Market Court dismisses bid protest as procurement agency followed public procurement rules correctly.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pohjois-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus (myöhemmin Pohjois-Pohjanmaan työ- ja elinkeinokeskus, jäljempänä myös Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus) on pyytänyt avointa menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella ja 31.8.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Kalajoella järjestettävästä työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen kuuluvasta asiakaspalvelukoulutuksesta. Tarjouspyynnössä on lisäksi varattu mahdollisuus alkuperäisen hankinnan mukaiseen kahteen lisähankintaan. Hankintayksikkö on saanut kuusi tarjousta.

Pohjois-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus on päätöksellään 30.11.2007 (Dnro 95/632/07) hyväksynyt Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän tarjouksen sekä hylännyt Unic-Palvelut Oy:n ja kahden muun tarjoajan tarjoukset.

Hankittavan koulutuksen arvo on hankintayksikön mukaan noin 30.000–45.000 euroa.

Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus on 28.12.2007 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei hankintasopimusta allekirjoiteta sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Unic-Palvelut Oy on hakemuksessaan ja sen täydennyksessä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Pohjanmaan TE-keskuksen korjaamaan virheellisen menettelynsä tai suorittamaan Unic-Palvelut Oy:lle hyvitysmaksuna 20 prosenttia sen tarjoushinnasta. Lisäksi Unic-Palvelut Oy on vaatinut arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 571,86 eurolla.

Hakijan tarjous on suljettu virheellisesti tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on katsonut, että tarjouksessa on ollut tarjouspyynnön vastainen lisäehto. Hakijan tarjouksen hintaerittelyssä on todettu opiskelijamäärän muutosten vaikutuksesta koulutuksen hintaan, etteivät kouluttajasta riippumattomista syistä johtuvat vajaana alkamiset, keskeyttämiset ja muut poissaolot vaikuta hintaan.

Hakijan tarjouksessaan käyttämä lauseke ei ole aiheuttanut tarjouksen hylkäämistä muiden TE-keskusten tarjouskilpailuissa eikä aikaisemmin myöskään Pohjois-Pohjanmaan TE-keskuksen järjestämissä kilpailutuksissa. Hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja se olisi tullut ottaa mukaan tarjousten vertailuun.

VASTINE

Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintamenettelyssä on noudatettu työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta ja siihen hakeutuville ja osallistuville maksettavista etuuksista annettua työministeriön ohjetta. Ohjeen mukaan rintamakoulutuksena toteutettavasta koulutuksesta (rintamakoulutuksella tarkoitetaan koulutusta, jossa opiskelijat aloittavat ja päättävät koulutuksen yhtä aikaa) maksetaan hankintasopimuksessa sovittu hinta, jos toteutus ei poikkea oleellisesti hankintasopimuksessa sovitusta. Oleellisena koulutuksen hintaan vaikuttavana poikkeamana pidetään rintamakoulutuksessa kahden tai useamman (vähintään 15 prosenttia) opiskelijan puuttumista koulutuksen alkaessa tai vastaavan suuruista keskeytystä. Ohjeessa on todettu, ettei rintamakoulutuksessa opiskelijoiden sairaus- tai muista sellaisista kouluttajasta riippumattomista poissaoloista aiheutuva opiskelijatyöpäivien vajaus ole tässä tarkoitettu oleellinen poikkeama hankintasopimuksesta.

Hakijan tarjouksen hintaerittelyssä mainitussa poikkeamassa ei ole ollut kysymys ainoastaan poissaolojen vaikutuksesta koulutuksen hintaan, vaan myös siitä, etteivät koulutuksen vajaana alkaminen tai opiskelijoiden keskeyttämiset vaikuttaisi hakijan tarjouksen perusteella koulutuksen kokonaishintaan.

Kun ryhmän opiskelijamäärä poikkeaa olennaisesti (yli 15 prosenttia) tarjouspyynnöllä pyydetystä, hankintayksikkö pyytää kouluttajaa toimittamaan päivitetyn hintaerittelyn uuden opiskelijamäärän mukaisesti. Kustannusvähennyksiä tehdään lähinnä muuttuvista kustannuksista, kuten opetus- ja oppimateriaalikustannuksista, raaka- ja tarveainekustannuksista, opintomatkakustannuksista, opiskelijoiden tapaturma- ja ryhmävakuutusmaksuista sekä muista kuluista.

