Market Court orders compensation for public procurement error where a non-compliant bid was wrongly selected.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Keravan kaupunki on 13.6.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia Nikkarin koulun irtokalustesuunnitelman tekemisestä. Hankinnasta on 17.6.2008 julkaistu avointa menettelyä koskeva hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Keravan kaupungin kasvatus- ja opetusviraston talouspäällikkö on päätöksellään 12.9.2008 § 35 valinnut palvelun toimittajaksi Martela Oyj:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 5.000–20.000 euroa.

Hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja ovat 24.9.2008 allekirjoittaneet hankintasopimuksen.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että hankintapäätös kumotaan ja hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 10.000 euroa laillisine korkoineen.

Tarjouskilpailun on voittanut Martela Oyj yhden euron hintaisella tarjouksella. Kysymyksessä on ollut julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) kielletty suunnittelun ja tavarahankinnan kytkeminen yhteen.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska siitä on puuttunut vaadittu irtokalustesuunnitelma. Laadullisia tekijöitä on arvioitu voittaneen tarjoajan osalta vain aikaisempia toimeksiantoja kuvanneiden kuvallisten luetteloiden perusteella, koska irtokalustesuunnitelman laadun arvioiminen on ollut mahdotonta.

VASTINE

Hankintayksikkö on ensisijaisesti vaatinut, että hakemus jätetään tutkimatta. Hankintayksikkö on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankinnan arvo on alittanut 15.000 euron kansallisen kynnysarvon. Markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa tutkia hakemusta.

Hankinnasta on julkaistu hankintailmoitus kilpailuolosuhteiden hyödyntämiseksi. Hankintailmoitusten julkaisijalta saadun tiedon mukaan hankintailmoitukseen tulee automaattisesti merkintä kynnysarvon ylittävästä hankinnasta, mikäli ennakoitu arvo on ilmoitettu esimerkiksi välillä 5.000–20.000 euroa. Mikäli kysymyksessä olisi todellisuudessa ollut kansallisen kynnysarvon ylittävä hankinta, olisi siitä ollut maininta myös tarjouspyynnössä.

Kalustesuunnittelutyössä hankinnan ennakoitua arvoa on ollut erityisen vaikea arvioida. Tätä osoittaa sekin, että saadut tarjouspyynnön mukaiset tarjoukset ovat olleet hinnaltaan yhdestä eurosta 12.600 euroon. Tarjousten hinnat osoittavat myös osaltaan sen, että kysymys on ollut kansallisen kynnysarvon alittavasta hankinnasta.

Hankinta on suoritettu hankintalain mukaisesti. Hankinnassa ei ole hankintalain vastaisesti yhdistetty suunnittelua ja tavarahankintaa. Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjouskilpailu ei koske kalusteiden hankintaa ja että irtokalustesuunnittelukilpailun voittaneen suunnittelutoimiston tai suunnittelijan tulee hyväksyä se, että kalusteiden hankinta kilpailutetaan erikseen voittaneeseen irtokalustesuunnitelmaan perustuen. Hankintayksikön tekemän hankintasopimuksen mukaan sopimuksen kohteena on irtokalustesuunnitelman tekeminen ja kalusteiden hankinnasta järjestetään erillinen kilpailutus.

Jotta tarjous voitaisiin katsoa tarjouspyynnön vastaiseksi, tarjouspyynnön vastaisuudella on oltava merkitystä tarjousten vertailukelpoisuuden kannalta. Tarjousten yksityiskohtainen vertailu on kuitenkin voitu suorittaa. Tarjouspyynnön liitteinä olleita pohjapiirustuksia ei ole edellytetty liitettävän tarjoukseen. Tarjousten vertailussa on sovellettu tarjouspyynnössä ilmoitettuja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita.

VASTASELITYS

Martela Oyj:n yhden euron tarjoushinta on ollut muodollinen. Käytännössä kysymys on ollut suunnittelutyön tekemisestä ilmaiseksi. Suunnittelussa Martela Oyj:n on ollut tarkoitus markkinoida omia kalusteitaan. Tarkoitus on ollut hankintalain säännöksiä kiertämällä varmistaa kalusteiden hankinta Martela Oyj:ltä. Markkinaehtoiset suunnittelukustannukset ovat olleet 12.600–22.500 euroa, joten kysymyksessä on ollut kynnysarvon ylittävä hankinta. Hakijan tarjoushinnan edullisuus on perustunut tarjouksen tehneen henkilön erityisen hyvään suunnittelukohteen tuntemukseen. Muussa tapauksessa hinta olisi ollut lähempänä 20.000 euroa.

