Market court voids procurement decision and orders damages for procedural errors in public tendering case.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lounais-Suomen ympäristökeskus on ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta Karvianjoen säännöstelypatojen ohjausjärjestelmän laajentamista koskevasta hankinnasta Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi 3.3.2008 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ja pyytänyt hankinnasta 28.2.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Lounais-Suomen ympäristökeskus on päätöksellään 13.5.2008 (Dnro LOS-2005-V-61-343) valinnut Vaasa Engineering Oy:n tarjouksen.

Hankintayksikön ilmoittaman mukaan hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ollut 60.000–100.000 euroa.

Hankintayksikkö on 15.8.2008 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Hankintayksikkö on lisäksi 5.6.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei hankintasopimusta ole tehty.

HAKEMUS

BK-automation Ky Asko Kuoppala on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Lounais-Suomen ympäristökeskuksen maksamaan sille virheellisestä hankintamenettelystä hyvitysmaksuna 47.550 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.490,35 eurolla korkoineen.

Tarjouspyyntö on laadittu siten, ettei sen perusteella ole ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ovat suosineet säännöstelypatojen ohjausjärjestelmän aikaisempaa toimittajaa, koska hankintayksikkö on valinnut tärkeimmäksi yrityksen laatua kuvaavaksi tekijäksi vesivoimatoimialan.

Lisäksi hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti siltä osin, kuin se ei ole saattanut tarjouksia vertailukelpoisiksi ja varannut hakijalle tilaisuutta täsmentää tarjoustaan. Myös tarjousten vertailu on toteutettu virheellisesti. Hankintayksikkö ei ole esittänyt todellisia perusteluja henkilöstön kokemuksen ja koulutuksen sekä työn toteutuksen osalta tekemälleen tarjousvertailulle.

VASTINE

Lounais-Suomen ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnön perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Vertailuperusteet eivät ole olleet hakijaa syrjiviä. Hankintayksikkö ei ole valinnut vesivoimatoimialaa tärkeimmäksi yrityksen laatua kuvaavaksi tekijäksi. Tarjoajan itsensä vastuulla on ollut tuoda tarjouksessaan esille riittävä määrä referenssejä. Tarjousten vertailussa on voitu ottaa huomioon vain tarjousasiakirjoissa esitetyt referenssit. Minimimäärän referenssejä esittämällä tarjoaja on ainoastaan osoittanut täyttävänsä tarjouspyynnössä asetetut kelpoisuusvaatimukset. Hankintayksikkö on perustellusti voinut tarjousvertailussa antaa tarjouksessaan enemmän hyväksyttäviä referenssejä esittäneelle tarjoajalle yritystä koskevan kriteerin osalta enemmän pisteitä.

Tarjoukset ovat olleet keskenään vertailukelpoisia. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole varannut hakijalle tilaisuutta täydentää tarjoustaan.

Tarjousten vertailu on kaikilta osin tehty tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita noudattaen. Pisteytys on perustunut tarjoajien tarjousasiakirjoissaan esittämiin selvityksiin. Hankintamenettely ei ole johtanut virheelliseen lopputulokseen. Hakemuksessa ei ole esitetty perusteita hankintapäätöksen kumoamiselle.

LAUSUNTO

Vaasa Engineering Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

BK-automation Ky Asko Kuoppala on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintalain vastaisesti kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisessa ja tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö ei ole vastineessaankaan korjannut virheitään.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet laatu 70 prosentin painoarvolla ja hinta 30 prosentin painoarvolla. Asetettujen vertailuperusteiden painoarvot ovat suosineet nykyisen järjestelmän toimittajaa ja antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa.

Kokonaistaloudellisuuden arviointi ei voi perustua siihen oletukseen, että taloudellisesti edullisin tarjous on sellaisella yrityksellä, jolla on eniten referenssejä. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, että referenssit pisteytettäisiin sillä tavoin kuin nyt on tehty tai että tarjousvertailussa annettaisiin pisteitä teknisen erittelyn vastaavuuksista sen mukaan, kuinka paljon tarjoaja on niitä tarjouksessaan luetellut.