LAUSUNTO

Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymä on esittänyt antamassaan lausunnossa muun ohella, että tarjouspyyntöihin ja hankintasopimuksiin kirjataan normaalisti kustannuksia koskeva ehto sen varalta, että opiskelijamäärä ei vastaa alkuperäistä suunnitelmaa. Ehto mahdollistaa pienempienkin ryhmien kouluttamisen elinkeinoelämän tarpeisiin silloin, kun opiskelijoita ei ole riittävästi. Hinnanalennus ei koske kokonaishintaa, vaan ainoastaan muuttuvia kustannuksia, jotka ovat opiskelijamäärästä riippuvaisia. TE-keskus päättää hinnanalennuksesta, mutta käy asiasta neuvottelun koulutuksen järjestäjän kanssa. Koulutuksen järjestäjä saa esittää neuvotteluissa asiasta oman näkemyksensä. Kysymyksessä on alan yleinen käytäntö.

VASTASELITYS

Unic-Palvelut Oy on lausunut antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa.

Kouluttaja ei voi olla vastuussa esimerkiksi siitä, hankkiiko työvoimatoimisto tarpeeksi opiskelijoita järjestettävään koulutukseen, tai siitä, että opiskelija työllistyy. Koulutuksen hinta on aina kiinteä eikä hintaan tehdä alennuksia edes muuttuvien kustannusten osalta, jollei siitä ole tarjouspyynnössä erikseen mainittu. Tarjouspyynnössä on mainittu vain, että hankintayksikkö aloittaa hintaneuvottelut, jos opiskelijatyöpäivien vajaus johtuu kouluttajan virheestä.

Hakija toteaa selvittäneensä tarjouspyynnössä tarkoitettua hinnoittelua työministeriön kanssa käymässään kirjeenvaihdossa vuonna 2007. Työministeriön vastauksessa hakijayhtiölle 20.11.2007 on muun ohella todettu, että tarjouspyynnön ehto 15 prosentin aloitusvahvuuden puuttumisesta ei tarkoita automaattista hinnanalennusta, vaan sitä, että asiaa selvitetään ja siitä neuvotellaan opetuksen tarjoajan kanssa. Työministeriön vastauksessa hakijayhtiölle on myös todettu, että käytännöt eri hankintayksiköissä vaihtelevat.

Hakija on hankintayksikön kanssa samaa mieltä siitä, että opiskelijatyöpäivien vajaukset pitää asianmukaisesti dokumentoida. Hakija ei ole tarjouksensa hintaerittelyssä eikä missään muuallakaan kieltäytynyt tästä taikka opiskelijatyöpäivien vajausta ennalta ehkäisevistä toimenpiteistä. Hankintayksikön ei siten olisi tullut hylätä hakijan tarjousta.

Muissakin tarjouksissa on ollut seikkoja, jotka ovat kyseenalaisia tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnin ja tarjousten vertailun kannalta.

Tarjouspyynnön kohderyhmäkuvauksessa olisi tullut mainita se, mille asiakaspalvelualoille hakeville työnhakijoille koulutus on tarkoitettu. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa esitetty koulutus suuntautuu liikaa hotelli- ja ravintola-alalle muiden tarjousten suuntautuessa lähinnä kaupan alalle. Tarjoukset eivät ole olleet tältä osin yhteismitallisia.

Koulutuksen tavoitteissa on mainittu, että tavoitteena on kehittää opiskelijoiden asiakaspalvelu- ja kassatyöskentelytaitoja. Erään tarjoajan tarjouksen tavoitteissa ei ole mainittu tavoitteeksi kassatyöskentelytaitoja. Samassa tarjouksessa ei ole ollut myöskään luetteloa koneista ja laitteista. Tarjoajalla ei ole ollut siten mahdollisuutta toteuttaa kassatyöskentely- ja atk-korttikoulutusta. Sama tarjoaja on ilmoittanut myös koulutuspaikan olevan avoin. Koulutus on tullut järjestää Kalajoella. Kouluttajalla ei kuitenkaan ole oppilaitosta Kalajoella vaan Raahessa.

