Market Court dismisses bid protest where tender procedure failed due to unclear price terms preventing fair comparison.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Ulkoasiainministeriö on 9.8.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia JPO-rekrytointien (Junior professional officer) toteuttamista varten vuosille 2008 - 2011. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva hankintailmoitus julkisten hankintojen sähköisellä markkinapaikalla (Internet-sivusto HILMA) 9.8.2007 ja Julkiset Hankinnat -lehdessä 16.8.2007/33. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Ulkoasiainministeriön osastopäällikkö on hankintapäätöksellään 5.11.2007 valinnut palvelun toimittajaksi Kansainvälisen henkilövaihdon keskus CIMO:n (jäljempänä CIMO).

CIMO:n tarjouksen mukainen hankinnan arvolisäveroton kokonaisarvo on noin 850.000 euroa, mikäli rekrytointeja tehdään vuodessa 35 tai noin 1.150.000 euroa, mikäli rekrytointeja tehdään vuodessa 65.

Ulkoasiainministeriö on allekirjoittanut CIMO:n kanssa 17.1.2008 hankintasopimuksen ajalle 1.2.2008 - 31.12.2011.

HAKEMUS

Manpower Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja määrää ulkoasiainministeriön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti Manpower Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa ulkoasiainministeriön maksamaan Manpower Oy:lle hyvitysmaksuna 85.000 euroa.

Tarjousvertailussa ei ole noudatettu tarjouspyynnössä ilmoitettuja painoarvoja. Vertailuperusteiden vaihteluväli ei myöskään ole ollut kohtuullinen, kun tarjousvertailussa yksittäisen vertailuperusteen osalta paras tarjoaja ei ole saanut suurinta pistemäärää ja muiden tarjoajien pisteet ovat ollessa suhteessa parhaimpaan tarjoukseen. Edelleen tarjousvertailusta ei ole täysin ilmennyt, mihin seikkoihin tarjousten pisteytys ja vertailu ovat perustuneet.

Hintavertailussa ei ole käytetty hakijan tarjouksen mukaista hintaa, vaan hankintayksikön tarjousajan jälkeen esittämän lisäkysymyksen perusteella annettua hintaa. Hankintamenettelyn lähtökohtana tulee olla tarjousten lopullisuus, joten hintojen vertailu olisi tullut toteuttaa tarjousten mukaisilla hinnoilla.

Työsuunnitelman toteutettavuutta koskevan vertailuperusteen osalta hakija on saanut liian vähän pisteitä suhteessa voittaneen tarjoajan saamiin pisteisiin.

Vastuuhenkilön kokemusta kansainvälisistä rekrytoinneista koskevan vertailuperusteen osalta myös hakijalle olisi tullut antaa tarjouspyynnön mukaiset maksimipisteet.

Muun henkilöstön kokemusta kansainvälisistä rekrytoinneista koskevan vertailuperusteen osalta hankintayksikön suorittamalle pisteytykselle ei ole ollut perusteita.

VASTINE

Ulkoasiainministeriö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Muiltakin osin pisteytys on vastannut tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia, ja se on suoritettu tarjoajien välillä kaikilta osin objektiivisesti.

Hakijan vaatimukset ovat perusteettomia. Joka tapauksessa hyvitysmaksuvaatimuksen määrä on käsillä olevan asian laatu, laajuus ja tapahtumainkulku sekä vallitseva oikeuskäytäntö huomioon ottaen kohtuuttoman suuri.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut ennen muuta, että tarjouspyynnössä on ristiriitaisesti pyydetty ilmoittamaan palvelun hinta vuosille 2008 - 2010 ja lisäksi optiohinta vuodelle 2009. Tarjouspyynnön tulee olla laadittu riittävän selkeästi, jotta se tuottaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan kiinteän hinnan vuodelle 2008, hinnoitteluperusteet vuosille 2009 - 2010 ja optiohinnan vuodelle 2009. Hankintayksikön tarjousvertailu on virheellinen, koska se ei ole suorittanut vertailua hakijan tarjouksessaan ilmoittamien hintojen perusteella ja koska tarjousvertailu on tehty tarjouspyynnön vastaisesti neljän vuoden hintojen perusteella. Hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti käyttänyt rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa, koska se ei ole esittänyt tarjouspyynnössä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita siten, että tarjoajat olisivat voineet tietää tarjousta laatiessaan, millä seikoilla tulee olemaan vaikutusta asian ratkaisuun.

