Market Court dismisses appeal as plaintiff lacks standing due to no direct legal interest in the competition authority's decision.

ASIAN KÄSITTELY KILPAILUVIRASTOSSA

Asian vireilletulo

PlusTerveys Oy on Kilpailuvirastolle 22.9.2006 tekemässään toimenpidepyynnössä epäillyt Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen, Keskinäinen työeläkevakuutusyhtiö Varman ja Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Tapiolan toimineen kartellin tavoin sopiessaan laskuperusteista. PlusTerveys Oy:n mukaan laskuperusteisiin on sisältynyt eläkelaitosten yhteiseen kustannusten jakoon liittyviä tekijöitä, mutta siihen ei ole tarvittu laskuperustejaoksen kaltaista organisaatiota, jossa vain tietyt suuret yhtiöt valmistelevat, sopivat ja esittävät myös kaikkia muita, jopa kilpailijoita, koskevia asioita Työeläkelaitosten Liitto r.y:n (TELA) laskuperustejaoksessa. Toimenpidepyynnössä on myös kritisoitu sitä, että käyttämättä jäänyttä niin sanottua tuntemattomien varausta eli varausta asiakkaan työkyvyttömyys- ja työttömyyseläkettä varten ei ole palautettu asiakkaalle työeläkelaitosta vaihdettaessa.

Kilpailuvirasto on toimenpidepyynnön liitteenä olleiden laskuperustejaoksen vuosia 1989–1995 koskevien pöytäkirjanotteiden lisäksi tutkinut laskuperustejaoksen ja ehtojaoksen pöytäkirjat vuosilta 2000–2007.

Kilpailuviraston valituksenalainen päätös

Ratkaisu

Kilpailuvirasto on poistanut asian käsittelystä.

Perustelut

Kilpailuvirasto on todennut, että työntekijän eläkelain 167 §:n mukaan sosiaali- ja terveysministeriö ei saa ilman erityistä syytä vahvistaa eläkevakuutuksen ehtoihin tai laskuperusteisiin eroja, jotka vaikeuttavat mainitun lain toimeenpanoa tai eläkelaitosten yhteisten asioiden hoitamista. Lain 172 §:n mukaan eläkelaitosten on toimittava yhteistyössä vakuutusehtojen, mallisääntöjen ja laskuperusteiden valmistelussa lain 167 §:ssä säädetyn tavoitteen saavuttamiseksi. Lisäksi lain 179 §:ssä säädetään eläkelaitosten vastuusta yhteisesti kustannettavista etuuksista, 180 §:ssä eläkelaitosten vastuusta Eläketurvakeskuksen kustannuksista ja 212 §:ssä siitä, että eläkelaitosten on toimittava yhteistyössä tilastotietojen kokoamisessa ja muissa työeläkelakien toimeenpanoon ja kehittämiseen liittyvissä asioissa.

Kilpailuvirasto on todennut pyrkineensä tuomaan esiin työeläkelainsäädäntöön liittyviä kilpailuongelmia ja osallistumaan alan lainsäädännön kehittämiseen muun muassa antamalla lausuntoja ja aloitteita. Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota alan toimijoiden keskeiseen asemaan säännösten ja laskuperusteiden valmistelussa. Viraston mukaan nykyiseen valmistelumalliin sisältyy riski siitä, että laitokset voivat säännös- ja perustevalmistelun avulla pyrkiä vähentämään keskinäistä kilpailuaan.

Kilpailuviraston mukaan sen käytössä ollut aineisto ei ole sisältänyt sellaisia tietoja työeläkeyhtiöiden toiminnasta, jotka olisivat antaneet aiheen jatkaa toimenpidepyynnön perusteella laskuperuste- ja ehtojaoksessa tapahtuvan yhteistoiminnan selvittämistä kilpailijoiden välisen kielletyn yhteistyön näkökulmasta. Asiaa koskevassa arviossaan Kilpailuvirasto on ottanut huomioon työntekijän eläkelain erityissäännökset työeläkelaitosten yhteistoiminnasta.