Eräässä toisessa tarjouksessa on ilmoitettu aikaisemmin käytetyt tilat ja kartoitettu tulevat tilat, mutta ei sitä seikkaa, mistä ja miten tilat on saatavissa. Sanotussa tarjouksessa ei ole myöskään luetteloa koneista eikä laitteista. Siten tarjoajalla ei ole ollut mahdollisuutta järjestää ilmoittamaansa tietotekniikka- tai kassajärjestelmäkoulutusta.

Kahdessa tarjouksessa on ollut huomattava määrä etäopetusta. Hankittava koulutus on kuitenkin valmentavaa koulutusta, johon ei suositella etäopetusta. Kolmannessa tarjouksessa ei ole varattu etäopetukseen lainkaan tunteja, vaikka koulutussuunnitelman mukaan etäopetusta käytetään ilmoittamatta sen määrää. Suurelle etäopetusmäärälle ei ole valmentavassa koulutuksessa perusteluja.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on pyydetty lisäohjausta tarvittaessa yksittäiselle opiskelijalle. Kahdessa tarjouksessa tästä ei ole ollut kuitenkaan mainintaa kohdassa ”tukiopetuksen määrä ja luonne”. Tarjouksissa on vielä ilmoitettu, etteivät ne sisällä tukiopetusta. Seikka on otettu huomioon tarjousten vertailussa, mutta ei tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnissa.

Kaikista tarjousten vertailuun hyväksytyistä tarjouksista on puuttunut Opetushallituksen ohje henkilökohtaisten opintosuunnitelmien tekemisestä. Yksi tarjoajista on lisäksi jättänyt ilmoittamatta henkilön, jolta saa tarkemman kouluttajakohtaisen opetussuunnitelman.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan tarjoavansa koulutuksessa kahdelle opiskelijalle työssäoppimisjaksoa englantilaisessa hotelli-ravintolassa, johon kouluttaja on aiemmin käynyt tutustumassa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on mainittu, että ulkomaankoulutusjaksoja voidaan sisällyttää työvoimakoulutukseen tarjouspyyntöasiakirjoissa tarkemmin määritellyin edellytyksin. Tarjouksessa ei ole tarkemmin selvitetty näitä edellytyksiä eikä sitä, onko koulutuksen hintaerittelyssä otettu huomioon mahdollisesta ulkomaan työharjoittelusta aiheutuvia kustannuksia.

Voittaneella tarjoajalla ei ole ollut Opetushallituksen arvioita järjestettävältä koulutusalalta. Eräällä toisella tarjoajalla ei ole myöskään ollut mainittua arviota, minkä lisäksi sen erään pääkouluttajan pedagogisen pätevyyden opinnot ovat olleet kesken, kuten myös Opetushallituksen laatujärjestelmän tekeminen. Myös kolmannelta tarjoajalta on puuttunut Opetushallituksen auditointi. Kolmannen tarjoajan toiminnan on auditoinut paikallinen työvoimatoimisto, mikä ei ole ollut riittävää.

Eräässä tarjouksessa on mainittu, että koulutuksen suunnittelussa on hyödynnetty Opetushallituksen ”KATTAVA-projektin” toimintaverkkoa. Kysymyksessä on Opetushallituksen rahoittama projekti. Opetushallitukselta mahdollisesti saatu rahoitus olisi tullut ottaa huomioon.

Tarjousten vertailussa on otettu huomioon atk-korttien, hygienia- ja anniskelupassien, EA1- ja turvallisuuskorttien suorittaminen, vaikka edellä mainituista seikoista ei ole pyydetty tarjouspyynnössä selvitystä. Koulutussuunnitelman pisteytyksessä tulisi ottaa huomioon vain niitä asiakaspalvelu- ja kassataitoja kehittäviä seikkoja, joista on pyydetty selvitystä. Tarjousten vertailussa ei ole kuitenkaan kiinnitetty huomiota esimerkiksi kassatyöskentelyyn, vaikka se on ollut koulutuksen toinen päätavoite.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että työssäoppimis- ja työharjoittelujaksojen ajaksi on koulutuksen järjestäjä velvollinen hankkimaan ryhmävastuuvakuutuksen ja tapaturmavakuutuksen sekä työnantajan vastuuvakuutuksen. Yhdessä tarjouksessa on mainittu, että työssä oppimisjakson ajaksi opiskelijoille hankitaan ryhmävastuuvakuutus. Tarjousten vertailussa ei ole kuitenkaan otettu huomioon, ovatko vakuutukset kaikilta osin kunnossa.

