Market Court voids procurement decision for violating public procurement rules on evaluation criteria.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Nurmeksen kaupunki on pyytänyt 16.7.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Kyrölän palvelukeskuksen peruskorjausta koskevista suunnittelutehtävistä, mukaan lukien arkkitehtisuunnittelutehtävät. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Nurmeksen kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 26.8.2008 § 77 valinnut, siltä osin kuin asiassa on nyt markkinaoikeudessa kysymys, arkkitehtisuunnittelun tekijäksi Arkkitehtuuritoimisto Lipponen & Kärki Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo kaikkien hankinnan kattamien suunnittelutehtävien osalta on annettujen tarjousten perusteella ollut alle 200.000 euroa.

Nurmeksen kaupunki on markkinaoikeuteen 23.9.2008 toimittamassaan ilmoituksessa sitoutunut siihen, ettei se tee arkkitehtisuunnittelusta lopullista suunnittelusopimusta Arkkitehtuuritoimisto Lipponen & Kärki Oy:n kanssa ennen kuin markkinaoikeus on antanut asiassa ratkaisunsa.

HAKEMUS

Arkkitehtuuritoimisto Lappalainen & Korjonen on vaatinut, että markkinaoikeus keskeyttää Nurmeksen kaupungin teknisen lautakunnan päätöksellä 26.8.2008 § 77 aloitetun hankintamenettelyn arkkitehtisuunnittelun osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 45.500 euroa.

Tarjouspyynnössä esitetyt vertailuperusteet eivät ole johtaneet hankintasäännösten edellyttämään hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan.

Hankintayksikkö on käyttänyt hinnan arvioinnissa pisteytystapaa, jossa täydet pisteet hinnasta on saanut keskiarvohinta ja 1,0 prosentin poikkeama keskiarvohinnasta ylös- tai alaspäin on vähentänyt hintapisteitä yhdellä pisteellä. Tämä merkitsee sitä, että myös keskiarvohintaa edullisempi hinta on negatiivinen tekijä. Tällainen pisteytysmenettely ei johda hankintasäännösten mukaiseen lopputulokseen, koska laatupisteiltään samanarvoisista tarjouksista valituksi voi tulla hinnaltaan kalliimpi tarjous.

Myös tarjouspyynnön mukainen työmääräarvion laskentatapa on ollut hankintasäännösten vastainen. Se on johtanut siihen, että kalliimpi tarjous on saanut aina edullisempaa tarjousta paremmat pisteet. Työmääräarvion todellisen määrän arvioiminen on lisäksi ollut mahdotonta, minkä vuoksi sen painoarvo on vääristänyt laatupisteitä.

Tarjouspyynnön liitteenä ollut tarjouslomake on ollut puutteellinen. Siitä on puuttunut osa tarjouspyynnössä esitettäväksi vaadituista kohdista, kuten kohdat tuntihinnan ja muiden korvausten esittämiselle, sekä liitetiedoista referenssiluettelo.

VASTINE

Nurmeksen kaupungin mukaan tarjouspyyntö on laadittu hankintasäännösten mukaisesti ja tarjoajia on tarjouskilpailussa kohdeltu tasapuolisesti. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankinnassa hankintasäännösten vastaisesti.

Hankinnan kohteena oleva arkkitehtisuunnittelu on vaativa tehtävä. Tämä on haluttu tuoda korostetusti esille hinnan pisteytystavassa. Keskiarvohintaan perustuva pisteytystapa laskentakaavoineen edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä ja kohtelee kaikkia tarjousten tekijöitä tasapuolisesti. Vaikka tarjouskilpailussa olisi sovellettu Arkkitehtitoimistojen Liiton ATL:n ohjeistamaa hinnan pisteytystapaa, jossa halvempi hinta merkitsee aina parempia hintapisteitä kuin kalliimpi hinta, hakija ei olisi tullut valituksi tarjouskilpailun voittajaksi. Tuolloin valituksi olisi tullut SIPARK Oy.

