Market Court voids procurement decision for excluding a bidder due to flawed ratio calculations.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Vantaan kaupunki on pyytänyt omasta sekä Espoon, Helsingin ja Kauniaisten kaupunkien puolesta 1.2.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia lastensuojelun sijaishuollon ympärivuorokautisesta laitoshoidosta, sijaishuollon ympärivuorokautisesta ammatillisesta perhekotihoidosta ja erityisyksikköjen tuottamasta ympärivuorokautisesta laitoshoidosta edellä mainittujen kaupunkien sosiaalitoimen tarpeita varten puitesopimuskaudelle 1.7.2008–30.6.2011. Tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus puitesopimuksen jatkamiseen vuodella. Hankinnasta on 1.2.2008 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Tarjouspyynnön mukaan Vantaan kaupunki on suorittanut kilpailutuksen. Tarjouksia on tullut 234, joista lastensuojelun ympärivuorokautista laitoshoitoa koskevia tarjouksia on ollut 151, ympärivuorokautista ammatillista perhekotihoitoa koskevia 54 ja erityisyksikköjen tuottamaa ympärivuorokautista laitoshoitoa koskevia 29 kappaletta. Kukin kaupunki on tehnyt tarjouskilpailun perusteella oman hankintapäätöksensä ja tekee omat puitesopimuksensa valitsemiensa palveluntuottajien kanssa.

Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 12.6.2008 § 20 muun ohella sulkenut Kiviranta Kodit Oy:n erityisyksikköjen ympärivuorokautista laitoshoitoa koskevasta tarjouskilpailusta sekä valinnut Espoon kaupungille palvelun tuottajat. Kiviranta Kodit Oy on tehnyt päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 25.9.2008 § 16 hylännyt.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo optiovuosi mukaan lukien on Espoon kaupungin osalta noin 67.000.000 euroa.

HAKEMUS

Kiviranta Kodit Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan erityisyksikköjen ympärivuorokautisesta laitoshoidosta tekemän hankintapäätöksen 12.6.2008 § 20 ja velvoittaa Espoon kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti Kiviranta Kodit Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Espoon kaupungin maksamaan sille hyvitysmaksuna 53.000 euroa korkoineen. Lisäksi Kiviranta Kodit Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.344 eurolla korkoineen.

Hakijan tarjouksen hylkäämistä ei ole hankintapäätöksessä perusteltu. Päätöksestä ei käy ilmi, miten hankintayksikkö on ottanut huomioon hakijan tarjouksen erityisyksikköjen tarjouskilpailussa.

Hakijan tarjous on sisältänyt erityisyksikköön vaaditun ja tarjouspyynnön mukaisen laskennallisen hoitosuhdeluvun ilmoitetun henkilöstön ja tarjotun seitsemän hoitopaikan mukaisesti. Hakijan tarjouksessaan ilmoittama hoitosuhdeluku 1,34 on perustunut laskelmaan kahdeksasta kokoaikaisesta, kahdesta 20 tuntia viikossa tekevästä ja yhdestä 15 tuntia viikossa tekevästä henkilöstä. Laskennallisesti tämä tarkoittaa 9,39 henkilöä seitsemää asiakasta kohti. Tarjottu hoitopaikkaluku on selkeästi tarjouksesta laskettavissa ja hoitosuhdeluku täyttää tarjouspyynnön vaatimukset. Hankintayksikkö on vastoin hakijan tarjousta käyttänyt hoitosuhdelukua laskettaessa kahdeksaa hoitopaikkaa, jonka se on ottanut lääninhallituksen luvasta.

Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty ilmoittamaan yksikön hoitopaikkojen lukumäärää eikä ilmoitettu, että hoitosuhdeluvun laskentakaavassa käytetään lääninhallituksen luvan mukaista hoitopaikkojen enimmäismäärää. Lääninhallituksen luvassa on hoitopaikkojen enimmäismäärä, mutta palveluntuottaja itse päättää hoitoyksikön ryhmäkoon.

Lastensuojelulain mukaan hoitopaikkojen enimmäismäärä on seitsemän. Laitoksille on annettu lupa muuttaa toiminta uuden lastensuojelulain mukaiseksi vuoden 2008 alussa. Tämän lisäksi tarjouspyynnön liitteenä olevan puitesopimusluonnoksen mukaan ”--- sopimus koskee lastensuojelulain (417/2007) mukaista sijaishuollon ympärivuorokautista laitoshoitoa / ammatillista perhekotihoitoa / erityisyksikköhoitoa”.

