, mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Kainuun pelastuslaitoksen tekemästä tarjousvertailusta ilmenee, että Ristijärven nuohouspiiriä koskevan tarjouskilpailun voittanut Nuohouspalvelu Y ja hakija ovat kumpikin saaneet tarjousten vertailussa yhtä paljon pisteitä. Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään valinnut Nuohouspalvelu Y:n tarjouksen.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa perustellut voittaneen tarjoajan valitsemista palveluiden toimittajaksi sillä, että voittanut tarjoaja on hakijasta poiketen suorittanut nuohoojamestarin ammattitutkinnon ja että voittaneella tarjoajalla on yli 12 vuoden kokemus nuohoustoiminnasta itsenäisenä yrittäjänä Ristijärven kunnassa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailu on edellä kerrotun mukaisesti tullut suorittaa tarjouspyynnössä vertailuperusteiksi ilmoitettujen seikkojen ja painoarvojen mukaisesti. Hankintayksikkö ei tarjouspyynnössä ilmoitetut tarjousten vertailuperusteet huomioon ottaen ole voinut perustaa tarjouksen valintaa vastineessaan ilmoittamille seikoille.

Hankintayksikkö on edellä lausuttu huomioon ottaen menetellyt tarjousten vertailemisessa ja hankintapäätöksen perustelemisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Kainuun pelastuslaitos on menetellyt hankinnassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi sanotussa lainkohdassa säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty, joten hankintapäätös voidaan hakijan vaatimilta osin kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Kainuun pelastuslaitos aikoo edelleen toteuttaa Ristijärven nuohouspiirin nuohouspalveluita koskevan hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen tulee mainitulta osin tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi hankintapäätös, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä todetut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut edellä todetulla tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä. Asiassa annettava ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut ja että lausunnon antanut Y saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Kainuun pelastuslaitoksen pelastusjohtajan päätöksen 28.10.2008 § 4 Ristijärven nuohouspiirin piirinuohoojan valinnasta ja kieltää mainitulta osin Kainuun pelastuslaitosta tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kainuun pelastuslaitoksen korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Y:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Pasi Yli-Ikkelä.