Market Court dismisses bid protest; contract termination justified by genuine need for new five-year agreement.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAMENETTELYSSÄ TEHDYT PÄÄTÖKSET

Espoon kaupunki on pyytänyt 14.9.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä ja sen 22.9.2004 päivätyllä toimitilojen vuokratietoja koskeneella lisäkirjeellä tarjouksia päivähoitopalveluiden tuottamisesta viiden vuoden sopimuskaudella kahdeksassa eri päiväkodissa.

Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 25.11.2004 § 11 valinnut päivähoitopalveluiden tuottajat.

Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on Suomen Tenava päiväkodit Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta päätöksellään 10.3.2005 § 12 kumonnut tehdyn hankintapäätöksen Järvitorpan, Laaksolahden, Lehtikasken, Leppäsillan, Nokkalanpuiston ja Tontunmäen päiväkotien osalta ja palauttanut asian näiltä osin uudelleen valmisteltavaksi.

Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 12.5.2005 § 12 valinnut viiden vuoden sopimuskaudeksi Järvitorpan, Laaksolahden, Lehtikasken, Leppäsillan, Tontunmäen ja Nokkalanpuiston päiväkotien palveluiden tuottajat.

Markkinaoikeus on 12.6.2007 antamallaan päätöksellä nro 197/2007 kumonnut edellä mainitun hankintapäätöksen ja määrännyt, että mikäli hankintayksikkö toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana 14.9.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä aloitetun tarjouskilpailun perusteella, sen on tehtävä asiassa uusi tarjousvertailu ja hankintapäätös.

Korkein hallinto-oikeus on 10.6.2008 antamallaan päätöksellä taltio 1483 hylännyt Espoon kaupunginhallituksen päätöksestä tekemän valituksen.

Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 25.9.2008 § 30 keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei asian markkinaoikeuskäsittelyn aikana aloita asiassa uutta hankintamenettelyä.

Hankinnan kokonaisarvo on ollut noin yhdeksän miljoonaa euroa.

HAKEMUS

Suomen Tenava päiväkodit Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön päätöksen 25.9.2008 § 30 sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ja jatkamaan keskeytettyä tarjouskilpailua tekemällä asiassa uuden tarjousvertailun ja hankintapäätöksen markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä edellytetyllä tavalla. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 1.088.138,70 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.660,40 eurolla korkoineen.

Hankinnan keskeyttämistä koskevalle päätökselle ei ole ollut hankintalaissa ja sitä koskevassa oikeuskäytännössä tarkoitettuja hyväksyttäviä perusteita, joita ovat poistunut hankinnan tarve, muuttuneet olosuhteet, merkittävästi muuttunut rahoitustarve tai olennainen virhe hankintamenettelyssä. Hankintamenettelyn keskeyttämisessä on menetelty hakijaa syrjivästi.

Tarjouskilpailun lopullisen ratkaisun saaminen on pitkittynyt hankintayksikön oman virheellisen menettelyn johdosta. Hankintayksikkö on viivyttänyt asian käsittelyä saattamalla asian markkinaoikeuden päätöksen jälkeen vielä korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Koska hankintayksikkö on tarjouspyynnössään ilmoittanut, että hankintasopimus tehdään toistaiseksi voimassa olevana, hankintayksikkö ei voi vedota hankintakauden kulumiseen hankinnan keskeyttämisen perusteena. Hankinnan kohde ja hankinnan tarve ei myöskään ole muuttunut.

Markkinaoikeuden päätöksen mukaan tarjousten arviointiperusteet ovat olleet hankintalainsäädännön mukaisia, joten tarjousten vertailu voidaan edelleen suorittaa ilmoitettuja arviointiperusteita käyttäen. Alkuperäisten tarjousten vertailu ei myöskään ole kohtuutonta, mikäli tarjoajat sitoutuvat vuonna 2004 antamiinsa tarjouksiin.

VASTINE

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla korkoineen.

Hankintalaissa ei ole säädetty hankinnan keskeyttämisestä. Keskeyttäminen ei edellytä tiettyjen, hakijan luetteloimien seikkojen täyttymistä. Hankinta on mahdollista keskeyttää perustellusta syystä, mikäli hankinnan keskeyttäminen perustuu todellisiin syihin ja hankintayksikkö noudattaa syrjintäkiellon periaatetta ja kohtelee tarjoajia tasapuolisesti.

Hankinnan keskeyttäessään hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankittavan palvelun sisältö on muuttunut olennaisesti verrattuna vuoden 2004 tarjouspyyntöön. Nokkalanpuiston päiväkodin hoitopalveluista ei ole enää mitään hankintatarvetta.

Hankintapäätös on perustunut yleisluontoisiin ja yksilöimättömiin arviointiperusteisiin sekä tulkinnanvaraiseen hintaliitteeseen. Valintaperusteiden soveltamisesta objektiivisesti ja ketään tarjoajaa suosimatta tai syrjimättä ei ole ollut ehdotonta varmuutta.