Hakijan tarjous on hakijaa kuulematta siirretty ympärivuorokautista laitoshoitoa koskevaan tarjousvertailuun. Hakijan tarjous on hankintayksikön menettelyn seurauksena menettänyt merkityksensä, koska erityisyksiköille asetetut vaatimukset ovat olleet selvästi muita nyt kilpailutettuja palveluja korkeammat. Hakijan tarjous ei ole voinut menestyä ympärivuorokautista laitoshoitoa koskevassa kilpailutuksessa, koska kyseisessä palvelussa ei tarvita yhtä paljon henkilökuntaa.

VASTINE

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Kiviranta Kodit Oy:n hakemuksen. Lisäksi Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kiviranta Kodit Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla korkoineen.

Hankintamenettely ei ole ollut syrjivää tai muutoin virheellistä. Kaikkia tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti.

Hakijaa ei ole otettu lastensuojelun erityisyksikköjä koskevaan tarjousvertailuun, koska sen henkilökuntamäärä ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettua vähimmäismäärää, joka on 1,3 hoito- ja kasvatustehtävissä olevaa henkilöä hoidettavaa lasta kohden.

Hakija ja hankintayksikkö ovat yhtä mieltä siitä, että hakijan hoito- ja kasvatustehtävissä olevan henkilöstön määrä on 9,43. Lääninhallituksen luvasta käy ilmi, että luvan mukainen hoitopaikkojen lukumäärä on kahdeksan. Mitään muuta luotettavaa tietoa paikkamäärästä hankintayksiköllä ei ole ollut käytettävissään, joten hoitosuhdelukulaskelma on tehty tämän paikkamäärän perusteella. Edellä mainitulla tiedoilla henkilökunnan määrä hoidettavaa lasta kohden on 1,18.

Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty tarjoajaa erikseen ilmoittamaan yksikön paikkalukua, koska se on käynyt ilmi tarjouksen liitteenä olevasta lääninhallituksen luvasta.

Toimiluvan mukaista paikkamäärää on tarjoajien kelpoisuuden arvioinnissa sovellettu kaikkiin palveluntarjoajiin, koska se on ainoa luotettava tieto hoitopaikkojen määrästä. Tämä menettely on turvannut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Hakijan tarjousta ei ole hakijaa kuulematta siirretty ympärivuorokautista laitoshoitoa koskevaan tarjousvertailuun. Hakija on ilmaissut halukkuutensa tulla huomioon otetuksi toissijaisesti ympärivuorokautisen laitoshoidon tarjoajana rastittamalla lomakkeessa tätä varten varatun kohdan.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hyvitysmaksulle ei ole perusteita.

VASTASELITYS

Kiviranta Kodit Oy on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnössä ei ole ollut vaatimusta paikkaluvun määrittelystä eikä mainintaa toimiluvan ylärajan käyttämisestä vertailuperusteena. Näin ollen tarjoajallakaan ei ole ollut velvollisuutta ilmoittaa paikkalukua.

Jos kunta rajoittaa hoitopaikkamäärää, se on yritysten elinkeinotoiminnan rajoittamista. Tarjoajalla on oikeus määritellä resurssinsa suhteessa tarjottavaan määrään eikä velvollisuutta paikkamäärän muutoksen ilmoittamisesta lääninhallitukselle ole kesken toimintavuoden.

LISÄVASTINE

Espoon kaupunki on lausunut lisävastineessaan muun ohella seuraavaa.

Hoitosuhdeluvun laskemisen perustana on ollut tasapuolisesti ja syrjimättä kaikkien tarjoajien kohdalla lääninhallituksen luvasta ilmenevä hoitopaikkojen määrä. Tätä lukua on verrattu tarjouksen henkilökuntalomakkeella ilmoitettuun koulutetun henkilökunnan määrään. Hankintayksikkö olisi voinut poiketa lääninhallituksen mukaisesta paikkamäärästä vain, jos tarjoaja olisi tarjouksensa yhteydessä sitoutunut siihen, että se täyttää vain tietyn määrän luvanmukaisista paikoistaan, tai jos tarjoajalla on ollut tarjousta tehtäessä vireillä luvan muuttaminen pienemmälle paikkamäärälle.