Kilpailuvirasto on katsonut, ettei laskuperuste- tai ehtojaoksen pöytäkirjoista ole ollut löydettävissä näyttöä myöskään siitä, että työeläkeyhtiöiden välillä olisi laskuperuste- tai ehtojaoksen kokouksissa sovittu kilpailunrajoituslain vastaisesti, että käyttämättä jäänyttä tuntemattomien varausta ei palauteta asiakkaalle työeläkelaitosta vaihdettaessa. Lisäksi laskuperusteita on muutettu vuonna 2000 siten, että nykyään työeläkelaitosta vaihdettaessa tuntemattomien varaus palautetaan asiakkaalle.

Kilpailuvirasto on hallussaan olevan aineiston ja alan erityislainsäädännön huomioon ottaen katsonut, ettei sillä käsiteltävänä olleessa asiassa saadun selvityksen perusteella ole ollut perustetta puuttua työeläkelaitosten laskuperuste- tai ehtojaoksessa tehtyyn yhteistyöhön kilpailunrajoituslain 4 §:n (ennen 1.5.2004 6 §) tai Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan perusteella. Kilpailuvirasto on poistanut asian käsittelystä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus ja sen täydennykset

PlusTerveys Oy on vaatinut, että markkinaoikeus tutkii

–onko eläkevakuutusyhtiö toiminut laskuperusteiden ja muiden säännösten vastaisesti, kun se on jättänyt palauttamatta PlusTerveys Oy:lle kuuluvan käyttämättä jääneen tuntemattomien varauksen, ja onko tällainen eläkevakuutusyhtiöiden keskinäinen kohtuullisuusperiaatteen ja hyvän kauppatavan vastainen toiminta (kartelli) laillista, sekä

–voiko laskuperusteisiin ja muihin säännöksiin perustumaton, niin sanottujen päättyneiden vakuutusten asiakashyvitysten kohtuullisuusperiaatteen vastainen (kartelli), palauttamatta jättäminen perustua yksinomaan eläkevakuutusyhtiöiden keskinäiseen sopimiseen.

PlusTerveys Oy on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Kilpailuviraston olisi tullut puuttua laskuperuste- ja ehtojaoksessa tehtyyn yhteistyöhön erityislainsäädännöstä huolimatta.

Käyttämättä jääneen tuntemattomien varauksen palauttamatta jättäminen ja asiakashyvitysten palauttamatta jättäminen niin sanotuille päättyneille vakuutuksille ei ole perustunut laskuperusteisiin eikä säännöksiin vaan eläkevakuutusyhtiöiden keskinäiseen sopimiseen kohtuullisuusperiaatteen vastaisesti eli kartelliin.

Kilpailuviraston päätöksen kohta, jossa on todettu, että ”Laskuperuste- tai ehtojaoksen pöytäkirjoista ei ollut löydettävissä näyttöä myöskään siitä, että työeläkeyhtiöiden välillä olisi laskuperuste- tai ehtojaoksen kokouksissa sovittu kilpailunrajoituslain vastaisesti, että käyttämättä jäänyttä tuntemattomien varausta ei palauteta asiakkaalle työeläkelaitosta vaihdettaessa. Lisäksi laskuperusteita on muutettu vuonna 2000 siten, että nykyään työeläkelaitosta vaihdettaessa tuntemattomien varaus palautetaan asiakkaalle.” on perusteeton.

Kilpailuviraston päätös on perustunut virheelliseen näkemykseen siitä, että eläkevakuutusyhtiön olisi aina toimittava siten kuin laskuperusteissa todetaan.

Kilpailuvirasto ei ole päätöstä tehdessään ottanut huomioon eläkevakuutusyhtiöiden suurtyönantajan vastuuta koskevia lausuntoja, joissa yksiselitteisesti todetaan suurtyönantajan vastaavan vain omista kuluistaan, eikä laskuperustejaoksen pöytäkirjasta ilmenevää tietoa siitä, että tuntemattomien varauksen periminen on ollut lähes tarpeeton eläkevakuutusyhtiössä syntyneisiin kuluihin nähden.

