Market court dismisses claim that public authority violated procurement rules by suspending tender for sole bidder.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pirkkalan kunnan perusturvaosasto on pyytänyt Kangasalan ja Pirkkalan kuntien sekä Nokian ja Ylöjärven kaupunkien puolesta 10.12.2008 julkaistulla avointa menettelyä koskevalla EU-hankintailmoituksella ja 8.12.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kauppapalveluista kotihoidon asiakkaille sopimuskaudelle 1.3.2009–29.2.2012. Tarjouspyyntö on sisältänyt mahdollisuuden sopimuskauden jatkamiseen ajalle 1.3.2012–28.2.2015. Nokian kaupunki on saanut yhden tarjouksen.

Nokian kaupungin perusturvalautakunta on päätöksellään 18.2.2009 § 37 keskeyttänyt kauppapalveluiden hankinnan Nokian kaupungin osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on Nokian kaupungin ilmoituksen mukaan kokonaisuudessaan 770.000 euroa ja Nokian kaupungin osalta 295.000 euroa.

Nokian kaupunki on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se pane perusturvalautakunnan päätöstä 18.2.2009 § 37 hankinnan keskeyttämisestä täytäntöön sinä aikana, kun asia on markkinaoikeudessa vireillä.

HAKEMUS

Servea Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Nokian kaupungin perusturvalautakunnan päätöksen 18.2.2009 § 37 hankinnan keskeyttämisestä ja velvoittaa Nokian kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hakijalle hyvitysmaksua. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.099,20 eurolla.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti keskeyttäessään hankinnan. Hankintayksikkö on keskeyttänyt päätöksellään vain tarjouskilpailun, muttei itse hankintaa. Hankinnan kohteena olleen palvelun tarve ei ole tarjouskilpailun aikana muuttunut tai vähentynyt. Hankintayksikkö on hankinnan keskeyttäessään pyrkinyt vain tinkimään palvelun hinnasta ja syrjimään hakijaa.

Hankintayksikkö on hankinnan keskeyttäessään päättänyt hankkia kauppapalvelun osan muodostaneen kuljetuspalvelun suorahankintana valitsemaltaan toimittajalta. Kysymyksessä on ollut hankinta, joka on tullut kilpailuttaa hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikkö on siten suorahankinnan tehdessään menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Hakija on ollut ainoa tarjouksen antanut tarjoaja. Hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikön olisi tullut valita hakijan tarjous. Hankinnan keskeyttäessään hankintayksikkö on menetellyt hakijaa kohtaan syrjivästi. Todellista ja hankintasäännösten mukaista syytä hankinnan keskeyttämiseen ei ole ollut.

VASTINE

Nokian kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten mukaisesti. Hakijan väittämiä virheitä hankintamenettelyssä ei ole ollut.

Hankintamenettelyn keskeytyspäätös on perustunut päätöksessä todetuin tavoin suunnitelmien ja palvelun tarpeen olennaiseen muuttumiseen hankintamenettelyn aikana.

Aikaisemmin palvelukokonaisuus oli järjestetty siten, että Nokian kaupunki vastasi ainoastaan asiakkaiden tilausten toimittamisesta, tavaroiden kuljettamisesta ja kuljetuksesta aiheutuneista kustannuksista. Palvelukokonaisuuteen kuuluneesta tavaroiden keräämisestä vastasi paikallinen kauppias, joka ei laskuttanut toiminnastaan lainkaan.

Nyt kysymyksessä olevan tarjouskilpailun kohteena ollut palvelukokonaisuus on sisältänyt ruokatilausten vastaanoton, tavaroiden keräilyn, tavaroiden kuljetuksen asiakkaalle sekä asiakkaan toimintakunnon huomioon ottamisen tavaroiden toimituksen yhteydessä. Tarjouskilpailun aikana on käynyt ilmi, ettei hankintayksiköllä ole ollut tarvetta hankkia muuta osuutta palvelusta kuin tavaroiden kuljetus. Hankintayksikölle on tarjouskilpailun aikana selvinnyt, että muu osa palvelusta on jatkossa mahdollista tuottaa aikaisempaa tilannetta vastaavalla tavalla, jossa tavaroiden keräilystä vastaa paikallinen kauppias. Tarjouskilpailun alkaessa uutta kauppiasta ei ollut löydetty, mutta tarjouskilpailun aikana tilanne on kuitenkin muuttunut.