LISÄVASTINE

Saamiensa tarjousten ja lisäkysymysten vastausten perusteella hankintayksikkö on laskenut tarjoajien hinnat tarjouspyynnössä edellytetylle 35 ja 65 rekrytoinnille keskivertohintana tarjouspyynnön mukaiselle sopimuskaudelle eli vuosille 2008 - 2011. Kirjoitusvirheen vuoksi pyydettyä optiohintaa vuodelle 2009 ei ole otettu huomioon suoritetussa vertailussa. Hankintayksikkö on menetellyt näin saattaakseen tarjoukset yhteismitallisiksi ja tarjouskilpailun tasapuoliseksi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 2 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia koskevissa julkisten hankintojen tarjouskilpailussa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin perusteella ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä sekä hankintayksikön on toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikkö on pyytänyt 9.8.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia JPO-rekrytointien toteuttamista varten vuosina 2008 - 2011. Tarjouskilpailun valintaperusteeksi on asetettu kokonaistaloudellinen edullisuus, jossa hinnan painoarvo on ollut 50 prosenttia ja teknisten tekijöiden painoarvo 50 prosenttia. Tarjouspyynnön liitteen 1 mukaan tarjoukseen on edellytetty liitettävän muun muassa "hinta vuosille 2008 - 2010, ilman suomalaista arvonlisäveroa, mutta kaikki muut veloitettavat kulut tulee mainita, mukaan lukien hinnoitteluperusteet" ja "optiohinta vuodelle 2009, ilman suomalaista arvonlisäveroa, mutta kaikki muut veloitettavat kulut tulee mainita, mukaan lukien hinnoitteluperusteet". Tarjouspyynnön tehtävänkuvausta koskevan liitteen 2 lopussa on mainittu, että "tämän sopimuksen myötä Ulkoasiainministeriö edellyttää valitun palveluntuottajan toteuttavan vähintään 35 ja enintään 65 JPO-rekrytointia vuodessa".

CIMO on tarjouksessaan ilmoittanut hinnat vuosien 2008, 2010 ja 2011 osalta sekä optiohinnan vuoden 2009 osalta eriteltyinä vielä 35 ja 65 rekrytoinnille. Lisäksi tarjouksessa on ilmoitettu yhteenlasketut hinnat vuosille 2008 - 2011.

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut kuukausittaisen hinnan vuodelle 2008 lisättynä eräillä muuttuvilla erillä, yleiset hinnoitteluperusteet vuosille 2009 - 2010 ja kuukausittaisen optiohinnan vuodelle 2009 lisättynä eräillä muuttuvilla erillä.

Tarjoukset avattuaan hankintayksikkö on kysynyt hakijalta 4.10.2007 sähköpostitse muun ohessa seuraavaa: "Kohta 6 (hinta vuosille 2008 - 2010): Tarjouspyynnössä oli todettu, että rekrytointeja on 35 - 65 vuodessa. Onko esittämänne hinta kiinteä riippumatta rekrytointien määrästä?"

Hakija on vastannut tähän kysymykseen 30.11.2007 päivätyllä kirjeellä, että tarjouksen hinta rekrytointien lukumäärästä riippumatta on kiinteä vuosina 2008 - 2009. Lisäksi hakija on todennut olevansa myös valmis tarjoamaan palvelua osittain suoritusperusteisesti siten, että palvelun vuosittainen perusmaksu sisältää enintään 35 rekrytointia ja niiden ylittävältä osalta peritään rekrytointikohtainen maksu. Hakija ilmoitti hankintayksikölle suoritusperusteiset hintansa.