PlusTerveys Oy:n Kilpailuvirastolle toimittama todistusaineisto osoittaa yksiselitteisesti sen, että eläkevakuutusyhtiöt ovat antaneet käräjäoikeudessa eri vuosina ristiriitaiset lausunnot siitä, miten laskuperusteiden mukaan toimitaan. Laskuperusteita ei nykyäänkään noudateta sanatarkasti.

Sosiaali- ja terveysministeriössä tai eläkevakuutusyhtiöissä ei ole varmuudella laskuperustejaoksen lopullisia pöytäkirjoja vuosilta 1989–1995. Kun yhtään pöytäkirjaa ei ole allekirjoitettu, ei myöskään tiedetä, mitkä ovat lopullisia päätöksiä.

PlusTerveys Oy on perustanut oman eläkesäätiön. Vakuutusyhtiöiden olisi tullut tarkistaa, miten työnantajan täysin omavastuisen työkyvyttömyysliikkeen lopullinen vakuutusmaksu määritellään vakuutussuhteen päättyessä. PlusTerveys Oy:n tuntemattomien varauksen vajaan yhden miljoonan euron ylijäämä on jäänyt vakuutusyhtiöön.

Täyden omavastuuperiaatteen mukaan tuntemattomien varauksesta jäänyt ylijäämä olisi tullut palauttaa työnantajalle. Vakuutusyhtiöt ovat laiminlyöneet kohtuullisuusperiaatteeseen liittyvän harkintansa kyseessä olevien tapausten menettelyssä. Vakuutusyhtiöt ovat muuttaneet käytännön vuonna 2000 sitä silloinkaan tarkemmin perustelematta.

Kun otetaan huomioon se, että eläkevakuutusyhtiöt ovat keskenään käytännössä päättäneet laskuperustekoron, on tämä koron alhaisena pitäminen tuonut eläkevakuutusyhtiöille merkittävän kilpailuedun esimerkiksi säätiövaihtoehtoon verrattuna. Tällä on pyritty tekemään eläkevakuutusyhtiön vaihtaminen tai oman eläkesäätiön perustaminen epäedulliseksi. Kun niin sanotut päättyneet vakuutukset muodostavat noin 40 prosenttia yhtiöiden eläkevastuusta, ovat eläkevakuutusyhtiöt pitkällä aikavälillä saaneet merkittävän kilpailuedun lainvastaisella menettelyllään.

PlusTerveys Oy:n Kilpailuvirastolle toimittamista asiakirjoista ilmenee yksiselitteisesti, miten vähäinen halu sosiaali- ja terveysministeriön vakuutusosastolla on ollut valvoa kilpailunrajoituslain 4 §:n toteutumista ja miten eläkevakuutusyhtiöille on tästä syystä syntynyt miljardien kilpailuetu eläkesäätiöihin ja -kassoihin verrattuna. Tällainen menettelytapa ei voi toteuttaa sitä, mitä työntekijän eläkelain 167 ja 172 §:ssä on säädetty.

PlusTerveys Oy:n kannalta tämä on edellä mainittujen tuntemattomien varausten lisäksi tarkoittanut sitä, että yhtiö ei ole saanut mukaansa noin 10 miljoonan euron vakuutuskantaansa siirtyessään Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisesta omaan eläkesäätiöön. Käytännössä tämä on johtanut siihen kohtuuttomuuteen, että siirtovuotta seuraavaa vuotta lukuun ottamatta on saadun tuoton ja laskuperustekoron välinen erotus jäänyt Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmariseen käytännössä riskittä. Tämä on ollut mahdollista siitä syystä, että laskuperustekoron käytännön päättäjät ovat olleet omaa etuaan valvomassa muutamassa vakuutusyhtiössä, kuten PlusTerveys Oy:n toimittamasta asiakirjasta ilmenee.