Hakijan tarjouksesta ei käy yksiselitteisesti ilmi, että laitoksen hoitopaikkojen lukumäärä poikkeaa lääninhallituksen luvasta. Hankintayksikölle olisi ollut kohtuutonta, jos sen olisi 234 tarjouksen osalta pitänyt arvioida ilmoitettujen hoitosuhdelukujen perusteella, montako hoitopaikkaa tarjoajalla on käytössä. Koska hakijan tarjouksesta ei myöskään käy ilmi, ketkä työntekijöistä on otettu huomioon hoitosuhdelukua laskettaessa, ilmoitettua hoitosuhdelukua ei ole voitu pitää luotettavana.

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut, että makuuhuoneita on kahdeksalle lapselle. Tämäkin seikka viittaa siihen, että hoitopaikkojen määrä on ollut lääninhallituksen luvan mukainen.

Hankintayksiköllä on oikeus asettaa tarjoajille teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia vaatimuksia. Kysymys ei ole elinkeinotoiminnan rajoittamisesta. Henkilöstön määrään liittyvät vähimmäisvaatimukset ovat tässä tapauksessa erityisen perusteltuja, koska kysymys on lastensuojelun sijaishuollon ympärivuorokautisen erityisyksikköhoidon hankinnasta. Erityisyksiköihin sijoitetaan lapsia, joilla on taustalla psyykkisiä ongelmia, rikoksia, päihteiden käyttöä, kiireellisiä huostaanottoja ja muita vastaavia erityishuomiota vaativia ongelmia.

Lastensuojelulaissa ei ole erikseen todettu, mikä on henkilökunnan määrän ja hoidettavien lasten suhdeluku erityisyksiköissä. Lain 59 §:n 4 momentin mukaan henkilöstön määrä on sopeutettava lasten ja nuorten lukumäärään, heidän tarvitsemansa hoitoon ja kasvatukseen sekä toiminnan luonteeseen. Espoon kaupunki on katsonut, että tämä vaadittava suhdeluku on erityisyksiköissä 1,3 työntekijää hoidettavaa lasta kohden.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 117) on mainittu, että päätöksen tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten voittaneen tarjoajan nimi, ehdokkaan, tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Hankintapäätöksessä on kohdassa 4.1. tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista todettu, että ”Tässä vaiheessa arviointia todettiin, että tarjouspyynnön mukaisia palveluntarjoajaa ja palvelutoimintaa koskevia vähimmäisvaatimuksia eivät täyttäneet 68 kpl tarjouksista. Nämä tarjoukset suljettiin tarjouskilpailun ulkopuolelle. Edellä mainitut tarjoukset ja perustelut niiden sulkemiselle tarjouskilpailun ulkopuolelle ovat tämän päätöksen liitteenä 1.” Kyseisessä liitteessä ei ollut kuitenkaan perusteltu hakijan sulkemista erityisyksikköjä koskevasta tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö ei edellä olevan perusteella ole toteuttanut tarjoajien soveltuvuuden arviointia hankintalain edellyttämällä tavalla. Hankintapäätöksestä ei ilmene, millä perusteella hakija on suljettu tarjouskilpailusta. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöstä ei ole perusteltu hankintalain 73 §:n 1 momentissa edellytetyin tavoin. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Edellä todetusta hankintapäätöksen perustelujen puutteellisuudesta huolimatta markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän selvityksen perusteella asiassa on selvitetty, mihin seikkoihin hakijan sulkeminen pois erityisyksikköjä koskevasta tarjouskilpailusta on perustunut.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista hankintalain 52–59 §:ssä säädetään.