Hakijalla on ollut tarjouspyynnössä edellytetty soveltuvuus hankinnan toteuttamiseen, ja hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Mikäli hankintamenettely olisi toteutettu virheettömästi, hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde, ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava, tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 116) on lain 71 §:n 2 momentin osalta todettu muun ohella, että ehdokkaan ja tarjoajan soveltuvuuden arviointi ja poissulkeminen tarjouskilpailusta tulee tapahtua tarjousmenettelyn erillisenä vaiheena ennen tarjousten vertailua.

Edelleen lain esitöissä on 72 §:n osalta todettu, että kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee olla objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä. Tarjousten valinnassa käytettävien vertailuperusteiden tulee pääsääntöisesti liittyä hankinnan kohteeseen. Siten ehdokkaiden tai tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tule käyttää tarjousten arvioinnissa.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu (asia C-315/01, GAT, tuomio 19.6.2003, Kok. 2003, s. I-6351, 62–67 kohta), että luettelomaista referenssilistaa, josta ilmenee vain tarjoajan aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä, mutta ei muita täsmennyksiä näille asiakkaille suoritetuista toimituksista, ei voida käyttää tarjouksen valinnan perusteena. Ratkaisun mukaan perusteena tällaisten referenssilistojen käytön kiellolle on se, että niiden perusteella ei voida selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle taloudellisesti edullisin.

Kysymyksessä olevan avoimena menettelynä toteutetun hankintamenettelyn kohteena on ollut Karvianjoen säännöstelypatojen ohjausjärjestelmän laajentaminen. Tarjouksia on pyydetty Salmusojan ja Kurikanniskan säännöstelypatojen kaukokäyttöönotosta sekä optiona Harjankosken, Riuttansalmen ja Oravajoen säännöstelypatojen kaukokäyttöönotosta. Tarjouksen on tarjouspyynnön mukaan tullut sisältää tarjouspyynnön liitteenä olleen teknisen erittelyn mukaiset laitteet ja toiminnot täysin valmiina ja käyttökuntoon asennettuina.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että ”toimittajan valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus”. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan valinnassa kiinnitetään tarjoushinnan lisäksi huomiota erityisesti ammatilliseen pätevyyteen ja varmuuteen suoriutua toimeksiannosta sekä ajallisesti että laadullisesti. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että laatukriteeritiedoissa tulee antaa laatuarvioinnin edellyttämät tiedot, jotka tarjoaja katsoo itselleen eduksi arviointimenettelyssä, ja että laatuarvioinnissa tilaaja arvioi tarjoajan toimittamien selvitysten ja muiden käytettävissä olevien tietojen perusteella yritykset henkilöineen.

Tarjouspyynnön mukaan kokonaistaloudellista edullisuutta vertaillaan siten, että laatutekijöillä on 70 prosentin ja hinnalla 30 prosentin painoarvo. Laatua koskeva vertailuperuste on jaettu tarjouspyynnössä seuraaviin osatekijöihin:

”1. Yritys 30 %

Kuvaus yrityksestä ja yrityksen toiminnoista, työtehtävän kuuluminen yrityksen päätoimialan piiriin (vesivoima, automaatio ja sähköistys), yrityksen aikaisempi kokemus samankaltaisista tehtävistä sekä yrityksen saavuttamat tulokset ja asiakastyytyväisyys.

2. Henkilöstö 30 %

Yrityksen tähän projektiin nimeämät avainhenkilöt, koulutus, henkilöiden referenssit säännöstely- ja voimalaitospatojen automatisointiprojekteista, aikaisempi kokemus samankaltaisista tehtävistä ja selvitys työhön osallistuvan henkilöstön työhön käyttämästä panoksesta.

3. Projektin hoito ja toteutus 20 %.

Selvitys työn toteutuksesta ja aikataulutuksesta.