Koska tarjouspyyntö ei ole mahdollistanut osatarjousten tekoa yhden kunnan sisällä, hankintayksikkö ei ole voinut valita hakijan tarjousta vain kuljetusta koskevilta osin. Hankintayksikkö on ollut mainitussa tilanteessa pakotettu keskeyttämään hankinnan. Päätös hankinnan keskeyttämisestä on siten perustunut tosiasiassa tapahtuneeseen olosuhteiden muutokseen ja se on ollut hankintasäännösten mukainen.

Koska tarvittavan palvelun sisältö on olennaisesti muuttunut, peruste hankinnan keskeyttämiseen on ollut olemassa. Hankintayksikkö ei ole myöskään laiminlyönyt hankittavan uuden palvelun eli tavaroiden kuljetuksen kilpailuttamista, vaan se aikoo kilpailuttaa kysymyksessä olevan palvelun muiden kuljetuspalvelujensa yhteydessä vuoden 2009 aikana. Asian markkinaoikeuskäsittelyn vuoksi hankintayksikkö on kuitenkin joutunut tekemään tavaroiden kuljetuksesta määräaikaisen sopimuksen aikaisemman toimittajan kanssa ajalle 1.1.–31.12.2009, jotta asiakkaiden kauppatavaroiden kuljettaminen voidaan turvata myös markkinaoikeuskäsittelyn aikana ja ennen uuden kilpailutuksen loppuun saattamista. Kysymys on tältä osin vain väliaikaisesta järjestelystä.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella, että hankinnassa on ollut kysymys palvelukokonaisuudesta, josta kukin osa edellyttää toisen olemassaoloa. Kaikille palvelun osakokonaisuuksille on edelleen tarvetta.

Hankintayksikön kuljetuspalveluista tekemä määräaikainen sopimus on ollut hankintasäännösten vastainen. Suorahankinta on poikkeus yleisestä kilpailuttamisvelvoitteesta, minkä vuoksi se tulee kysymykseen vain laissa säädetyin edellytyksin. Nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa hankintayksiköllä ei ole ollut perustetta suorahankinnan tekemiseen. Kysymys on ollut tilanteesta, jonka hankintayksikkö on itse saanut aikaiseksi keskeyttämällä hankintamenettelyn. Edellytyksiä määräaikaisen suorahankintasopimuksen tekemiseen ei ole ollut.

Hakemuksen tekemiseen markkinaoikeudelle on ollut selkeä tarve hankintayksikön menettelyn epäselvyyden selvittämisen johdosta. Tämän vuoksi hakijaa ei tule velvoittaa korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikuluja, vaikka hakijan hakemus hylättäisiin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Asiassa on hankintamenettelyn osalta kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään kauppapalveluita koskevan hankintamenettelyn 18.2.2009 tekemällään päätöksellä.