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut hoitosuhdeluvukseen 1,34. Hakijan hoito- ja kasvatustehtävissä olevan henkilöstön laskennallinen määrä on ollut tarjouksen perusteella noin 9,4. Hakija ei ollut tarjouksessaan erikseen ilmoittanut hoitopaikkojen määrää.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 kohdassa 2.1 on erityisyksikköhoidosta edellytetty, että ”hoito- ja kasvatustehtävissä olevan henkilökunnan vähimmäismäärä on 1,3 hoidettavaa lasta kohden”. Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä ei ole erikseen pyydetty ilmoittamaan asuinyksikön hoitopaikkojen määrää. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole myöskään ilmoitettu, että hoitosuhdeluvun laskemisessa käytetään lääninhallituksen luvan mukaista hoitopaikkojen määrää. Tarjouspyyntöön on liittynyt henkilökuntaliite, jossa on ilmoitettu hoitosuhdeluvun laskemisen tapahtuvan siten, että ”Hoito- ja kasvatustehtävissä olevien määrä jaettuna lasten määrällä esimerkki: yksikössä on työntekijöitä 8 tai 6 ja lapsia 7, 8:7 = 1,14, 6:7 = 0,85”. Tarjouspyynnön liitteenä olevassa puitesopimusluonnoksessa on vielä todettu, että sopimus koskee lastensuojelulain (417/2007) mukaista sijaishuoltoa.

Tarjouspyyntö on ollut sisällöltään puutteellinen sen vuoksi, että siinä ei ole edellytetty tarjoajilta hoitopaikkojen lukumäärän ilmoittamista. Näin ollen ja kun lastensuojelulain (417/2007) 59 §:n 1 momentin mukaan asuinyksikössä saadaan hoitaa yhdessä enintään seitsemää lasta tai nuorta, hankintayksiköllä on ollut kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä korostettu velvollisuus selvittää tarjoajien tarjoamien hoitopaikkojen lukumäärä. Hankintayksikkö olisi tässä tapauksessa tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua vaarantamatta voinut myös täsmentää tarjoajilta tarjottujen hoitopaikkojen lukumäärän, koska tarjoajat olivat tarjouksissaan jo ilmoittaneet hoitosuhdelukunsa sekä tiedot tarjoamastaan henkilökunnasta.

Hakija on edellä olevan perusteella antanut tarjouksensa tarjouspyynnön mahdollistamalla tavalla. Hakijan tarjouksen on siinä ilmoitettu hoitosuhdeluku ja henkilöstö huomioon ottaen täytynyt perustua seitsemään hoitopaikkaan. Hakija on siten täyttänyt tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset hoitosuhdeluvun osalta. Hankintayksikkö ei näin ollen ole esittämällään perusteella voinut sulkea hakijaa pois tarjouskilpailusta. Hankintamenettelyn arvioinnin kannalta sillä seikalla, että hakija ei ollut ennen tarjouksen jättämistä tehnyt hoitopaikkojen määrää koskevaa muutosilmoitusta lääninhallitukseen, ei ole merkitystä asian ratkaisemisessa.

Koska hankintamenettely on ollut edellä tarkoitetulla tavalla virheellinen, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Espoon kaupungin on edellä lausutun perusteella katsottava menetelleen hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Seuraamus

Hankintaa ei saadun selvityksen mukaan ole pantu erityisyksikköjen ympärivuorokautista laitoshoitoa koskevalta osin täytäntöön. Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätös 12.6.2008 § 20 voidaan näin ollen siltä osin kumota kuin Kiviranta Kodit Oy on päätöksellä suljettu pois erityisyksikköjen ympärivuorokautista laitoshoitoa koskevasta tarjouskilpailusta. Espoon kaupungin on tehtävä hakijan osalta asiassa uusi asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Koska hankintamenettely on ollut edellä tarkoitetulla tavalla virheellinen, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen Espoon kaupunki on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Hakijalle korvattavien oikeudenkäyntikulujen määrää harkittaessa on otettu huomioon, että hakija on tehnyt samassa asiakokonaisuudessa tämän hakemuksen lisäksi kolme muuta hakemusta, joiden kaikkien hakemusperusteet ovat olleet yhtäläiset.

Espoon kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen 12.6.2008 § 20 siltä osin kuin Kiviranta Kodit Oy on päätöksellä suljettu erityisyksikköjen ympärivuorokautista laitoshoitoa koskevasta tarjouskilpailusta ja velvoittaa Espoon kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä tässä päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen. Edellä mainittua velvoitetta on noudatettava nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan Kiviranta Kodit Oy:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Espoon kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Pasi Yli-Ikkelä ja Tero Kujala.