Hakijan väite tarjouspyynnön virheellisyydestä koskien työmääräarvion käyttöä on perusteeton. Laadun pisteyttämiseksi tilaajan on olennaisen tärkeää tietää, millaiseen työpanokseen tarjoaja on suunnittelukohteessa varautunut. Tilaajan on mahdotonta arvioida riittävää tuntimäärää suunnittelun läpiviemiseksi, vaan sen on pitäydyttävä siinä oletuksessa, että suurempi työmäärä tuottaa myös laadukkaampaa suunnittelua. Tarjoajan on tarjousta tehdessään väistämättä arvioitava suunnittelukohteen vaatima työmäärä. Tarjoajan velvollisuudeksi jää myös arvioida, millaisella tuntiveloituksella ja katteella tarjous kannattaa pisteytys tuntien laskea. Myös hakijan väite siitä, että todellisen työmäärän arvioiminen on ollut mahdotonta, ei pidä paikkaansa. Hakija on tämän määrän pystynyt laskemaan sekä tarjouksessaan että hakemuksessaan markkinaoikeudelle.

Hakijan mainitsemat tarjouslomakkeen puutteet eivät ole tehneet tarjouspyynnöstä hankintasäännösten vastaista. Tarjouksissa esitettäväksi vaaditut seikat on tuotu selvästi esiin tarjouspyynnössä. Asetetut vaatimukset ovat siten olleet kaikkien tarjoajien tiedossa, vaikkakin tietyt kohdat ovat puuttuneet tarjouslomakkeesta. Kaikki tarjoukset ovat myös sisältäneet kaikki tarjouspyynnössä vaaditut liitteet.

LAUSUNTO

Arkkitehtuuritoimisto Lipponen & Kärki Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakijan mukaan hankintayksikkö ei ole esittänyt asiassa päteviä perusteluja käyttämälleen hinnan pisteytystavalle. Vertailuperusteet eivät ole johtaneet kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hintaan liittyvien vertailuperusteiden asettaminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 1 §:n

2 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Hankintalain 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa muun ohella mahdollisimman taloudellisesti.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintalain 69 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain edellä mainituissa esitöissä lain 72 §:n kohdalla on todettu (s. 116), että kansallisten hankintojen vertailuperusteita koskevat edellytykset vastaisivat EU-kynnysarvot ylittävien hankintojen vertailuperusteille asetettavia edellytyksiä. EU-kynnysarvot ylittäviin hankintoihin liittyen esitöissä on puolestaan lain 62 §:n kohdalla todettu (s. 106), että tarjousten valinnassa käytettävillä perusteilla tulisi pääsääntöisesti olla taloudellista merkitystä hankintayksikölle. Koska kysymys on julkisten varojen käytöstä, hankinnasta aiheutuville kustannuksille tulisi antaa riittävää painoarvoa tarjousten valinnassa. Kansallisessa oikeuskäytännössä onkin hallituksen esityksen mukaan katsottu, että julkisten hankintojen edullisuuden vaatimuksista johtuen hinnalle on annettava hankinnan luonteesta riippuen riittävä merkitys.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että vaikka hankintadirektiiveissä annetaan hankintaviranomaiselle mahdollisuus valita ne sopimuksen tekemistä koskevat vertailuperusteet, joita se haluaa soveltaa, tämä mahdollisuus koskee kuitenkin ainoastaan sellaisia vertailuperusteita, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle taloudellisesti edullisin (ks. esim. asia C-513/99, Concordia Bus Finland, tuomio 17.9.2002, Kok. 2002, s. I-7213, 59 kohta sekä asia C-315/01, GAT, tuomio 19.6.2003, Kok. 2003, s. I-6351, 62–64 kohta). Siten myös yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan vertailuperusteilla on pääsääntöisesti oltava taloudellista merkitystä hankintayksikölle siinäkin tapauksessa, että valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus.

Markkinaoikeus toteaa edellä mainittujen oikeuslähteiden perusteella, että hintaa koskevalla vertailuperusteella viitataan yleisesti hinnan halpuuteen, millä myös osaltaan turvataan hankintalain 1 §:n 2 momentin mukaista tavoitetta tehostaa julkisten varojen käyttöä. Laatuun liittyvien tekijöiden huomioon ottaminen on tarkoitettu puolestaan tehtäväksi muilla kuin hintaa koskevilla vertailuperusteilla. Laatuvertailuperusteilla on pääsääntöisesti kuitenkin oltava taloudellista merkitystä hankintayksikölle. Kun tarjouksen valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta, hinnalle on arvioinnissa annettava riittävä merkitys.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat tarjoushinta 40 prosentin painoarvolla ja laatu 60 prosentin painoarvolla. Hintaa koskevaa vertailuperustetta on tarjouspyynnössä täsmennetty seuraavasti: ”Keskiarvohinta saa 100 pistettä ja aina 1,0 % poikkeama keskiarvohinnasta ylös- tai alaspäin vähentää 1,0 pistettä.” Laatua koskeneiksi vertailuperusteiksi tarjouspyynnössä on puolestaan asetettu 1) ”projektinvetäjän referenssit vastaavista kohteista”