Kilpailuviraston lausunto

Kilpailuvirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen, ja lausunut muun ohella seuraavan.

Valituksessa ei ole vaadittu Kilpailuviraston päätöksen kumoamista.

Valitus ja sen liitteinä olleet asiakirjat eivät anna aihetta muuttaa Kilpailuviraston näkemystä siitä, että aineisto ei sisällä työeläkeyhtiöiden toiminnasta sellaisia tietoja, jotka antaisivat aihetta jatkaa toimenpidepyynnön perusteella laskuperuste- tai ehtojaoksessa tapahtuvan yhteistoiminnan selvittämistä kilpailijoiden välisen kielletyn yhteistyön näkökulmasta.

PlusTerveys Oy ei ole valituksessaan eikä asiaa Kilpailuvirastossa käsiteltäessä osoittanut seikkoja, joiden perusteella Kilpailuvirasto olisi voinut todeta, että kilpailunrajoituslain 4 §:ää tai Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklaa olisi rikottu. Valituksessa esitetty ei sisällä näyttöä siitä, että työeläkeyhtiöiden välillä olisi sovittu kilpailunrajoituslain 4 §:n vastaisesti siitä, että käyttämättä jäänyttä tuntemattomien varausta ei palauteta asiakkaalle työeläkeyhtiötä vaihdettaessa.

Kilpailuvirasto on poistanut asian käsittelystä, koska virastolla on toimivalta puuttua päätöksellään elinkeinonharjoittajien toimintaan vain, jos toiminta on kilpailunrajoituslain vastaista. Kilpailuviraston toimivaltaan ei kuulu arvioida, ovatko työeläkeyhtiöt toimineet työeläkkeisiin liittyvän erityislainsäädännön mukaisesti.

Käsiteltävänä olevassa asiassa kilpailunrajoituslain 7, 13 ja 14 §:ssä säädetyt sanktiot eivät ole tulleet arvioitaviksi, koska Kilpailuvirastolla ei saadun selvityksen perusteella ole ollut perustetta puuttua työeläkelaitosten laskuperuste- ja ehtojaoksessa tehtyyn yhteistyöhön kilpailusäännösten nojalla.

Vastaselitys

PlusTerveys Oy on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavan.

Kilpailuviraston olisi tullut todeta vakuutusyhtiöiden, jotka muodostivat laskuperustejaoston, menetelleen kilpailunrajoituslain vastaisesti ja toimineen kartellin tavoin.

Kilpailunvastaista menettelyä on erittäin vaikea arvioida, koska suuret vakuutusyhtiöt ovat menetelleet laskuperustejaoksessa oman etunsa mukaisesti ja niin, etteivät ulkopuoliset ole saaneet siitä tietoa.

Laskuperustejaoksen pöytäkirjat eivät ole sisältäneet päätöksiä eivätkä niiden perusteita. Varsinainen asiaan vaikuttava aineisto on ilmeisesti ollut kokouksissa käsitellyssä liiteaineistossa, jota pöytäkirjojen liitteenä ei kuitenkaan ole ollut.

Kohtuullisuusperiaate tarkoittaa sitä, että samoja kohtuullisia ehtoja sovelletaan kaikkia sopijaosapuolia kohtaan. Näin ei vakuutusyhtiöiden tekemien sopimusten johdosta ole tehty.

Työeläkeyhtiöt ovat mainostaneet kohtuullisuusperiaatteen toteutumista siten, että suurtyönantajat maksavat vain omat eläkemenonsa ja siihen liittyvät kulut. Kuitenkin työeläkeyhtiöt samaan aikaan ovat sopineet keskuudessaan laskuperusteiden puutteellista sanamuotoa eli sitä, ettei palauttamista tuntemattomien varauksesta mainita, tulkittavan niin, että palautusta ei saa tehdä.