Tarjouspyynnön mukaan laadun arvioinnissa otetaan vertailuperusteena huomioon tilaajan näkemys irtokalustesuunnitelman sopivuudesta Nikkarin koululle 40 prosentin painoarvolla. Sanotun vertailuperusteen osalta tarjousten vertailussa on otettu huomioon muun muassa tilankäytön onnistuneisuus, esteettisyys ja ergonomisuus. Näitä tekijöitä ei kuitenkaan ole voinut arvioida ilman vaadittua irtokalustesuunnitelmaa. Hankintayksikön antamien tietojen mukaan suunnitelma on tullut liittää tarjoukseen.

Martela Oyj:n kuvallinen referenssiluettelo aikaisemmista toimituksista ei ole ollut irtokalustesuunnitelma, vaan ainoastaan markkinointikuvasto. Martela Oyj:llä ei ole ollut tarjouksessaan kaikkia vaadittuja liitteitä eikä irtokalustesuunnitelmaa, joten tarjous olisi tullut tarjouspyynnön vastaisena hylätä. Myöskään kolmannen tarjoajan tarjouksessa ei ollut kaikkia vaadittuja liitteitä eikä irtokalustesuunnitelmaa, ja se on hylätty tarjouspyynnön vastaisena.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Hankintalain 76 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden sanotussa pykälässä mainittujen hankintasäännösten vastaisesti. Hankintalakia ei lain 15 §:n 1 kohdan mukaan kuitenkaan sovelleta tavara- tai palveluhankintoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 15.000 euroa.

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut. Pykälän 5 momentin mukaan ennakoidun arvon on pädettävä silloin, kun hankintayksikkö toimittaa hankintailmoituksen julkaistavaksi tai muuten aloittaa hankintamenettelyn.

Hankintayksikkö on julkaissut hankinnasta hankintalain 68 §:ssä tarkoitetun kansallisen hankintailmoituksen. Hankintayksikön markkinaoikeudelle esittämän selvityksen mukaan hankintayksikön hinta-arvio Nikkarin koulun irtokalustesuunnittelusta on ollut 5.000– 20.000 euroa. Hankintayksikkö on selvityksessään todennut, että hinta-arvion tekeminen on ollut vaikeata.

Hankintayksikön saamasta kolmesta tarjouksesta voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut yksi euro, hakijan tarjoushinta on ollut 12.600 euroa ja kolmannen tarjoajan tarjoushinta 22.500 euroa. Edellä mainituista tarjouksista kaksi halvinta on hyväksytty tarjousvertailuun ja kallein tarjous on hylätty tarjouspyynnön vastaisena.

Markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan hintaa ei voida pitää todellisena suunnittelutyön markkinaehtoisena hintana, vaan tarjotun hinnan on täytynyt perustua muihin kuin kustannus- ja katelaskennallisiin perusteisiin. Näin ollen hankinnan todellista ennakoitua arvoa arvioitaessa voittaneen tarjoajan tarjoushinnalle ei voida antaa merkitystä. Kallein tarjous on ylittänyt 15.000 euron kynnysarvon 7.500 eurolla ja toiseksi halvin tarjous on jäänyt 2.400 euroa alle kynnysarvon. Hankintayksikön omankin näkemyksen mukaan hankinnan arvo olisi voinut olla jopa 20.000 euroa.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausuttuun viitaten, että hankinnan ennakoitu kokonaisarvo hankintamenettelyä aloitettaessa on ylittänyt kansallisen kynnysarvon 15.000 euroa ja hankintaan on siten sovellettava hankintalain säännöksiä lukuun ottamatta lain II osan EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä. Hakijan hakemus tulee siten tutkia.

Hankintamenettely

Hankintojen kytkeminen yhteen

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö on hankintalaissa kielletyllä tavalla pyrkinyt kytkemään yhteen palvelu- ja tavarahankinnan.

