Market Court dismisses bid protest where purchaser reduced points for low price using discretionary criteria in tender notice.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pohjois-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus on 31.8.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia Pudasjärvellä vuonna 2008 järjestettävästä asiakaspalvelukoulutuksesta. Tarjouspyynnön mukaan hankintasopimukseen voidaan sisällyttää alkuperäisen hankinnan laajuinen lisähankintamahdollisuus. Hankinnasta on 30.8.2007 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kuusi tarjousta.

Pohjois-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus on päätöksellään 22.5.2008 dnro 95/632/07 valinnut Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön PSK-Aikuisopiston tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 30.000 euroa.

Pohjois-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus on 12.6.2008 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se tee hakemuksen kohteena olevasta koulutuksesta hankintasopimusta valitun toimittajan kanssa sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

Pohjois-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen nimi on muuttunut vuoden 2009 alusta Pohjois-Pohjanmaan työ- ja elinkeinokeskukseksi. Hankintayksiköstä käytetään jäljempänä nimitystä Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus.

HAKEMUS

Cimson Oy on hakemuksessaan vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Pohjanmaan TE-keskuksen päätöksen 22.5.2008 dnro 95/632/07 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksua.

Hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti vähentänyt hakijan saamista hintapisteistä yhden pisteen sillä perusteella, että hankintayksikkö on katsonut hakijan tarjoushinnan poikkeuksellisen alhaiseksi. Julkisista hankinnoista annetun lain 63 §:n 1 momentin mukaan poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta antaa hankintayksikölle mahdollisuuden ainoastaan tarjouksen hylkäämiseen, ei tarjouksen vertailupisteiden vähentämiseen. Lisäksi tarjouksen hylkäämisen edellytyksenä julkisista hankinnoista annetun lain 63 §:n 1 momentin mukaan on, että hankintayksikkö pyytää tarjoajalta selvityksen tarjoushinnasta.

Hakijan tarjoushinta ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen eikä hakijalta ole pyydetty tältä osin mitään selvityksiä.

Hakijan olisi virheettömässä menettelyssä tullut saada tarjousvertailussa täydet viisi hintapistettä. Tällöin hakijan kokonaispistemäärä olisi noussut 21 pisteeseen ja hakija olisi voittanut tarjouskilpailun.

VASTINE

Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankinta on suoritettu hankintasäännösten mukaisesti. Saapuneet tarjoukset käsiteltiin työministeriön ohjeen ”Työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta ja siihen hakeutuville ja osallistuville maksettavista etuuksista (O/8/2007 TM)” mukaisesti. Kyseisen ohjeen liitteen 12 kohdassa 8.7 on todettu, että tarjousten vertailuun otettua tarjousta ei enää voida hylätä, vaikka vertailun yhteydessä todettaisiin, että tarjous ei vastaa tarjouspyyntöä tai tarjoaja ei ole kelpoinen.

Hakijan tarjouksen poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta on havaittu vasta tarjousten vertailussa, minkä vuoksi hakijan tarjouksen hylkääminen ei ole ollut enää mahdollista. Tämän vuoksi hankintayksikkö on ottanut hakijan alhaisen tarjoushinnan huomioon vähentämällä hakijalta yhden hintapisteen. Hakijan poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan huomioon ottaminen vertailussa on ollut perusteltua ja hankintasäännösten mukaista.

Hakijan tarjouksessa opiskelijatyöpäivän hinta on ollut lähes 40 prosenttia alhaisempi verrattuna työ- ja elinkeinoministeriön tilaston mukaiseen keskimääräisen valtakunnallisen opiskelijatyöpäivän hintaan vuonna 2007.

Hankintayksikkö on kiinnittänyt tarjousten vertailussa erityistä huomiota myös tarjotun koulutuspalvelun laatuun. Hakijan tarjoaman koulutuspalvelun vähäinen resursointi on otettu huomioon laatuvertailussa. Hakijan tarjouksessa oli opetusryhmän koko huomioiden varattu muun muassa oppimateriaalikuluihin poikkeuksellisen vähän resursseja.