Edellä mainittu soveltuu myös asiakashyvityksiin. Nekin muodostavat erittäin suuren piilovarauksen. Tästäkin eläkeyhtiöt ovat keskenään sopineet kartellin toteuttavalla tavalla. Kilpailuviraston olisi tullut antaa tuomitseva lausunto vaadituin tavoin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Kilpailunrajoituslain 21 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuviraston sanotun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Hallintolainkäyttölain esitöissä (HE 217/1995 vp s. 39) on hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että valitusoikeutta ei voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeussuojan tarpeeseen.

Kilpailuvirasto on valittajan toimenpidepyynnöstä selvittänyt laskuperuste- ja ehtojaoksessa tapahtuvaa työeläkeyhtiöiden välistä yhteistoimintaa.

Valittaja on tuonut esiin, että sillä on ollut vakuutussuhde yhden toimenpidepyynnön kohteena olleen työeläkeyhtiön kanssa ja että valittajan tuntemattomien varauksen vajaan yhden miljoonan euron ylijäämä on jäänyt vakuutusyhtiöön vakuutussuhteen päättyessä. Valittaja ei myöskään ole saanut noin 10 miljoonan euron vakuutuskantaansa mukaansa siirtyessään kyseisestä työeläkeyhtiöstä omaan eläkesäätiöön, mistä on aiheutunut, että siirtovuotta seuraavaa vuotta lukuun ottamatta saadun tuoton ja laskuperustekoron välinen erotus on jäänyt työeläkeyhtiöön käytännössä riskittä.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan valittajan vakuutukset kysymyksessä olevassa työeläkeyhtiössä ovat päättyneet 31.12.1993. Asiakirjoista ilmenee lisäksi, että laskuperusteita on vuonna 2000 muutettu siten, että työeläkeyhtiötä vaihdettaessa tuntemattomien varaus palautetaan asiakkaille. Laskuperusteita on asiakirjoista ilmenevän mukaan lisäksi muutettu vuoden 2004 alusta siten, että 31.12.2003 jälkeen päättynyt vakuutus on oikeutettu osuuteen työeläkeyhtiön asiakashyvityksistä vielä päättymisvuodelta ja kahdelta seuraavalta vuodelta, mikäli vakuutuksenottajan työeläkelain alainen yritystoiminta jatkuu.

Valituksesta ei ilmene, että valittajalla vakuutustensa päätyttyä olisi ollut vakuutussuhdetta jonkin toimenpidepyynnön kohteena olevan työeläkeyhtiön kanssa eikä myöskään nimenomaisesti valittajaan kohdistunutta kilpailusäännösten vastaiseksi väitettyä työeläkeyhtiöiden menettelyä. Valituksessa on sen sijaan esitetty, että työeläkeyhtiöt ovat menettelyllään saaneet merkittävän kilpailuedun esimerkiksi säätiövaihtoehtoon verrattuna.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pelkästään se seikka, että jokin taho on ollut toimenpidepyynnön tekijänä, ei tuota muutoksenhakuoikeutta asianomaiselle taholle. Valittaja ei ole myöskään osoittanut, että sillä olisi asiassa sellaista välitöntä oikeudellista intressiä, josta johtuisi muutoksenhakuoikeus Kilpailuviraston päätökseen poistaa valittajan tekemän toimenpidepyynnön perusteella selvittämänsä asia käsittelystä.

Kilpailuviraston päätöksellä ei ole asetettu PlusTerveys Oy:lle velvollisuutta tai evätty etua eikä päätös asiassa olevan selvityksen perusteella muutoinkaan vaikuta välittömästi PlusTerveys Oy:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. PlusTerveys Oy:llä ei näin ollen, kun otetaan huomioon kilpailunrajoituslain 21 §:n 1 momentti ja hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentti, ole oikeutta valittaa Kilpailuviraston päätöksestä. Valitus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 2 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Maarit Lindroos ja Eija Siitari-Vanne sekä asiantuntijajäsen Matti J. Sillanpää.