Hankintalain 20 §:n mukaan hankintaa ei saa jakaa eriin, osittaa tai laskea poikkeuksellisin menetelmin tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Tavarahankintaa tai palveluhankintaa ei myöskään saa liittää rakennusurakkaan tai hankintoja muutoin yhdistellä keinotekoisesti tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että jäljempänä todettavalla tavalla hankintayksikön 13.6.2008 päivätyssä tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettu, että tarjouspyyntö koskee vain irtokalustesuunnitelman laatimista ja että kalusteiden hankinta kilpailutetaan erikseen voittaneeseen irtokalustesuunnitelmaan perustuen. Myös hankintayksikön 24.9.2008 valitun tarjoajan kanssa tekemässä hankintasopimuksessa todetaan, että irtokalusteiden hankinnasta järjestetään erillinen kilpailutus. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole hankintalaissa kielletyllä tavalla kytkenyt yhteen irtokalustesuunnitelmaa käsittävää palveluhankintaa ja kalusteita koskevaa tavarahankintaa.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on esittänyt voittaneen tarjoajan tarjouksen olleen tarjouspyynnön vastainen, koska tarjoukseen ei ole liitetty irtokalustesuunnitelmaa.

Hankintayksikön on hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan laadittava tarjouspyyntö niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun muassa hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään, tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintayksikön 13.6.2008 päivätyn tarjouspyynnön ensimmäisen johdantokappaleen mukaan hankintayksikkö on pyytänyt tarjousta peruskorjatun ja laajennetun Nikkarin koulun irtokalustesuunnitelman tekemisestä. Tarjouspyynnön kohdassa ”Taustaa ja hankinnan kohde” on todettu seuraavaa: ”Tämä tarjouspyyntö koskee käyttäjän tarpeiden mukaista irtokalustesuunnitelman tekemistä. Tämä tarjouspyyntö ei koske vielä kalusteiden hankintaa. Irtokalustesuunnittelukilpailun voittaneen suunnittelutoimiston/suunnittelijan tulee hyväksyä se, että kalusteiden hankinta kilpailutetaan erikseen voittaneeseen irtokalustesuunnitelmaan perustuen. Tarjouskilpailuun osallistujille ei makseta kilpailuun osallistumisesta.”

Tarjouspyynnön kohdan 3.4 mukaan tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteina ovat hinta 60 prosentin painoarvolla ja laadulliset tekijät 40 prosentin painoarvolla. Laadullisilla tekijöillä on todettu tarkoitettavan tilaajan näkemystä irtokalustesuunnitelman sopivuudesta Nikkarin koululle. Tarjouspyynnön mukaan laadun arvioinnissa otetaan huomioon irtokalusteiden soveltuvuus oppilaitoskäyttöön, kalusteiden muunneltavuusominaisuus, tilankäytön onnistuneisuus, esteettisyys, ergonomisuus ja täydentävien hankintojen mahdollisuus. Tarjouspyynnössä on tältä osin vielä todettu, että suunnitelman tulee pohjautua sellaisiin käytettäviin materiaaleihin, jotka täyttävät ympäristövaatimukset levyjen formaldehydipitoisuuden, levyjen puuraaka-aineen ja käytettyjen muoviraaka-aineiden osalta.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen sisältö” on todettu seuraavaa:

”Tarjoukseen tulee sisällyttää seuraavat tiedot vastaavin otsikoin ja tietosisällöin:

1. Yleistä

– tarjoajan haluamat saatesanat

– tarjouksen vastuuhenkilöt tehtävineen ja yhteystietoineen

2. Tarjouslomake

– tarjouspyynnön tarjouslomake täytettynä pyydetyillä tiedoilla

3. Mahdollinen luettelo vastaavankokoisista asiakasprojekteista (referenssit) viimeksi kuluneilta kolmelta vuodelta (v.2005-2008) ja mahd. suosittelijoiden yhteystiedot.

Lisäksi tarjoukseen on liitettävä muut kohdassa 3.2. vaaditut tarjoajan kelpoisuutta kuvaavat asiakirjat.”

