Market Court dismisses public procurement challenge; supplier capacity at tender time not required.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Tyrnävän kunnan perusturvalautakunta on pyytänyt 21.4.2008 julkaistulla hankintailmoituksella sekä kunnan internet-sivuilla ja sanomalehdissä julkaistulla tarjouspyynnöllä tarjouksia vanhusten asumispalveluista ajalle 1.1.2009–31.12.2012. Tarjouspyyntöön on sisältynyt mahdollisuus jatkaa sopimusta kahdella vuodella. Hankintayksikkö on saanut kymmenen tarjousta.

Tyrnävän kunnan perusturvalautakunta on päätöksellään 18.6.2008 § 42 päättänyt muun ohella, että vanhusten tehostetusta asumispalvelusta tehdään puitesopimukset Agatha Kodit Oy:n, Sosiaali- ja terveyspalvelut Merimajakka Oy:n, Hoivakoti Pieni Pelakuu Oy:n, Esperi Care Oy:n, Attendo MedOne Hoiva Oy:n ja Hoivakymppi Oy:n kanssa.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo koko sopimuskauden osalta on noin kolme miljoonaa euroa.

Hankintayksikkö on 1.10.2008 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön hankintapäätöksen 18.6.2008 § 42 vanhusten tehostetun palveluasumisen osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Tyrnävän kunta on ilmoittanut tarjouspyynnössään tarjousten valintaperusteeksi hinnan 70 prosentin painoarvolla ja laadun 30 prosentin painoarvolla. Sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta laatuvaatimukset ovat erittäin tärkeitä ja niitä tulee painottaa enemmän kuin kustannuksia. Erityisesti vanhusten palveluissa kilpailun ratkaiseminen halvan hinnan painottamisella tapahtuu korkean laadun kustannuksella, kun palveluntuottajat eivät enää halua kehittää laatua. Lisäksi tarjouspyynnössä esitetyt laadun arviointiperusteet ovat puutteelliset ja kuvaavat vain ulkoisia ja rakenteellisia tekijöitä. Laadun arvioinnissa ei ole otettu mitenkään huomioon palveluiden vaikutuksia vanhusten toimintakykyyn ja elämänlaatuun.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, minkälaisille vanhuksille hankintayksikkö järjestää palveluita. Näin ollen muut tarjouksentekijät kuin palveluja nykyään järjestävät eivät ole tienneet asumispalveluiden piirissä oleviin vanhuksiin liittyvistä seikoista. Tarjoukset eivät näin ollen perustu tosiasiallisiin tietoihin. Tarjouspyynnössä olisi tullut ilmoittaa vanhusten kuntoa kuvaava RAVA-indeksi.

Tarjouskilpailun voittaneista palveluntarjoajista yhdelläkään ei ole hoivakotia tai toimitiloja Tyrnävällä. Tarjouskilpailun voittaneella Hoivakymppi Oy:llä ei ole ollut käytettävissä hoivakotia 1.1.2009. Näin ollen yhtiöllä ei ole ollut edellytyksiä hankinnan toteuttamiseen.

VASTINE

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankinnasta aiheutuville kustannuksille tulee antaa riittävä painoarvo tarjousten vertailussa. Hinnan painottaminen tarjouskilpailussa ei vaikuta laatuun hakijan esittämällä tavalla, sillä tarjouspyynnössä on määritelty palvelujen ehdottomat vähimmäisvaatimukset, jotka palveluntarjoajien tulee täyttää. Hankintayksikkö on voinut itsenäisesti määritellä hinnan ja laadun painoarvot tarjouspyynnöstä ilmenevällä tavalla.

Kaikille palvelutarjoajille on kysyttäessä ilmoitettu, minkälaisia tyrnäväläisiä vanhuksia nykyisin hoidetaan. Hinnan laskemisen osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu hinnan muodostuksen yksiköksi vuorokausihinta.

Tarjouspyynnössä on edellytetty palveluntarjoajan täyttävän tarjouspyynnössä edellytetyt ehdottomat vähimmäisvaatimukset sekä palveluntuottajan ilmoittamat laatutekijät viimeistään 31.12.2009. Hoivakymppi Oy on tarjouksessaan luotettavalla ja riittävällä tavalla selvittänyt rakentavansa Tyrnävän kunnan alueelle 20-paikkaisen tehostetun asumispalvelun yksikön 31.12.2009 mennessä. Lisäksi Hoivakymppi Oy:n edustajat ovat ilmoittaneet, että he ovat valmiita vuokraamaan väliaikaiset tilat ennen kuin uusi toimitila on valmis, mikäli kunnan alueelta löytyy sopivia tiloja.

LAUSUNNOT

Agatha Kodit Oy on antanut lausunnon ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Kilpailutus on tapahtunut lain mukaisesti ja alan yleistä linjaa noudattaen.

Hoivakoti Pieni Pelakuu Oy on antanut lausunnon ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Hankintayksiköllä on oikeus määritellä ne ehdot, joilla se haluaa ostaa tehostettua asumispalvelua. Lisäksi lääninhallitus valvoo kaikkia tehostetun asumispalvelun tuottajia ja palvelun laatua.