LAUSUNTO

PSK-Aikuisopisto ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään todennut, että hankintayksikön menettely on ollut hankintasäännösten vastaista. Hankintasäännökset eivät mahdollista menettelyä, jossa tarjousten vertailussa vähennetään hintapisteitä poikkeuksellisen alhaisen hinnan vuoksi.

Hakijan tarjouksen hinta ei ole ollut hankintayksikön väittämin tavoin poikkeuksellisen alhainen. Hakijan tarjoama hinta on saatu kilpailukykyiselle tasolle asianmukaisin keinoin. Hakijan tarjouksen hintaero suhteessa muihin tarjouksen jättäneisiin koulutuksen järjestäjiin ei ole ollut huomattava.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Asiassa on ratkaistavana kysymyksenä, onko hankintayksikkö voinut tarjousten vertailussa vähentää hakijalta hinnan osalta pisteitä sen vuoksi, että hakijan tarjoama tarjoushinta on hankintayksikön mukaan ollut poikkeuksellinen alhainen.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on säännöksen mukaan kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp s. 107–108) on edellä mainitun 1 momentin osalta todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulisi hallituksen esityksen mukaan perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Tarjoushinnan poikkeuksellisen alhaisuuden syyn selvittämiseksi hankintayksikön olisi hallituksen esityksen mukaan pyydettävä tarjoajalta kirjallisesti selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikön olisi annettava asianomaiselle tarjoajalle aina mahdollisuus osoittaa kykynsä hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen. Hankintayksikkö ei siten voisi hylätä tarjousta yksinomaan sellaisten selvitysten perusteella, jotka on esitetty tarjousta jätettäessä, vaan sen tulisi tarkastaa tarjouksen perusteet erillisessä menettelyssä tarjousten avaamisen jälkeen. Säännöksen esitöissä on myös todettu hankintalainsäädännön vastaisiksi menettely, jossa poikkeuksellisen alhaisen hinnan arviointi perustuu niin sanottuun oikeaan tai keskiarvohintaan.

Hankintapäätöksestä ilmenee, että hakijan tarjous on ollut annetuista tarjouksista hinnaltaan halvin. Hakijan tarjoushinta on ollut noin 15 prosenttia edullisempi kuin toiseksi edullisimman tarjouksen tehneen tarjoajan tarjoushinta ja noin 40 edullisempi kuin voittaneen tarjoajan tarjoushinta.

Hankintapäätöksen liitteenä olevasta tarjousten vertailutaulukosta ilmenee myös, että hakija on saanut tarjousten vertailussa neljä hintapistettä maksimipistemäärän ollessa viisi pistettä. Tarjousten vertailutaulukosta ilmenee myös, että hakijan kokonaispistemäärä on ollut 20, mikä on ollut myös voittaneen tarjoajan PSK-Aikuisopiston saama kokonaispistemäärä.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet 1) koulutussuunnitelma, 2) koulutuksen työelämälähtöisyys ja vaikuttavuus, 3) toimitusvarmuus, 4) asiakastyytyväisyys sekä 5) koulutuksen hinta. Tarjouspyynnön liitteen 4 mukaan vertailuperusteet ovat olleet tärkeysjärjestyksessä ja tarjousten vertailussa kustakin kriteeristä annetaan 1–5 pistettä.

Tarjouspyynnössä on poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnan todettu, seuraavaa: ”Jos tarjoushinta on hankintayksikön tiedossa olevaan markkinoiden tavanomaiseen hintatasoon ja muihin tarjouksiin nähden poikkeuksellisen alhainen, hankintayksikön on pyydettävä asiasta selvitys tarjoajalta. Saadun selvityksen perusteella ratkaistaan, tuleeko tarjous hylätä vai hyväksytäänkö selvitys ja tarjous.”

