Market Court dismisses bid rejection claim where supplier's repeated delays and billing errors constitute serious contract breaches.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Nurmijärven kunta on pyytänyt 12.2.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia henkilökuljetuksista ajalle 1.7.2008–31.7.2009, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus hankintakauden jatkamiseen kahdella vuoden pituisella jaksolla. Hankinnasta on 13.2.2008 julkaistu EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut seitsemän tarjousta.

Nurmijärven kunnanhallitus on päätöksellään 28.4.2008 § 164 sulkenut hakijan tarjouksen tarjousvertailun ulkopuolelle. Päätöksellään 28.4.2008 § 165 Nurmijärven kunnanhallitus on valinnut muun muassa pienkalustolla hoidettavien koulu- ja esiopetuskuljetusten suorittajat ja eräiden koulujen, esiopetuspaikkojen ja toimipisteiden kuljetusten osalta päättänyt järjestää uuden tarjouskilpailun.

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu hankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi varsinaisen sopimuskauden osalta 1.000.000–1.100.000 euroa.

Hankintayksikkö on tehnyt pienkalustolla hoidettavista koulu- ja esiopetuskuljetuksista hankintasopimukset valittujen tarjoajien kanssa.

HAKEMUS

Taksipalvelu Virta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Nurmijärven kunnanhallituksen päätöksen 28.4.2008 § 164 hakijan tarjouksen sulkemisesta tarjousvertailun ulkopuolelle. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että Nurmijärven kunta on velvoitettava maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 105.035 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.739 eurolla korkoineen.

Hakijan sulkeminen tarjouskilpailusta kunnanhallituksen kokouksessa 28.4.2008 on tapahtunut ilman minkäänlaista selvitystä poissulkemisen perusteista. Hakijalla on ollut tuolloin voimassaoleva sopimus Nurmijärven kunnan kanssa henkilökuljetuksista. Hakija on käynyt kirjeenvaihtoa hankintayksikön kanssa koulukuljetuksista. Hakija ja hankintayksikkö ovat myös käyneet neuvotteluja vuosien 2006 ja 2007 laskutuksista. Hakija on oikaissut laskutusta ja palauttanut kunnalle yli 6.000 euroa. Neuvotteluja on käyty myös hinnankorotuksista, mutta neuvottelut ovat osoittautuneet turhiksi kunnan joustamattoman kannan vuoksi. Hakija on päättänyt saattaa laskutukseen liittyvät tulkintaerimielisyydet käräjäoikeuden ratkaistavaksi.

Hakijan kuljetuksia koskevien reklamaatioiden määrä on vähäinen, enimmillään 0,04 prosenttia suoritteista, ja ne keskittyvät muutamaan kouluun ja pitkälti samoihin yksittäisiin oppilaisiin. Lisäksi ne ovat päällekkäisiä. Yksikään huomautus ei ole koskenut vakavia puutteita tai virheitä. Huomautukset ovat pääosin aiheettomia. Aiheelliset huomautukset ovat koskeneet hakijan työntekijöiden lieviä virheitä, kuten myöhästymisiä.

Laskutuksen osalta kysymys on ollut kunnan laatiman epäselvän sopimuksen tulkinnasta sen suhteen, miten oppilaat jaetaan koulupiireihin ja missä koulupiirien rajat sijaitsevat. Laskutuksessa tämä on merkinnyt eroavaisuutta sen suhteen, tehdäänkö laskutus yksikköhinnalla vai kilometriperusteisena.

Kunta ei ole saanut muita tarjouksia osaan kilpailutetuista kuljetuksista, vaan se on järjestänyt tältä osin uuden tarjouskilpailun. Näillä perusteilla hakija olisi todennäköisesti menestynyt tarjouskilpailussa, jollei sitä olisi suljettu pois tarjousten vertailusta.

VASTINE

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hakijan poissulkeminen tarjouskilpailusta on perustunut tarjouspyynnössä ilmoitettuihin tarjoajan kelpoisuutta koskeviin edellytyksiin. Hakijan tarjousta ei ole pisteytetty, vaan pisteytys ja tarjousvertailu on tehty vain niiden tarjoajien osalta, jotka ovat täyttäneet tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Hakijan sulkemista tarjouskilpailusta käsiteltiin kunnanhallituksen kokouksessa 28.4.2008 ja tuolloin kokouksessa esiteltiin yhteenveto reklamaatioista sekä yksityiskohtaisempi erittely reklamaatioiden luonteesta. Asiakirjat pidettiin luottamuksellisina eikä niitä tämän vuoksi liitetty pöytäkirjaan. Yhteenvedot lähetettiin myös hakijalle tämän pyynnöstä.