Voittanut tarjoaja on saanut koulutussuunnitelman arvioinnista täydet pisteet, vaikka tarjoaja on ilmoittanut koulutuksensa suunnittelussa hyödyntävänsä tarjoilijan ammattitutkintoa sekä catering-alan perustutkintoa. Mainittu ala ei ole ollut koulutuksen kohderyhmänä. Koulutussuunnitelmassa mainittu erityisruokavaliota koskeva koulutus ei kehitä yleisesti asiakaspalvelu- ja kassatyöskentelytaitoja.

LISÄVASTINE

Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus on lausunut antamassaan lisävastineessa muun ohella seuraavaa.

Hakijan tarjouksessaan esittämä lisäehto on ollut tarjouspyynnön ja sen perusteena olevan ohjeistuksen vastainen. Tarjouspyynnössä on kuvattu hankittavan koulutuksen maksatuskäytännöt ja mainittu olennaiset poikkeamatilanteet, jolloin hankitun koulutuksen lopullisesta hinnasta voidaan sopijapuolten välillä neuvotella. Jos tarjoaja sulkee pois etukäteen koulutuksen toteuman vaikutuksen lopulliseen hintaan, tämä on tulkittava lisäehdoksi. Neuvottelut eivät automaattisesti johda hankintasopimuksen kokonaishinnan tarkastamiseen, koska hankittujen koulutusten kustannusrakenteet ovat erilaisia.

Jos opiskelijaryhmä uhkaa jäädä vajaaksi, työhallinto tehostaa koulutuksesta tiedottamista ja joissakin tilanteissa koulutuksen hakuaikaa joudutaan jatkamaan ja aloitusajankohtaa siirtämään. Vajaalla opiskelijaryhmällä koulutuksen käynnistäminen on aina sopijakumppaneiden yhteisen neuvottelun tulos. Mikäli koulutus päätetään käynnistää vajaana, sopijapuolten välillä tulee käynnistää neuvottelut siitä, onko opiskelijamäärän muuttumisella vaikutusta koulutuksen kokonaishintaan ja erityisesti koulutuksen muuttuviin kuluihin.

Tarjouspyynnön ja työministeriön ohjeen mukaisesti koulutuksen oleellista poikkeamaa tarkastellaan koulutuksen loppulaskun yhteydessä. Tilanteessa, jossa rintamakoulutuksen toteuma on poikennut tarjouspyynnössä mainitusta, hankintasopimuksen osapuolten välillä on käynnistettävä neuvottelu poikkeaman vaikutuksesta koulutuksen kokonaishintaan. Kaikki hankintasopimukseen nähden tapahtuneet poikkeamat edellyttävät koulutuksen hankkijalta poikkeamiin liittyvien perusteluiden selvittämistä koulutuksen toteuttajalta, tämän selvittelyn dokumentointia sekä tarvittaessa muutossopimuksen laatimista asiasta.

Loppulaskutuksen yhteydessä ei vähennetä kesken koulutuksen työllistyneiden opiskelijoiden opiskelijatyöpäiviä kokonaiskertymästä.

Tarjouspyynnön 6. kohdan mukaan tarjouksen tekijä voi tarjousta laatiessaan täsmentää koulutuksen pääsyvaatimuksia ja tavoitteita siten, että tavoitteiden saavuttaminen on realistista tarjotun laajuisella ja sisätöisellä koulutuksella. Pääsyvaatimuksia ja tavoitteita ei voi kuitenkaan muuttaa.

Tarjouspyyntö on laadittu työministeriön ohjeen mukaan ja tarjouksen jättäjää on pyydetty esittämään tarkempi opetussisältö koulutuksen tavoite ja kohderyhmä huomioon ottaen. Tarjousten pisteytys on puolestaan toteutettu tarjouspyynnössä mainittujen hankintakriteereiden ja yksilöidyssä koulutuskuvauksessa pyydetyn koulutussisällön perusteella.