30 prosentin painoarvolla, 2) ”työmääräarvio / h.” 20 prosentin painoarvolla sekä 3) ”yrityksen tekniset valmiudet; laite- ja ohjelmistoresurssit” 10 prosentin painoarvolla.

Hankintapäätöksen liitteenä olevasta tarjousten vertailutaulukosta ilmenee, että tarjoukset on hinnan osalta pisteytetty tarjouspyynnössä ilmoitetuin tavoin. Tarjouksista hinnaltaan halvin ei siten ole saanut hinnan osalta suurinta pistemäärää, vaan suurimman hintapistemäärän on saanut lähimpänä keskiarvohintaa ollut tarjous ja muiden tarjousten pisteet ovat määräytyneet tätä alemmiksi tarjouspyynnössä määritellyn laskentakaavan mukaisesti. Keskiarvohinnaksi on muodostunut 87.560 euroa.

Tarjouskilpailussa hinnaltaan halvimman (39.800 euroa) tarjouksen antanut tarjoaja on saanut hintavertailussa 18 pistettä, kun taas voittanut tarjous, joka on ollut hinnaltaan (81.000 euroa) halvimpaan tarjoukseen nähden yli kaksinkertainen, on saanut 37 pistettä. Hakijan tarjous, joka on ollut tarjouksista toiseksi halvin ja voittanutta tarjousta selvästi halvempi, on saanut 30 pistettä. Kalleimman tarjouksen (131.000 euroa) tehnyt tarjoaja on saanut 20 pistettä ja toiseksi kalleimman tarjouksen (121.000 euroa) tekijä 25 pistettä. Kalleimman ja halvimman tarjouksen välinen hintaero on ollut näin ollen 91.200 euroa, kun näiden tarjousten hintapisteet ovat eronneet toisistaan vain kahdella pisteellä.

Tarjouspyynnössä on asetettu erääksi laatua koskevaksi vertailuperusteeksi ”työmääräarvio / h.”, jonka painoarvoksi on ilmoitettu 20 prosenttia. Tarjouspyynnössä ei ole täsmennetty kyseistä vertailuperustetta eikä siinä ole selvitetty, miten tarjouksia tullaan tämän vertailuperusteen suhteen arvioimaan. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa tarjouslomakkeessa on ollut työmääräarviota koskenut avoin kohta, josta yhdessä edellä kuvatun vertailuperusteen muotoilun kanssa on ollut pääteltävissä, että tarjouspyynnössä on tältä osin edellytetty pelkän tuntimäärän ilmoittamista. Hankintayksikkö on vastineessaan markkinaoikeudelle perustellut tämän laatuvertailuperusteen käyttöä sillä, että suuremman tuntimäärän on katsottava johtavan myös laadullisesti parempaan lopputulokseen.

Markkinaoikeus toteaa, että kalleimman hintatarjouksen tehnyt tarjoaja on ilmoittanut työtuntiarviokseen 1.800 tuntia ja toiseksi kalleimman tarjouksen tekijä 2.100 tuntia. Toiseksi kalleimman tarjouksen tekijän ilmoittama tuntimääräarvio on ollut suurin. Halvimman tarjouksen tehnyt tarjoaja on ilmoittanut tuntimääräarvion 1.000 tuntia ja hakija toiseksi halvimman tarjouksen tekijänä 1.250 tuntia. Valituksi tullut tarjoaja, joka on tehnyt kolmanneksi halvimman hintatarjouksen, on ilmoittanut tuntimääräkseen 1.550 tuntia. Halvimman, toiseksi halvimman ja kolmanneksi halvimman hintatarjouksen tehneet tarjoajat ovat saaneet vertailuperusteesta 10, 12 ja 15 pistettä.