Markkinaoikeus toteaa, että julkisista hankinnoista annetussa laissa (jäljempänä hankintalaki) ei ole nimenomaisia säännöksiä aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että arvioitaessa, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, ratkaisevana on pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (muun ohella asioissa C-27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999, Kok. 1999, s. I-5697 ja C-92/00, HI, tuomio 18.6.2002, Kok. 2002, s. I-5553) on myös katsottu, että hankintaviranomaisen on keskeytyspäätöstä tehdessään noudatettava muun ohella syrjinnän kieltoa koskevaa periaatetta. Ratkaisujen mukaan vaatimus perustellun päätöksen tekemisestä keskeytystilanteessa ei toisaalta tarkoita, että hankinnan keskeyttäminen edellyttäisi vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouskilpailun kohteena ollut palvelukokonaisuus on sisältänyt ruokatilausten vastaanoton, tavaroiden keräilyn, tavaroiden kuljetuksen asiakkaalle sekä asiakkaan toimintakunnon huomioon ottamisen tavaroiden toimituksen yhteydessä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on käynnistänyt kysymyksessä olevan kauppapalveluita koskevan tarjouskilpailun tarjouspyynnössä esitetyssä laajuudessa, koska hankintayksikön tiedossa tarjouskilpailun aloittamishetkellä ei ole ollut mahdollisuutta järjestää kauppapalveluita aikaisemmin toteuttamallaan tavalla, jossa hankintayksikkö on hankkinut itse vain tavaroiden kuljetuspalvelun muiden kauppapalveluiden, kuten tuotteiden keräilyn kaupasta, perustuessa kauppiaan ja asiakkaan välisiin järjestelyihn. Tarjouskilpailun aikana hankintayksikölle on asiassa esitetyn selvityksen mukaan käynyt ilmi, että aikaisemman menettelytavan mukainen palveluiden toteuttaminen onkin mahdollista. Tilanteen muuttumisen johdosta hankinnan kohteena oleva palvelun sisältö on muuttunut siten, että hankinnan kohteena on vain tavaroiden kuljetuspalvelu.

Hakija on kauppapalvelukokonaisuutta koskevassa tarjouskilpailussa ollut ainoa tarjouksen antanut tarjoaja. Hakijan tarjous on koskenut hankinnan kohteena ollutta koko palvelukokonaisuutta eli ruokatilausten vastaanottoa, tavaroiden keräilyä, tavaroiden kuljetusta sekä asiakkaan toimintakunnon huomioimista tavaroiden kuljetuksen yhteydessä. Tarjouspyyntö on mahdollistanut osatarjousten teon vain tarjouskilpailussa mukana olleiden kuntien ja kaupunkien välillä, ei sen sijaan osatarjousten tekoa saman kunnan tai kaupungin sisällä.

Oikeuskäytännössä on katsottu, ettei hankintaviranomaisella ole velvollisuutta tehdä sopimusta ainoan tarjouskilpailuun soveltuvaksi osallistujaksi katsotun tarjoajan kanssa. Hankintaviranomaisen on kuitenkin tältäkin osin keskeytyspäätöksen tekemisessä meneteltävä tasapuolisesti ja tarjoajia syrjimättä.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hakijaa kohtaan syrjivästi ja siten hankintasäännösten vastaisesti jättäessään edellä kuvatussa tilanteessa ainoaksi tarjoukseksi osoittautuneen hakijan tarjouksen hyväksymättä ja keskeyttäessään kauppapalveluita koskevan hankintamenettelyn. Hankintayksikkö ei siten ole tältä menetellyt hankintaa keskeyttäessään hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintayksikön mukaan asiassa on tehty vuotta 2009 koskevia väliaikaisia järjestelyjä kauppapalveluiden saatavuuden turvaamiseksi markkinaoikeuskäsittelyn aikana ja ennen kuljetuspalveluita koskevan uuden tarjouskilpailun loppuun saattamista. Hankintayksikön esittämän selvityksen mukaan se tulee kilpailuttamaan kauppapalveluihin liittyvän kuljetuspalvelun muiden kuljetuspalvelujensa yhteydessä vuoden 2009 aikana.

Markkinaoikeus toteaa, ettei asiassa ole ilmennyt, että varsinainen hankinnan keskeyttäminen ei olisi väliaikaisista palvelun saatavuuden turvaamiseksi tehdyistä järjestelyistä huolimatta ollut todellinen. Näin ollen ja ottaen lisäksi huomioon, ettei asiassa ole muutoinkaan ilmennyt, että hankintayksikkö olisi hankinnan keskeyttäessään menetellyt hakijaa kohtaan syrjivästi tai epätasapuolisesti, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt asiassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se on keskeyttänyt hankintamenettelyn. Hakijan hakemus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa ei ole kohtuutonta, että Servea Oy ja Nokian kaupunki pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Servea Oy:n hakemuksen ja Nokian kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Perttu Koivula.