Esperi Care Oy on antanut lausunnon ja katsonut, että hankintayksikön hankintapäätös on hankintalain säännösten mukainen.

Hoivakymppi Oy on antanut lausunnon ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan Hoivakymppi Oy:n arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.098 eurolla korkoineen.

Sosiaali- ja terveyspalvelut Merimajakka Oy ja Attendo MedOne Hoiva Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on antamassaan vastaselityksessä todennut muun ohella, että hankintayksikkö on lainvastaisesti ilmoittanut tarjouspyynnössä hinnan tarkistamisperusteeksi sosiaalipalveluiden ansiotasoindeksin ja elinkustannusindeksin vuosimuutoksen. Tämän vuoksi hakija ei ole voinut laskea oikein tarjoustaan.

Hoivakymppi Oy:n tarjous on pisteytetty virheellisesti. Yhtiö on saanut toimintaedellytyksistä virheellisesti kolme pistettä, vaikka se on perustettu vasta vuoden 2007 alussa. Yhtiölle olisi näin ollen tullut antaa yhteensä vain 27 laatupistettä, jolloin se olisi saanut yhteensä 83,39 kokonaispistettä.

LISÄKIRJELMÄT

Hankintayksikkö on lisävastineessaan vaatinut, että markkinaoikeus jättää tutkimatta hakijan väitteet indeksiehdon käytön lainvastaisuudesta. Markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa tutkia hankintasopimuksen sisällön lainvastaisuutta vaan ainoastaan hankintamenettelyn lainmukaisuutta. Lisäksi tarjousten vertailu on suoritettu virheellisesti, koska Hoivakymppi Oy:lle on annettu kokemuksen osalta kaksi pistettä liikaa.

Hoivakymppi Oy on antamassaan lisälausunnossa todennut, että Hoivakymppi Oy:llä on osakasyritystensä kautta kokemusta vanhusten tehostetusta palveluasumisesta yli kymmenen vuoden ajalta, vaikka yritys on sinänsä perustettu vasta 16.2.2007.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat oikeusohjeet

Vanhusten asumispalvelut kuuluvat hankintalain liitteen B toissijaisten palveluhankintojen pääluokkaan 25 terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut. Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 21 §:n 2 momentin mukaan edellä mainittuihin toissijaisiin palveluihin tulevat sovellettaviksi hankintalain I ja IV osan säännösten lisäksi lain III osan kansallisia menettelyjä koskevat säännökset.

Hakemuksen tutkiminen

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus jättää tutkimatta hakijan väitteet indeksiehdon käytön lainvastaisuudesta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteenä olleen hintaliitteen mukaan tarjoajien on tullut tarjouksissaan ilmoittaa asumispalveluiden vuorokausihinta. Tarjouspyynnön kohdassa 12 todetaan tältä osin, että ”Tarjous asumispalveluiden vuorokausihinnasta annetaan hintalomakkeella (liite 5) arvonlisäverottomana (alv 0 %) kiinteänä euromääräisenä bruttohintana, josta kaikki myönnettävät alennukset on vähennetty”.

Tarjouspyynnön kohdassa 8 todetaan, että hankintakauden aikana 31.12.2009 jälkeen hintoja on mahdollista palveluntuottajan aloitteesta tarkistaa siten, että tarkistamisen perusteena käytetään sosiaalipalveluiden ansiotasoindeksiä ja elinkustannusindeksiä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä hintojen tarkistamisen sitomisesta edellä todettuihin indekseihin ilmoitettu on merkinnyt hankintayksikön asettamaa hankintasopimuksen ehtoa, eikä se ole liittynyt tarjousten vertailuun. Markkinaoikeus katsoo, että hakijan sopimusehdon lainvastaisuutta koskevassa väitteessä on kysymys sopimusoikeudellisesta väitteestä. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu, kun otetaan huomioon hankintalain 76 §:n 1 momentti, sopimusoikeudellisten väitteiden tutkiminen. Sen vuoksi hakijan hankintasopimuksen ehtojen lainvastaisuutta koskeva väite on jätettävä tutkimatta.

Hankintamenettely

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ja niiden paino-arvot

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti antaessaan tarjousten vertailussa laadulle ainoastaan 30 prosentin painoarvon ja käyttäessään laadun vertailuperusteina seikkoja, jotka kuvaavat vain ulkoisia ja rakenteellisia tekijöitä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Hankintalain 72 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä 62 §:ssä säädetään.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonais-taloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus toteaa, että käsiteltävässä asiassa hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä tarjousten valintaperusteiksi hinnan 70 prosentin painoarvolla ja laadun 30 prosentin painoarvolla. Laadun osalta on tarjouspyynnön kohdassa 15 todettu, että ”Laatupisteet määräytyvät laatulomakkeen laatutekijöistä ja lasketaan ennen hintapisteiden antamista”. Tarjouspyynnön liitteessä 3 on laatutekijöinä mainittu palvelukodin etäisyys Tyrnävän kunnan keskustasta, henkilökunnan määrä, henkilökunnan koulutus, henkilökunnan perehdytyssuunnitelma, koulutussuunnitelma ja vuosittainen työilmapiirin ja työtyytyväisyyden selvittäminen, palveluntuottajan kokemus vanhusten asumispalveluiden tuottamisesta, palveluntarjoajan asiakaspalautejärjestelmä, huonetilojen pinta-ala, yhteisten oleskelutilojen pinta-ala, omaisten mahdollisuus yöpyä palvelukodissa sekä kulunvalvontaa täydentävä hälytysjärjestelmä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa määritellessään hinnan ja laatutekijöiden painoarvot tarjouspyynnössä. Tarjousten laadun vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen, ja niiden perusteella on ollut mahdollista määrittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet eivät myöskään ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintayksikön ei ole toiminut vertailuperusteita asettaessaan epätasapuolisesti taikka syrjivästi. Näin ollen hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti määritellessään tarjousten vertailuperusteet ja niiden painoarvot tarjouspyynnöstä ilmenevällä tavalla.