VASTASELITYS

Hakija katsoo, että hankintayksikkö on ollut velvollinen noudattamaan markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiä, joiden mukaan hankintayksikön on tehtävä uusi tarjousten vertailu ja hankintapäätös. Hankintayksikkö on hankinnan perusteettomasti keskeyttäessään poistanut hakijalta mahdollisuuden saada asia hakijan oikeusturvan edellyttämällä tavalla palautetuksi uuteen perusteltuun tarjousvertailuun.

Päivähoitopalvelun sisältö ei ole muuttunut. Hankintayksikkö ei ole todennut hankinnan keskeyttämistä koskevassa päätöksessään, että Nokkalanpuiston osalta ei ole enää hankintatarvetta. Hankintayksikkö ei ole myöskään perustellut markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessaan hankintatarpeen poistumisen syitä.

Hankintamenettelyn virheellisyydessä on ollut kysymys tarjousten vertailun puutteellisuudesta ja perustelemattomuudesta, ei virheellisten arviointiperusteiden asettamisesta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat voimassa julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä hankintaa tekemättä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että arvioitaessa, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, on ratkaisevana pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Korkein hallinto-oikeus on 28.9.2006 antamassaan päätöksessä nro 2514 todennut, ettei hankintayksikön suorittamaa hankintamenettelyn keskeyttämistä voitu pitää julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisena, kun hankintayksikön suorittama tarjouskilpailun keskeyttäminen oli perustunut todellisiin syihin.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (esimerkiksi asia C-27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999, Kok. 1999, s. I-5697, asia C-92/00, HI, tuomio 18.6.2002, Kok. 2002, s. I-5553 sekä asia C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy, määräys 16.10.2003, Kok. 2003, s. I-12139) on samoin vakiintuneesti katsottu, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tehdessään noudatettava julkisia hankintoja koskevia yhteisön oikeuden perussääntöjä, kuten muun ohella syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita.

Hankintayksikkö on hankinnan keskeyttämistä koskevassa päätöksessään perustellut ratkaisuaan muun muassa sillä, että tarjouskilpailu on toteutettu ennen hankintayksikön 1.1.2005 vahvistamien ja edelleen 15.11.2007 muuttamien yksityisen päiväkotitoiminnan laatukriteereiden käyttöönottoa. Näiden kriteerien käyttöönoton johdosta hankinnan kohde on muuttunut. Lisäksi laatukriteerit ovat selkeämmät kuin tarjouspyynnössä ilmoitetut tarjousten arviointiperusteet.

Hankinnan keskeyttämispäätöksen perustelujen mukaan lähes koko hankintakausi on kulunut. Vaikka tarjouspyynnössä on virheellisesti määritelty sopimus olemaan voimassa toistaiseksi, tarkoituksena on tosiasiassa ollut tehdä määräaikainen sopimus. Hankintakauden määräaikaisuus on ilmennyt myös tehdystä hankintapäätöksestä. Hankintayksikkö on tehnyt aiempien palveluntuottajien kanssa väliaikaiset sopimukset, jotka ovat voimassa 31.7.2009 saakka. Hankintayksikön tarkoituksena on kilpailuttaa hankinta uudelleen niin, että sen tuloksena tehdään viisivuotinen sopimus 1.8.2009 lukien. Tarjoajienkin kannalta olisi kohtuutonta vertailla jo vanhentuneita tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteen 3 b mukaan hankintayksikkö on saanut sosiaali- ja terveysministeriöltä luvan hankinnan kohteena olevien päiväkotien toimintaan viiden vuoden ajaksi ja että sopimuksen määräaikaisuus johtuu sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 30 §:n mukaisesta valtionosuuden palautusvelvollisuudesta. Hankintapäätöksen perustelujen mukaan hankinnan viiden vuoden määräaikaisuus johtuu hankintapäätöksessä tarkemmin selostetusta sosiaali- ja terveysministeriön päätöksestä, jonka mukaan sosiaali- terveysministeriö on antanut luvan tyyppipäiväkotien hallinnan luovuttamiseen yksityisen palveluntuottajan toimintaan viiden vuoden määräajaksi.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön tarkoituksena on ollut tehdä enintään viiden vuoden mittainen määräaikainen hankintasopimus eikä tarjouspyynnössä ilmoitettu toistaiseksi voimassa oleva sopimus. Markkinaoikeus katsoo, että yksin hankintakauden pian seuraavan päättymisen perusteella hankintamenettelyn keskeyttäminen on perustunut todellisiin syihin. Asiassa ei ole muutoinkaan ilmennyt, että hankintayksikön menettely olisi ollut hakijaa tai muita tarjoajia syrjivää.

Johtopäätös

Hankintayksikkö ei ole päättäessään hankintamenettelyn keskeyttämisestä menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintokäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija ja hankintayksikkö pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Suomen Tenava päiväkodit Oy:n hakemuksen ja Espoon kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Antti Vuori-Karvia.