Market Court dismisses claim for contract termination due to lack of statutory grounds for procedural restart.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Janakkalan kunnan tekninen lautakunta on pyytänyt 28.2.2008 Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi julkaistulla rajoitettua menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella osallistumishakemuksia Janakkalan sairaalan vuodeosaston laajennusurakkaa koskevaan tarjouskilpailuun. Janakkalan kunnan tekninen lautakunta on sittemmin 8.4.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia tarjouskilpailuun valituilta tarjoajilta.

Janakkalan kunnan tekninen lautakunta on päätöksellään 16.6.2008 § 93 päättänyt keskeyttää edellä mainitun Janakkalan sairaalan laajennuksen rakennusurakkaa koskevan hankinnan ja aloittaa hankintamenettelyn uudestaan tarkennetuilla tarjouspyyntöasiakirjoilla.

HAKEMUS

Janakkalan Talonrakennus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Janakkalan kunnan teknisen lautakunnan päätöksen 16.6.2008 § 93 hankintamenettelyn keskeyttämisestä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 308.900 euroa. Edelleen hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla lisättynä arvonlisäveron määrällä korkoineen.

Hankintayksikön päätös hankintamenettelyn keskeyttämisestä on ollut hankintasäännösten vastainen. Hankintasäännösten mukaista perustetta hankintamenettelyn keskeyttämiseen ei ole ollut.

Hakija on tehnyt tarjouksensa perustuen esivalmistettujen betonielementtirakenteiden käyttämiseen suunnitelmapiirustuksissa ilmoitettujen ratkaisuvaihtoehtojen mukaisesti. Kaikilla tarjoajilla on ollut mahdollisuus tehdä tarjous joko valuharkko- tai elementtirakenteisena tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti. Jokainen tarjoaja on vertaillut näiden rakennevaihtoehtojen kustannusvaikutuksia urakkahinnassa.

Hankintayksikkö on perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmenneillä epäselvyyksillä. Tällaisia epäselvyyksiä ei ole ollut, vaan tarjouspyyntö on jo annetussa muodossaan mahdollistanut hakijan tarjoaman kaltaisten elementtirakenteiden tarjoamisen. Perustetta menettelyn keskeyttämiseen ei siten ole ollut. Koska hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja hinnaltaan halvin, tarjouskilpailun voittajaksi olisi tullut valita hakijan tarjous. Päätös hankinnan keskeyttämisestä on siten ollut hakijaa syrjivä.

Hankintayksikön menettelyssä on ollut ensisijaisesti kysymys hankintasäännösten vastaisesta tinkimisestä. Ellei hankintayksikön tavoitteena ole ollut urakkahinnan alentaminen, hankintayksikön tavoitteena on ollut hakijan sulkeminen tarjouskilpailusta ja siten hakijan syrjiminen. Hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

VASTINE

Janakkalan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.470,50 eurolla korkoineen.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen on ollut hankintasäännösten mukaista. Hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle on ilmennyt, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet tulkinnanvaraisia, minkä vuoksi hankintayksikkö on katsonut hankintamenettelyn keskeyttämisen tarpeelliseksi tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi.

Tarjouspyyntöasiakirjojen epäselvyys on liittynyt siihen, onko tarjouspyyntö mahdollistanut rakenteiden tarjoamisen elementteinä vai yksinomaan rakennesuunnitelmissa mainituin tavoin valuharkkoseinillä. Epäselvyyden tultua ilmi hankintaneuvotteluissa hankintayksikön edustaja on perehtynyt asiaan ja todennut rakennesuunnitelmien perustuneen nimenomaan valuharkkoseiniin. Tarjouspyynnössä rakenteet on siis pyydetty tarjoamaan nimenomaan tällaisina. Hakija on kuitenkin tulkinnut tarjouspyyntöä toisella tavalla ja tarjonnut rakenteita elementteinä. Kysymyksessä on ollut seikka, jolla on ollut selvä kustannusvaikutus hankinnan hintaan ja joka on tarkoittanut huomattavaa uusintasuunnittelua ja -hyväksyntää sekä urakan osapuolten keskinäistä ymmärrystä näiden kustannusten jaosta.

Saadakseen tarjoukset vertailukelpoisiksi hankintayksikkö on ensin siirtynyt neuvottelumenettelyyn ja pyytänyt tarjoajilta tarjouksen täsmennystä siten, että valuharkkorakenteet muutetaan betonielementtirakenteisiin. Tämän jälkeen hankintayksikkö on katsonut tarpeelliseksi keskeyttää hankintamenettelyn ja aloittaa se alusta uusilla tarkennetuilla tarjouspyyntöasiakirjoilla.