Edellä mainitulla tarjouslomakkeella on tarkoitettu tarjouspyyntöön liitettyä lomaketta ”HINTALOMAKE/tarjous”, jossa tarjoajan on tullut esittää yhteystietonsa ja tarjoushintansa tarjouspyynnön liitteinä olleisiin yhdeksään pohjapiirrokseen perustuen.

Markkinaoikeus toteaa, että hakija on liittänyt tarjoukseensa tarjouspyyntöön liitettyihin pohjapiirroksiin perustuvan suunnitelman kalusteiden malleista ja sijoittelusta koulun tiloihin. Voittanut tarjoaja on liittänyt tarjoukseensa kuvia aikaisemmista toimituksistaan sekä muun ohessa tuotekuvastoja. Kolmas tarjoaja on liittänyt tarjoukseensa projektikuvauksen irtokalustesuunnitelman laatimisen eri vaiheista ja niiden sisällöstä sekä tilaajalle suunnittelutyössä tuotettavasta materiaalista.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole esitetty irtokalustesuunnitelmaa tai projektikuvausta suunnitelman laatimisesta. Tarjouksessa on todettu ainoastaan, että ”Martela tekee käyttäjän tarpeiden mukaisen irtokalustesuunnitelman veloituksetta, kun kyseessä on uusien kalusteiden hankintakohde”. Tarjouksessa on todettu lisäksi olennaista olevan, että ”onnistuneissa kalustuskokonaisuuksissa on tehty hyvin tiivistä yhteistyötä käyttäjäryhmän kanssa”. Voittaneen tarjoajan tarjoukseen on oheistettu kuvia tarjoajan kalustamista oppilaitostiloista, referenssilistat sekä esitteitä tarjoajan tarjoamista tuotteista ja palveluista. Sanallisesti liitemateriaalia on kuvattu toteamalla, että tarjoukseen on liitetty referenssilista tarjoajan suurimmista koulukohteista sekä ”kuvallista aineistoa eri oppimisympäristötiloihin tehdyistä irtokalustesuunnitelmista”.

Markkinaoikeus toteaa, että voittanut tarjoaja ei ole liittänyt tarjoukseensa sellaista hankinnan kohteeseen liittyvää selvitystä, joka olisi mahdollistanut tarjouksen arvioinnin ja vertailun tarjouspyynnössä asetettuja vertailuperusteita käyttäen. Voittaneen tarjoajan tarjous on näin ollen ollut siten tarjouspyynnön vastainen, että hankintayksikön olisi tullut se hylätä virheettömässä hankintamenettelyssä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti valitessaan tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys mainitussa säännöksessä säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Edellä todettu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä.

Seuraamus

Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa 24.9.2008. Hankintalain 76 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi nyt tulla kysymykseen enää vain hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta, joista voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Kolmannen tarjoajan tarjous, jonka hankintayksikkö on katsonut tarjouspyynnön vastaiseksi, on ollut noin 80 prosenttia hakijan tarjousta kalliimpi. Hankintayksikkö ei ole vertaillut kolmannen tarjoajan tarjousta laadun osalta. Ottaen kuitenkin huomioon, että hinnan painoarvo kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa on ollut 60 prosenttia ja että hakija on tarjouksessaan ainoana tarjoajana esittänyt alustavan kalustesuunnitelman, markkinaoikeus katsoo, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Asiassa tulee näin ollen määrättäväksi hyvitysmaksu.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 76 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi 1.000 euroa.

Korkein hallinto-oikeus on katsonut 16.10.2003 antamassaan päätöksessään taltionumero 2509, että hyvitysmaksua on pidettävä korkolain 1 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla perusteeltaan julkisoikeudellisena. Päätöksessä on edelleen katsottu, että kun korkolain viivästyskorkoa koskevia säännöksiä ei näin ollen voida soveltaa hyvitysmaksuun eikä hyvitysmaksun maksamisen viivästymisestä myöskään ole annettu erityissäännöstä, vaatimus koron maksamisesta hyvitysmaksulle on lakiin perustumaton. Vaatimus koron maksamisesta asiassa määrättävälle hyvitysmaksulle on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Keravan kaupunki velvoitetaan suorittamaan Sistem Oy:lle hyvitysmaksuna 1.000 euroa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Ville Parkkari.