Hakijan mukaan yhden tarjoajan koulutustarjouksen tavoitteissa ei mainita kassatyöskentelytaitoja. Kysymyksessä olevan tarjouksen liitteenä on opetussuunnitelman tiivistelmä, jonka tavoitteet ovat samat kuin tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnön mukaan koulutuksen tarjoajalta ei ole edellytetty tilojen varaamista. Tarjoajalta on edellytetty sen selvittämistä, onko koulutuspaikkakunnalla saatavissa koulutukseen soveltuvia tiloja. Lisäksi on pyydetty kuvaamaan kalustoa ja laitteita. Jokaisessa tarjousten vertailuun hyväksytyssä tarjouksessa on ollut joko merkintä siitä, että koulutuksen järjestäjä on kartoittanut koulutuspaikkakunnalta koulutukseen soveltuvia tiloja tai että koulutus toteutetaan oppilaitoksen tiloissa. Yksikään tarjous ei kuitenkaan täyttänyt kaikkia toimitusvarmuuden arvioitavia seikkoja, mikä on otettu huomioon pisteytyksessä.

Asiakaspalvelukoulutus ei ole hakijan esittämin tavoin valmentavaa koulutusta, vaan ei-tutkintotavoitteista ammatillista koulutusta. Tarjouspyynnössä ei ole rajoitettu koulutuksen etäopetuksen määrää ja tarjoajat ovat itse saaneet määritellä etäopetuksen osuuden koulutuksesta.

Tarjouspyynnön mukaan tukiopetuksen järjestäminen ei ole ollut pakollista.

Jokaisessa tarjousten vertailuun hyväksytyssä tarjouksessa on myös mainittu, että koulutuksen aikana opiskelijoille laaditaan henkilökohtaiset opiskelusuunnitelmat ja tarjousten liitteissä on kuvattu henkilökohtaisten opiskelusuunnitelmien toteuttamissuunnitelmaa. Vertailumuistiossa on lisäksi jokaisen tarjoajan kohdalla mainittu henkilökohtaisten opiskelusuunnitelmien laatiminen.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ollut erillinen liite koskien työssä oppimista ulkomailla. Liitteessä on muun ohella eritelty kustannukset opiskelijoittain. Tarjous on ollut tältä osin riittävän selvä.

Opetushallituksen arviointi sisältyy toimitusvarmuuden vertailussa laatuarviointiin. Opetushallituksen arviointi vaikuttaa pisteytykseen, mikäli on kysymys näytöt sisältävästä ammattitutkinnosta. Asiakaspalvelukoulutus ei ole ammattitutkintoon tähtäävää koulutusta vaan ei-tutkintotavoitteista ammatillista koulutusta, eikä se sisällä näyttöjä. Opetushallituksen arviointia ei ole otettu huomioon tämän koulutuksen pisteytyksessä.

Jokaisen tarjousten vertailuun hyväksytyn tarjouksen hintaerittelyssä on varattu resursseja oppilaiden vastuu- ja tapaturmavakuutuksiin.

Koulutussuunnitelmalle on omat hankintakriteereissä mainitut arviointikriteerit. Vertailussa tarjoukselle annetaan pisteet täyttyneiden kriteereiden mukaan. Aina kun tietyn arviointikriteerin kohdalta saa täydet pisteet, luonnehditaan tarjousta tältä osin erittäin hyväksi. Hankintamenettely on ollut tarjouspyynnön mukainen ja syrjimätön.

LISÄVASTASELITYS

Unic-Palvelut Oy on antanut lisävastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus

Hakija on esittänyt hankintayksikön menetelleen virheellisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen tarjouskilpailun ulkopuolelle tarjouspyynnön vastaisena.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua tarjousvertailussa ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnön kohdassa koulutuksen maksatuskäytännöt on todettu muun ohella, että rintamakoulutuksena toteutettavasta koulutuksesta maksetaan hankintasopimuksessa sovittu hinta, jos toteutus ei poikkea oleellisesti hankintasopimuksessa sovitusta. Kohdassa on edelleen todettu, että oleellisena koulutuksen hintaan vaikuttavana poikkeamana pidetään rintamakoulutuksessa kahden tai useamman (vähintään 15 prosenttia) opiskelijan puuttumista koulutuksen alkaessa tai vastaavan suuruista keskeytystä. Kohdassa on vielä todettu, että rintamakoulutuksessa opiskelijoiden sairaus- tai muista sellaisista kouluttajasta riippumattomista poissaoloista aiheutuva opiskelijatyöpäivien vajaus ei ole tässä tarkoitettu oleellinen poikkeama hankintasopimuksesta.