Hankintayksiköllä on ollut sopimus hakijan ja kahden muun yrittäjän kanssa pienkalustolla hoidettavista koulukuljetuksista. Mainittujen kahden muun kuljetusyrittäjän kuljetuksista on tullut sopimuskaudella palautetta siten, että toisen kuljetuksista on tullut yksi ja toisen kuljetuksista kaksi palautetta. Sen sijaan hakijan kuljetuksista palautteita on vastaavana aikana tullut 65 kappaletta. Näistä 48 on koskenut myöhästymisiä, kuusi ylikuormaa, viisi turvallisuutta, kolme pitkiä ajolenkkejä ja koulumatkan kestoa ja kolme liikennerikkomuksia. Liikennerikkomuksissa on ollut kysymys koulukyytikilpien puuttumisesta, kevyen liikenteen väylää pitkin ajamisesta ja vastaantulevalla ajokaistalla ajamisesta. Hankintayksikkö on lisäksi joutunut lähettämään hakijalle 18 reklamaatiota virheellisestä laskutuksesta ajalla 15.8.2006–16.4.2008.

Hankintayksikkö on pitänyt, mainittujen reklamaatioiden määrän ja laadun huomioon ottaen, hakijasta saatuja kokemuksia ja palautetta vakavalla tavalla huonona, ja tästä syystä sulkenut hakijan pois tarjouskilpailusta.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään esittänyt muun muassa, että se hyväksyy aiheellisten huomautusten määräksi 13. Hankintayksikkö ei edes ole pyrkinyt näyttämään toteen kiistettyjen reklamaatioiden todenperäisyyttä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalain) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen tavara- ja palveluhankintojen kynnysarvon 206.000 euroa. Hankinnan kohteena on hankintalain liitteen A mukainen ensisijainen palveluhankinta ja hankintaan tulevat sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain II osan säännökset.

Hankintamenettely

Hakijan tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta

Hankintailmoituksessa on hankinnan kohteeksi määritelty Nurmijärven kunnan henkilökuljetusten, muun muassa koululaiskuljetusten hoitaminen. Hankintayksikön 12.2.2008 päivätyssä tarjouspyynnössä on todettu, että tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan päätoimipaikka sijaitsee, voidaan sulkea pois tarjouskilpailusta. Tarjouspyynnössä on lisäksi mainittu, että tarjouksentekijä voidaan sulkea pois tarjouskilpailusta myös siinä tapauksessa, että kunnan aikaisemmat kokemukset ja palaute tarjouksentekijästä ovat olleet vakavalla tavalla huonoja.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua. Ehdokas tai tarjoaja voidaan kuitenkin 53 tai 54 §:n mukaisesti sulkea tarjouskilpailusta myöhemminkin tarjouskilpailun aikana hankintayksikön saatua tiedon poissulkemisen perusteesta.

Hankintalain 54 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voi sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan sillä perusteella, että ehdokas tai tarjoaja tai tämän johtohenkilö tai sen edustus-, päätös- tai valvontavaltaa käyttävä henkilö on ammattitoiminnassaan syyllistynyt vakavaan virheeseen, jonka hankintaviranomainen voi näyttää toteen. Pykälän 2 momentin mukaan poissulkemista koskevassa harkinnassa voidaan ottaa huomioon muun muassa rikkomuksen tai laiminlyönnin vakavuus, yhteys hankinnan kohteeseen, kulunut aika, mahdolliset muut aiheutuneet seuraamukset sekä rikkomukseen tai laiminlyöntiin syyllistyneen mahdolliset korjaavat teot.

Hankintalain 54 §:n perusteluissa (HE 50/2006 vp, s. 97) on todettu, että pykäläehdotuksen tarkoituksena on vähentää toimittajan heikosta taloudellisesta asemasta johtuvia taloudellisia tai muista tekijöistä johtuvia riskejä, jotka liittyvät hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksiköllä olisi harkintavalta poissulkemisperusteen käyttämisessä. Ehdokkaiden ja tarjoajien poissulkemisessa hankintayksikön tulisi noudattaa suhteellisuuden periaatetta.