4. Takuu, huolto ja muut toimituksen jälkeiset palvelut 20 %.”

Tarjouspyynnössä on kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisen jälkeen kohdassa ”Vaadittavat selvitykset” ilmoitettu, että yrityksen on annettava vertailuperusteiden kaikista kohdista selvitys ja että kokonaistaloudellisuutta arvioidaan saatujen selvitysten perusteella. Samassa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi edellytetty, että tarjoaja toimittaa ennakkoperintärekisterin otteen, todistuksen maksetuista sosiaaliturva- ja työeläkemaksuista, verojäämätodistuksen sekä selvitykset vastuuvakuutuksesta ja käytettävistä alikonsulteista.

Edellä mainittujen seikkojen ilmoittamisen jälkeen tarjouspyynnössä on asetettu tarjoajan kelpoisuusehdoksi se, että yrityksellä on vähintään kaksi kappaletta referenssejä säännöstelypatojen ja/tai vesivoimalaitosten kaukokäyttöönotosta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely on kaksivaiheinen. Hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten vertailussa sovellettavien vertailuperusteiden ja niiden painotuksen määrittämisessä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin, että tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa käytettävät perusteet ja toisaalta tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet tulee erottaa riittävän selvästi toisistaan.

Markkinaoikeus katsoo ensinnäkin, että hankintayksikkö on menetellyt harkintavaltansa rajoissa siltä osin, kuin tarjouspyynnössä on asetettu laatutekijöille 70 prosentin ja hinnalle 30 prosentin painoarvo.

Markkinaoikeus sen sijaan katsoo, että tarjouspyyntö on ollut virheellinen laatua koskevien vertailutekijöiden asettamisen osalta. Laadun kaikki neljä vertailutekijää ja niiden osatekijät on määritelty tarjouspyynnössä siinä määrin yksilöimättömästi, ettei tarjoajien ole tarjouspyynnön perusteella ollut mahdollista riittävällä tavalla ennakoida, millä tarjouksen laatuun liittyvillä seikoilla tulee olemaan merkitystä kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen selvittämisessä.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo Lounais-Suomen ympäristökeskuksen menetelleen kysymyksessä olevassa hankinnassa vertailuperusteiden asettamisen osalta julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Edellä todettu hankintamenettelyn virhe sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä.

Seuraamukset

Hankintalain 76 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintasäännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi hakemuksesta:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; taikka

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 76 §:n 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos pykälän 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on lain 76 §:n osalta todettu muun ohella, että hyvitysmaksu on markkinaoikeuden käytettävissä oleva toissijainen oikeuskeino, joka tulee sovellettavaksi vain silloin, kun markkinaoikeudella ei ole käytettävissä muita kyseisessä pykälässä säädettyjä keinoja puuttua hankintayksikön laittomaan menettelyyn.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintaa ei ole pantu täytäntöön eikä hankintasopimusta ole tehty. Hankintapäätöksen kumoamisen ei myöskään voida katsoa aiheuttavan hankintalain 76 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat. Hankintayksikön virheelliseen menettelyyn on näin ollen mahdollista puuttua kumoamalla hankintapäätös ja kieltämällä sen täytäntöönpano. Hyvitysmaksun määrääminen ei sen sijaan tule toissijaisena oikeussuojakeinona kysymykseen tämän hankintamenettelyn osalta.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut virheellinen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Lounais-Suomen ympäristökeskus aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa hankintalain säännökset huomioon ottaen uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut, ja hankintayksikkö saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Lounais-Suomen ympäristökeskuksen Karvianjoen säännöstelypatojen ohjausjärjestelmän laajentamisesta tekemän hankintapäätöksen 13.5.2008 (Dnro LOS-2005-V-61-343) ja kieltää Lounais-Suomen ympäristökeskusta tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Lounais-Suomen ympäristökeskuksen korvaamaan BK-automation Ky Asko Kuoppalan oikeudenkäyntikulut 2.490,35 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Lounais-Suomen ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos, Pasi Yli-Ikkelä ja Perttu Koivula.