Hankintayksikön mukaan edellä mainitut maksatuskäytäntöä kuvaavat periaatteet ovat käyneet ilmi myös tarjouspyynnössä mainitusta työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta ja siihen hakeutuville ja osallistuville maksettavista etuuksista annetun työministeriön ohjeen (8.6.2007 Nro O/8/2007TM) kohdasta 40.

Edellä mainitussa kohdassa on todettu maksatuskäytännön ohjeisiin liittyen muun ohella, että ehdot käynnistävät toteutuessaan neuvottelut koulutuspalvelun tuottajan kanssa. Kohdassa on todettu myös, että koulutukset ovat kustannusrakenteeltaan hyvin erilaisia ja että vaikka poikkeama hankintasopimuksesta olisi edellä kuvatulla tavalla oleellinen, se ei automaattisesti merkitse hankintahinnan tarkistamista.

Tarjousten hinnat on tullut antaa tarjouspyynnön liitteenä olleella lomakkeella. Hakija on tarjouksensa hintaerittelylomakkeessa ilmoittanut kohdassa ”opiskelijamäärämuutosten (esimerkiksi vajaana alkaminen, keskeyttäminen) vaikutus koulutuksen hintaan ja arvonlisäveron määrään”, etteivät kouluttajasta riippumattomista syistä johtuvat vajaana alkamiset, keskeyttämiset ja muut poissaolot vaikuta hintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa hankintayksikölle tarjouksensa sisällöstä. Lähtökohtana tarjouskilpailuna järjestetyissä julkisissa hankinnoissa on myös määräaikaan mennessä jätettyjen tarjousten lopullisuus.

Hankintayksikkö on katsonut, että hakijan tarjouksen ei voida tulkita merkinneen ainoastaan opiskelijoiden sairaus- tai muista sellaisista kouluttajasta riippumattomista poissaoloista aiheutuvaa opiskelijatyöpäivien vajausta, vaan myös siitä, etteivät koulutuksen vajaana alkaminen tai opiskelijoiden keskeyttämiset vaikuttaisi koulutuksen kokonaishintaan.

Hankintayksikkö on sulkenut samalla perusteella myös kahden muun tarjoajan tarjoukset tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on yksiselitteisesti todettu rintamakoulutuksena toteutettavasta koulutuksesta maksettavan hankintasopimuksessa sovittu hinta, jos toteutus ei poikkea oleellisesti hankintasopimuksessa sovitusta. Tarjouspyynnössä on myös yksiselitteisesti määritelty, mitä pidetään hintaan vaikuttavana olennaisena poikkeamana siten, että rintamakoulutuksessa opiskelijoiden sairaus- tai muista sellaisista kouluttajasta riippumattomista poissaoloista aiheutuva opiskelijatyöpäivien vajaus ei ole oleellinen poikkeama hankintasopimuksesta.

Markkinaoikeus katsoo, että hakija ei ole tarjouksessaan rajannut hintaan vaikuttamattomia poissaoloja tarjouspyynnössä mainitulla tavalla sairaus- tai muista sellaisista syistä kouluttajasta riippumattomiin poissaoloihin, vaan tarjouksessa on tässä yhteydessä viitattu yleisesti kouluttajasta riippumattomiin poissaoloihin. Markkinaoikeus katsoo, että hakijan tarjouksensa hintaerittelyssä opiskelijamäärämuutoksista ilmoittama seikka on merkinnyt poikkeamaa tarjouspyynnössä edellytystä.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisessa ehdossa on ollut kysymys tarjouksen hintaan ja siten sen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin tarjouspyyntöasiakirjoista ilmi käynyt seikka siitä, etteivät olennaiset poikkeamat automaattisesti merkitse hinnanmuutosta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hylätessään hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena.