Hankintayksikön päätöksessä 28.4.2008 § 164 on todettu, että ”Taksipalvelu Virta Oy:n tarjous suljetaan pois tarjouskilpailusta vedoten kunnan aiempiin kokemuksiin tarjouksentekijän palvelun heikosta laadusta ja laskutusongelmista”. Päätöksessä on lisäksi todettu, että ”Tarjouspyynnön 4.1. kohdassa esitetyn mukaisesti Taksipalvelu Virta Oy:n toiminnasta saadut kokemukset ja palaute ovat vakavalla tavalla olleet huonoja”.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että tarjousvertailussa ei ole sinänsä kiellettyä ottaa huomioon myös hankintayksiköllä itsellään olevia kokemuksia tarjoajien aikaisempien toimitusten huonosta laadusta, kunhan tätä perustellaan objektiivisesti hyväksyttävällä tavalla. Oikeuskäytännössä on myös katsottu, että sanottua periaatetta voidaan soveltaa lähtökohtaisesti myös ennen tarjousvertailua tapahtuvassa tarjoajien kelpoisuuden arvioinnissa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön koululaiskuljetusten suunnittelijalle on tullut vuosina 2006–2008 hakijan suorittamista koululaiskuljetuksista useita kymmeniä huomautuksia, jotka ovat koskeneet kuljetusten myöhästymistä ja hakematta jättämistä, ylikuormaa, turvallisuusmääräysten laiminlyöntiä ja liian pitkiä ajoreittejä. Hakijasta on tullut hankintayksikölle myös huomautukset kevyen liikenteen väylällä ajamisesta, koulukyytikilpien puuttumisesta ja vastakkaisella ajokaistalla ajamisesta. Hakija on hyväksynyt sen, että osa hankintayksikön saamista huomautuksista on ollut aiheellisia ja perusteltuja. Hakija on kuitenkin pitänyt suurinta osaa huomautuksista aiheettomina.

Hankintayksikkö on lähettänyt hakijalle huomautuksia myös virheellisestä laskutuksesta. Huomautuksia on lähetetty vuosina 2006–2008 kaikkiaan 18 kertaa. Hakija on hyväksynyt osan huomautuksista ja myös palauttanut hankintayksikölle osan saamistaan maksuista, yhteensä yli 6.000 euroa. Hakija ei ole hyväksynyt kaikkia laskutuksesta tehtyjä huomautuksia sen vuoksi, että se on pitänyt kysymyksessä olevaa kuljetussopimusta tulkinnanvaraisena.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön hakijan kuljetuksista saamia huomautuksia on ollut runsaasti. Suuri osa huomautuksista on koskenut myöhästymisiä ja vastaavia laiminlyöntejä. Vaikka näitä kaikkia ei sinänsä voida pitää vakavina laiminlyönteinä, ne ovat olleet usein toistuvia ja niistä on siten aiheutunut runsaasti haittaa kuljetettaville koululaisille ja esikoululaisille. Osa huomautuksista on koskenut hakematta jättämisiä ja liian pitkiksi muodostuneita ajomatkoja, jolloin oppilaiden koulumatka on kestänyt huomattavan kauan. Mainittuja laiminlyöntejä on ollut useita. Jotkut huomautukset ovat koskeneet tapauksia, jotka ovat luonteeltaan liikennerikkomuksia.

Ainakin osa hankintayksikön hakijan laskutuksen virheellisyyksistä tekemistä huomautuksista on ollut aiheellisia. Hakijan hankintayksikölle palauttamaa virheellisesti laskutettua määrää ei voida pitää vähäisenä. Siitä huolimatta, että hakija on palauttanut osan virheellisesti laskuttamistaan maksuista hankintayksikölle, hankintayksikkö on voinut katsoa laskutuksessa ilmenneiden virheiden vaikuttaneen hakijan luotettavuuteen sopijapuolena ja kysymyksessä olevan palvelun tarjoajana.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on esittänyt riittävän selvityksen siitä, että hakijan suorittamista kuljetuksista on aiheutunut runsaasti huomautuksia ja että hakijan laskutukseen on liittynyt virheellisyyksiä. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, millaisia laiminlyöntejä ja virheellisyyksiä se pitää sellaisina tarjoajan ammattitoiminnassa tapahtuneina virheinä, jotka oikeuttavat sulkemaan tarjoajan pois tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa katsoa, että hakijan laiminlyönnit ja laskutuksen virheellisyydet kokonaisuutena huomioon ottaen muodostavat hankintalain 54 §:ssä tarkoitetun vakavan virheen. Hankintayksikön ei siten voida katsoa ylittäneen harkintavaltaansa, kun se on sulkenut hakijan tarjouksen pois tarjouskilpailusta edellä mainitussa päätöksessä ilmoittamillaan perusteilla.

Johtopäätös

Edellä olevilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti sulkiessaan hakijan pois kysymyksessä olevasta tarjouskilpailusta. Hakijan hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että hakija saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan asiassa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Taksipalvelu Virta Oy:n hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Ville Parkkari.