VASTASELITYS

Janakkalan Talonrakennus Oy on vastaselityksessään todennut muun ohella, että tarjouspyyntö ei ole ollut tulkinnanvarainen, eikä hankinnan keskeyttäminen ole näin ollen perustunut todellisiin syihin. Hankintayksikkö ei ole tarkemmin yksilöinyt, mistä väitetty tulkinnanvaraisuus ilmenee. Hankintaneuvotteluissa on käynyt selvästi ilmi, että betoniharkkorakenteisen seinän ja betonielementtiseinän tekniset ominaisuudet vastaavat toisiaan. Näin ollen on ainoastaan työmaatekninen ero, kumman toteutustavan urakoitsija valitsee. Nimenomaan tästä syystä tarjouspyynnön suunnitelmissa on annettu urakoitsijalle mahdollisuus päättää, kumpi suoritustapa valitaan.

Uusi tarjouskilpailu on hyväksyttävä menettely ainoastaan, jos siihen hankinnan sisällössä tapahtuneiden oleellisten muutosten vuoksi on hyväksyttävä peruste ja jos menettelyllä ei millään tavoin pyritä aiemmin annettujen tarjousten tinkimiseen. Tarjousten täsmennyspyynnössään 23.5.2008 hankintayksikkö on ilmoittanut muuttavansa hankintamenettelyn neuvottelumenettelyksi, koska ”hankinnan kuluessa on ilmennyt, että vaihtamalla valuharkkorakenteet esivalmistettuun betonielementtirakenteeseen saattaa olla kustannusvaikutusta”. Hankintayksikkö on myös ilmoittanut, että muutos ei muuta olennaisesti alkuperäistä tarjouspyyntöä eikä hankinnan laajuus täten muutu. Muutos ei siten hankintayksikönkään mielestä ole ollut olennainen ja näin ollen uuden tarjouskilpailun järjestämisellä on syyllistytty kiellettyyn tinkimiseen.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 3.7.2008 antamallaan päätöksellä hylännyt Janakkalan Talonrakennus Oy:n vaatimuksen hankintamenettelyn väliaikaisesta keskeyttämisestä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Asiassa on hankintamenettelyn osalta kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään sairaalan laajennusurakkaa koskevan hankintamenettelyn 16.6.2008 tekemällään päätöksellä.

Markkinaoikeus toteaa, että julkisista hankinnoista annetussa laissa (jäljempänä hankintalaki) ei ole nimenomaisia säännöksiä aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että arvioitaessa, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, ratkaisevana on pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (muun ohella asioissa C-27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999, Kok. 1999, s. I-5697 ja C-92/00, HI, tuomio 18.6.2002, Kok. 2002, s. I-5553) on myös katsottu, että hankintaviranomaisen on keskeytyspäätöstä tehdessään noudatettava muun ohella syrjinnän kieltoa koskevaa periaatetta. Ratkaisujen mukaan vaatimus perustellun päätöksen tekemisestä keskeytystilanteessa ei toisaalta tarkoita, että hankinnan keskeyttäminen edellyttäisi vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena ovat olleet Janakkalan sairaalan laajennusta koskeneet rakennustekniset työt, jotka on tullut suorittaa tarjouspyynnön liitteenä olleiden urakka-asiakirjojen mukaisesti. Tarjouspyynnön liitteenä ovat olleet urakkaohjelma sekä rakennesuunnitelmat urakan toteuttamista varten.

Hankintayksikkö on asiassa esitetyn selvityksen mukaan tulkinnut tarjouspyyntöä siten, että se ei alkuperäisessä muodossaan ole mahdollistanut betonielementtirakenteiden tarjoamista ja että tarkoituksena on joka tapauksessa ollut pyytää tarjouksia valuharkkorakenteeseen perustuvasta toteutustavasta. Hakija on asiassa esitetyn selvityksen mukaan tulkinnut tarjouspyyntöä toisin ja tarjonnut hankintayksikölle tarjouksessaan betonielementtirakenteeseen perustuvan toteutustavan.