Markkinaoikeus katsoo asiassa selvitetyksi, että hankintayksikkö on vähentänyt hakijan tarjouksen hintapisteistä yhden pisteen sillä perusteella, että se on katsonut hakijan tarjouksen olleen hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Hankintayksikkö ei ole pyytänyt hakijalta asiasta selvitystä tai hylännyt hakijan tarjousta hankintalain 63 §:n 1 momentin perusteella hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Myöskään tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö voisi vähentää hintapisteitä tarjousten vertailussa sillä perusteella, että tarjoushinnan katsottaisiin olevan poikkeuksellisen alhainen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 63 §:n 1 momentissa säädetty menettely liittyy tarjoajan soveltuvuuden arviointiin. Hankintalainsäädäntö ei aseta estettä sille, että hankintayksikkö arvioi tarjoajan soveltuvuutta kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Hankintayksikön velvollisuutena on hankintalain 2 §:n 1 momentin tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimukset huomioiden sulkea hankintamenettelyn vaiheesta riippumatta tarjouskilpailun ulkopuolelle sellainen tarjoaja, joka ei ole tarjouskilpailuun soveltuva.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole voinut vähentää hakijalta tarjousvertailussa hintapisteitä sillä perusteella, että hakijan tarjoama tarjoushinta on ollut hankintayksikön mukaan hankintalain 63 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla poikkeuksellisen alhainen.

Markkinaoikeus toteaa kuitenkin, että hankintayksikkö on tarjouspyynnössään ilmoittanut tarjousten arviointiperusteiksi hinnan osalta seuraavaa: ”Arvioinnissa otetaan huomioon aina koulutuksen kokonaishinta ilman arvonlisävero-osuutta. Tarpeen vaatiessa otetaan huomioon seuraavat asiat:

1. opiskelijatyöpäivän hinta, jota voidaan käyttää hintavertailussa kokonaishinnan rinnalla esimerkiksi silloin, kun kouluttajalla on ollut mahdollisuus tarjota koulutusta kestoltaan erimittaisena ja/tai kun kouluttaja on voinut esittää vaihtoehtoisia opiskelijamääriä sekä

2. etäopiskelun ja työssä oppimisen/työharjoittelun osuus koulutuksessa.”

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntö on ollut esimerkiksi opetussuunnitelman ja opetusmenetelmien osalta viitteellinen. Tarjoajien on tullut liittää tarjoukseensa koulutuksen toteuttamisessa käytettävän opetussuunnitelman tiivistelmä. Opetusmenetelmät on pyydetty suunnittelemaan koulutuksen tavoitteet ja kohderyhmä huomioiden. Tarjouspyyntö ei ole sisältänyt esimerkiksi ehdottomia lähi- ja etäopetuksen määrää koskevia ehtoja.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä hankintayksikkö on jättänyt itselleen harkintavaltaa arvioida tarjoushintaa kokonaisvaltaisesti siten, että merkitystä annetaan nimenomaisesti opiskelijatyöpäivän hinnalle sekä etäopiskelun ja työharjoittelun osuudelle tarjouksen euromääräisen kokonaishinnan sijasta. Tarjouspyyntö on siten mahdollistanut sen, että hankintayksikkö voi tarjousten vertailussa hintapisteitä jaettaessa ottaa edellä mainitulla tavalla huomioon sen, kuinka paljon koulutusta tarjouksen perusteella järjestetään.

Asiassa on esitetty selvitystä, että hakijan tarjoaman koulutuksen resursointi on ollut vähäisempää kuin voittaneen tarjoajan. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa vähentää hakijalta hintapisteitä sillä markkinaoikeudessa esittämällään perusteella, että hakijan tarjouksen kokonaishinta suhteutettuna opiskelijatyöpäivän hintaan ja etäopiskelun sekä työharjoittelun osuuteen on ollut voittaneen tarjoajan tarjousta heikompi.

Markkinaoikeus katsoo, että esitetyillä perusteilla hankintayksikön ei ole katsottava menetelleen hankintalain 76 §:ssä tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakijan hakemus on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Cimson Oy:n hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Tero Kujala ja Perttu Koivula.