Edellä kuvatun menettelyn johdosta markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Tarjouspyyntö on ollut optiovuotta koskevan virheen vuoksi epäselvä. Lisäksi tarjouspyyntö on ollut epäselvä sen suhteen, pitikö tarjoajien hintoja ilmoittaessaan antaa kokonaishinta rekrytointien määrästä riippumatta vai hinnat sekä 35 että 65 rekrytoinnin perusteella. Kun otetaan huomioon yhtäältä hankintayksikön saamien tarjousten hintailmoitusten erot suhteessa toisiinsa ja toisaalta tarjousten hintailmoitusten sisäiset epäjohdonmukaisuudet, hankintayksikön on viimeistään tarjoukset avattuaan tullut havaita kumpikin näistä tarjouspyynnön epäselvyyksistä. Mainitut tarjouspyynnön epäselvyydet, kun tarjouspyynnössä hinnan painoarvoksi vertailuperusteena on asetettu 50 prosenttia, ovat olleet niin merkittäviä, että tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Havaittuaan tarjoukset hinnan suhteen vertailukelvottomiksi hankintayksikkö on päättänyt tehdä tarjoajille lisäkysymyksiä. Hakijalle lähettämässään sähköpostiviestissä hankintayksikkö ei ole avoimesti kertonut, miltä osin tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Ei ole yllättävää, että tällaisen lisäkyselyn ja siihen annetun vastauksen jälkeenkään tarjoukset eivät ole muuttuneet yhteismitallisiksi ja keskenään vertailukelpoisiksi.

Asiassa ei ole ollut edellytyksiä alkaa muokata tarjousten ja lisäkyselyyn annettujen vastausten mukaisia hintoja yhteismitallisiksi ja keskenään vertailukelpoisiksi hankintayksikön selvittämin tavoin ottaen huomioon jo se, että tarjouspyynnössä tai edes hakijalle tehdyssä lisäkyselyssä ei ole selvästi edellytetty hinnan ilmoittamista erikseen sekä 35 että 65 rekrytoinnille saati koko hankintajaksolle eli neljälle vuodelle. Lisäksi hankintayksikön olisi tullut harkitessaan tarjouskilpailun jatkamista kiinnittää riittävästi huomiota siihen, että tarjouksen valintaan vaikuttavia perusteita ei saa pääsääntöisesti muuttaa hankintamenettelyn aikana.

Markkinaoikeus katsoo, että jo tarjouspyynnön hinnan ilmoittamista koskevien merkittävien epäselvyyksien vuoksi hankintamenettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys mainitussa säännöksessä säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Edellä todettu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä.

Seuraamukset

Hankintasopimus on tehty 17.1.2008. Hankintamenettelyn virheellisyys on liittynyt ensisijaisesti tarjouspyynnön epäselviin hinnan ilmoittamista koskeviin perusteisiin. Virheellisen hankintamenettelyn korjaaminen olisi tässä tapauksessa edellyttänyt uuden tarjouskilpailun järjestämistä.

Hankintalain 76 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi nyt tulla kysymykseen enää vain hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp) mukaan hakijan on tämä osoitettava.

Tarjoukset ovat olleet hinnan osalta vertailukelvottomia. Ottaen huomioon hankintakauden 2008 - 2011 pituus neljä vuotta, tarjousten hintoja ei ole saatavissa keskenään vertailukelpoisiksi siltä hakijankaan esittämältä pohjalta, että hakijan osalta hintavertailussa otetaan huomioon vain sen tarjouspyynnön perusteella ilmoittamat kahden vuoden eli vuoden 2008 ja optiovuoden 2009 hinnat. Lisäksi kun hinnan painoarvo vertailuperusteena käsillä olevassa hankinnassa on ollut 50 prosenttia, asiassa ei voida arvioida, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Sami Myöhänen.