Hankintamenettelyn kuluessa hankintayksikkö on lähettänyt kaikille tarjoajille tarjouksen 23.5.2008 päivätyn täsmennyspyynnön. Tarjouksen täsmennyspyynnössä on todettu muun ohella seuraava:

”Hankinnan kuluessa on ilmennyt, että vaihtamalla valuharkkorakenteet esivalmistettuun betonielementtirakenteisiin saattaa olla kustannusvaikutusta.

Janakkalan kunta pyytää/antaa mahdollisuuden tarkentaa tarjoustanne tältä osin. Muutoksesta aiheutuvat elementtisuunnittelu yms. kustannuksista vastaa urakoitsija.

Edellä mainitusta syystä hankintamenettely Janakkalan sairaalan laajennuksen F-rakennusurakasta muutetaan neuvottelumenettelyksi tarjouksen jättäneiden urakoitsijoiden kanssa.

Tilaaja katsoo, ettei kyseinen muutos ei muuta olennaisesti alkuperäistä tarjouspyyntöä eikä hankinnan laajuus täten muutu.”

Tarkennettujen tarjousten pyytämisen jälkeen hankintayksikkö on päätöksellään 16.6.2008 § 93 keskeyttänyt hankinnan.

Hankintayksikkö on esittänyt markkinaoikeudelle, että se ei ole katsonut voivansa jatkaa hankintamenettelyä, koska menettelyn aikana oli tullut esille kustannusvaikutuksiltaan merkittävä rakennevaihtoehto, jota hankintayksikkö ei ollut alun perin ottanut huomioon. Asiaan on kiinnitetty huomiota vasta hankintaneuvotteluissa rakennekuvan merkinnän yhteydessä. Koska tämän betonielementtirakennevaihtoehdon toteuttaminen olisi tullut tarkoittamaan huomattavaa uusintasuunnittelua ja -hyväksyntää sekä urakan osapuolten keskinäistä ymmärrystä kustannusten jaosta, hankintayksikkö on arvioinut olevan tarpeellista selvittää uutta hankintamenettelyä varten tätä rakennevaihtoehtoa.

Hankinnan keskeyttämistä koskevassa päätöksessä on todettu muun ohella seuraava:

”Janakkalan kunta/Tilapalvelu on valmistellut rakennusurakan hankintaa Janakkalan sairaalan laajentamisesta. Hankinnan kuluessa on ilmennyt, että rakennesuunnitelmien osalta tarjouspyyntö on tulkinnanvarainen. Tarkastustarjouspyynnölläkään ei tarjouksia saatu vertailukelpoiseksi.

Em. johtuen ei voida varmistua tasapuolisesta kohtelusta hankinnassa.

Toimialajohtaja: Tekninen lautakunta päättää:

1. osapuolten edun ja tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi keskeyttää sairaalan rakennusurakan hankinnan, ja

2. aloittaa hankintamenettelyn uudestaan tarkennetuilla tarjouspyyntöasiakirjoilla.

Päätös: Ehdotus hyväksyttiin.”

Hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän perusteella se, että tarjouspyynnön on voitu katsoa mahdollistavan sekä valuharkkorakenteiden että esivalmistettujen betonielementti-rakenteiden käytön, ei ole vastannut hankintayksikön alkuperäistä hankinnan toteuttamistarkoitusta. Tarjouspyynnön mahdollistamat kaksi toteuttamistapaa ja niiden vaikutus ovat selvinneet hankintayksikölle vasta hankintamenettelyn kuluessa. Toteuttamisvaihtoehdot ovat poikenneet kustannusvaikutuksiltaan toisistaan siten, ettei tarjouksia ole saatu vertailukelpoisiksi neuvottelumenettelyssäkään. Alkuperäiset rakennesuunnitelmat on hankintayksikön mukaan laadittu vain valuharkkoseiniä varten ja betonielementtivaihtoehdon mukainen toteuttaminen olisi vaatinut uutta suunnittelua ja hyväksymismenettelyä.

Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikön hankintamenettelyn keskeyttämiselle ilmoittamat syyt eivät olisi olleet todellisia. Asiassa ei ole muutoinkaan ilmennyt, että hankintayksikkö olisi hankinnan keskeyttäessään menetellyt hakijaa kohtaan syrjivästi tai epätasapuolisesti.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt asiassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se on keskeyttänyt hankintamenettelyn. Hakemus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian laatu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että asianosaiset pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Janakkalan Talonrakennus Oy:n hakemuksen sekä Janakkalan kunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos, Pasi Yli-Ikkelä ja Perttu Koivula.