Hankintapäätöksen liitteenä olleesta tarjousten vertailutaulukosta yhdessä tarjouksissa ilmoitettujen tuntimäärien kanssa ilmenee, että hankintayksikkö on pisteyttänyt tarjoukset tältä osin siten, että suurin työmääräarvio on oikeuttanut tarjoajan saamaan vertailuperusteesta sen painoarvon mukaisen enimmäispistemäärän 20 pistettä ja että muiden tarjousten pisteet ovat määräytyneet suhteessa tähän tarjoukseen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on sinänsä harkintavaltaa tarjousten vertailuperusteiden asettamisessa, kunhan asetetut vertailuperusteet liittyvät hankinnan kohteeseen, mahdollistavat tarjousten puolueettoman arvioinnin ja ovat luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteita asetettaessa on lisäksi otettava huomioon taloudellisuuden vaatimukset. Hankintayksikön on kyettävä osoittamaan käyttämiensä vertailuperusteiden hyväksyttävyys.

Hankintayksikkö on sinänsä ilmoittanut tarjouspyynnössä hintavertailussa käytettävän pisteytysmallin. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei kuitenkaan ole pystynyt esittämään perusteita sille, millä tavoin nyt kysymyksessä oleva hinnan pisteytystapa on merkityksellinen hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa, kun otetaan huomioon, että hankinnan vaativuuden edellyttämät laatutekijät on mahdollista ottaa hankintalain mukaan huomioon erikseen laatua koskevissa vertailuperusteissa. Hankintamenettelyn vaativuus voidaan hankintalain mukaan ottaa huomioon myös tarjoajille asetettavissa kelpoisuusvaatimuksissa. Lisäksi hankintalain mukaan hankintayksiköllä on mahdollisuus sulkea alihintainen tarjous tarjouksen alihintaisuudesta hankintayksikölle mahdollisesti aiheutuvien riskien vuoksi pois hankintamenettelystä.

Tarjouspyynnöstä ei ole työtuntiarviota koskevan vertailuperusteen osalta puolestaan ilmennyt, kuinka arvio on ollut tarkoitus ottaa pisteytyksessä huomioon, joten tämä seikka ei ole ollut etukäteen myöskään tarjoajien tiedossa. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että kyseinen vertailuperuste on jättänyt hankintayksikölle lähes rajattoman harkintavallan tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo myös, että mainittu vertailuperuste liittyy lisäksi sillä tavoin kiinteästi tarjouksen hintavertailuun, että vertailuperustetta voidaan pitää päällekkäisenä hintavertailun kanssa. Hinnan ja laadun vertailuperusteet ovat siten sekoittuneet tavalla, joka ei ole mahdollistanut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämistä, mitä on pidettävä hankintalain vastaisena.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on näin ollen nämä edellä kuvatut vertailuperusteet asettaessaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjouslomakkeen sisältö

Hakija on vielä viitannut tarjouspyynnön liitteenä olleen tarjouslomakkeen sisältöön ja katsonut sen olleen tarjouspyynnössä esitettyihin vaatimukseen nähden joiltakin osin puutteellinen. Tarjous on tarjouspyynnön mukaan tullut antaa kyseisellä tarjouslomakkeella, minkä kaikki tarjoajat ovat myös tehneet.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteenä ollut tarjouslomake on sinänsä sisältänyt hakijan esittämät puutteet. Tarjouspyyntö on tältä osin kuitenkin ollut asetettujen vaatimusten suhteen selvä, eivätkä mainitut puutteet ole vaikuttaneet tarjouspyynnön selvyyteen. Nämä seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tältä osin menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan edellä mainitut vertailuperusteet asettaessaan hankintalain 76 §:ssä tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi samassa pykälässä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole pantu hakemuksen kohteena olevan arkkitehtisuunnittelun osalta täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen tältä osin kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Nurmeksen kaupunki aikoo edelleenkin toteuttaa Kyrölän palvelukeskuksen peruskorjauksen arkkitehtisuunnittelua koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Nurmeksen kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen 26.8.2008 § 77 siltä osin kuin päätös koskee arkkitehtisuunnittelutehtävien suorittajan valintaa ja kieltää hankintayksikköä tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä tältä osin muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Sami Myöhänen ja Jaakko Ritvala.