Hankinnan kohteen kuvaaminen tarjouspyynnössä

Hakija on esittänyt, ettei hankintayksikkö ei ole määrittänyt hankinnan kohteena olevia palveluita etenkään vanhusten toimintakyvyn osalta siten täsmällisesti, että tarjouspyyntö olisi ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on sen kohdassa 1 todettu tarjouspyynnön koskevan vanhusten tavallista palveluasumista, jossa henkilökunta on paikalla klo 7–21 välisenä aikana, tehostettua palveluasumista, jossa henkilökunta on paikalla ympäri vuorokauden, sekä tilapäishoitoa, sisältäen intervallihoidon ja omaishoitajien vapaisiin liittyvät asumisjärjestelyt. Myös viimeksi mainitussa asumismuodossa henkilökunnan on edellytetty olevan paikalla ympäri vuorokauden.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 on määritelty asumispalveluun liittyvät ehdottomat vaatimukset erittelemällä tarjoajalta edellytettävät luvat, henkilöstölle asetettavan edellytykset, tiloja koskevat edellytykset sekä toiminnalle asetettavat edellytykset, sisältäen muun ohella asukkaan kanssa laadittavan hoito- ja palvelusuunnitelman, omahoitajajärjestelmän, laatutavoitteet, eettisen ohjeiston, sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen, aterioiden tarjoamisen ja ryhmätoimintaohjelman. Tarjouspyynnössä todetaan edelleen, että ”Asukkaan toimintakyvyn arviointiin käytetään tarvittaessa RAVA – ja MMSE – toimintakykytestiä ja aina, jos asukkaan kunnossa tapahtuu oleellisia, palvelutarpeen uudelleen arviointia edellyttäviä muutoksia”.

Markkinaoikeus toteaa, että hankittavien asumispalveluiden laatu ja niihin liittyvät muut vanhusten tarvitsemat palvelut on kuvattu tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että hoiva-alalla toimivien elinkeinonharjoittajien voidaan katsoa tarjouspyynnön perusteella saaneen riittävät tiedot tarjouksen antamista varten. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntöä ole pidettävä hankinnan kohteen määrittämisen osalta epäselvänä vain sillä perusteella, ettei siinä ole ilmoitettu, minkälaisia ovat asumispalveluja tarvitsevat vanhukset toimintakyvyltään tarjouspyynnön laatimishetkellä.

Tarjoajien kyky toteuttaa hankinta

Hakija on vielä esittänyt, ettei kaikilla tarjoajilla ole kykyä toteuttaa hankintaa, koska niillä ei ole tarjousten tehtäessä ollut toimitiloja Tyrnävällä.

Markkinaoikeus toteaa, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä jo tarjouksentekohetkellä täytyisi olla käytettävissään palvelun tuottamisessa tarvittavat resurssit. Riittävää on, että tarjoaja on hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä osoittanut, että sillä on sopimuksen täyttämisen alkaessa edellytykset palvelun tuottamista varten. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut lähtökohtaisesti luottaa tarjoajien tarjouksissaan toiminnan aloittamisesta ja toimitiloista ilmoittamaan. Asian käsittelyssä ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön olisi tullut asettaa kyseenalaiseksi tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamat tiedot.

Tarjousten vertailu

Ottaen huomioon, että hakija on saanut tarjousten vertailussa yhteensä 64,56 pistettä ja valituksi tullut Hoivakymppi Oy 85,39 pistettä, asiassa ei hakijan hakemuksen perusteella ole tarvetta ottaa kantaa hakijan väitteeseen siitä, että Hoivakymppi Oy olisi saanut tarjousten vertailussa kaksi pistettä liikaa palvelun laadun osalta.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetuilla tavoilla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakijan hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Hoivakymppi Oy on antanut hakemuksesta lausunnon. Yhtiölle on aiheutunut lausunnon antamisesta kuluja. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Hoivakymppi Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen hakija on velvoitettava korvaamaan Hoivakymppi Oy:n kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Hoivakymppi Oy on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Lakeuden Palveluyhdistys ry:n hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Lakeuden Palveluyhdistys ry:n korvaamaan Hoivakymppi Oy:n oikeudenkäyntikulut 700 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Ville Parkkari.