Kohderyhmää ja tavoitteita koskeva tarjouspyynnön epäselvyys

Hakija on esittänyt, että tarjouspyynnön kohderyhmäkuvauksessa olisi tullut mainita se, mille asiakaspalvelualoille hakeville työnhakijoille koulutus on tarkoitettu. Koska hankintayksikkö ei ole esittänyt riittävän täsmällistä kohderyhmäkuvausta, tästä on aiheutunut, että voittaneen tarjoajan tarjous on suuntautunut liikaa hotelli- ja ravintola-alalle muiden tarjousten suuntautuessa lähinnä kaupan alalle ja etteivät tarjoukset ole olleet sanotusta syystä vertailukelpoisia.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia ammatillisesta ja valmentavasta työvoimakoulutuksesta. Työvoimapoliittisella aikuiskoulutuksella on kerrottu tarkoitettavan työvoimaviranomaisen työvoimapoliittisen perustein hankkimaa koulutusta. Kilpailutettavat koulutuskokonaisuudet on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteenä olevissa koulutuskuvauksissa.

Asiakaspalvelukoulutuksen perustiedoissa on todettu koulutuksen kohderyhmänä olevan työttömät tai työttömyysuhanalaiset henkilöt, joiden työllistymistä edistää asiakaspalvelutaitojen lisääminen. Koulutuksen tavoitteeksi on esitetty opiskelijoiden asiakaspalvelu- ja kassatyöskentelytaitojen kehittäminen. Tarjoajaa on pyydetty esittämään tarkempi opetussisältö koulutuksen tavoite ja kohderyhmä huomioon ottaen. Tarjoukseen on tullut liittää koulutuksen toteuttamisessa käytettävä opetussuunnitelma. Opetusmenetelmät on tarjouspyynnössä pyydetty suunnittelemaan koulutuksen tavoitteet ja kohderyhmä huomioon ottaen.

Tarjouspyynnön kohdassa 6 ”Koulutuksen hankinnan periaatteet ja arviointiperusteet” on todettu muun ohella, että tarjouksen tekijä voi tarvittaessa täsmentää, mutta ei kuitenkaan muuttaa, koulutuksen pääsyvaatimuksia ja tavoitteita siten, että tavoitteiden saavuttaminen on realistista tarjotun laajuisella ja sisältöisellä koulutuksella.

Voittaneen tarjoajan tarjouksesta ilmenee muun ohella, että sen 560 tuntia käsittävästä koulutuksesta 84 tuntia koskee nimenomaisesti asiakaspalvelutaitoja. Muita lueteltuja koulutuksen kohteita ovat muun muassa asiakaspalvelutaidot, kassataidot ja maksuvälineet, yhteistyö- ja vuorovaikutustaidot, atk-taidot palvelutyössä ja palvelukielet. Erityisruokavalioiden, anniskeluasioiden ja elintarvikehygienian osuus on 49 tuntia 560 tunnin oppimiskokonaisuudesta.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen ja siihen liittyvien erilaisten painotusten määrittämisessä. Markkinaoikeus toteaa, että koulutuksella on tarjouspyynnön mukaan tavoiteltu yleisten asiakaspalvelutaitojen kehittämistä. Tällä on puolestaan tavoiteltu kohderyhmän työllistymisen parantumista. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, ettei hankintalain vastaisena voida pitää sitä, että tarjouspyynnössä ei ole tarkemmin määritelty, mille asiakaspalvelualoille hakeville työnhakijoille koulutus on tarkoitettu. Asiassa ei ole ilmennyt myöskään perusteita katsoa, ettei tarjouspyyntö olisi ollut tältä osin omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan koulutuksen opetussisällön tarkempi määrittely on edellä mainitulla tavalla jätetty tarjoajien suunniteltavaksi koulutuksen tavoite ja kohderyhmä huomioon ottaen. Tähän nähden ja ottaen huomioon voittaneen tarjoajan koulutuksen sisältöä koskeva suunnitelma markkinaoikeus katsoo, ettei tarjous ole poikennut asiakaspalvelualan kohderyhmäkuvauksesta siten, ettei se olisi ollut vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa.

Tarjousten vertailuun hyväksyttyjen tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

a) Kassatyöskentelytaidot tarjouksen tavoitteena

Hakija on esittänyt, ettei erään tarjoajan tarjouksessa ole mainittu tavoitteeksi kassatyöskentelytaitoja.

Raahen osaamiskeskus Oy:n tarjouksessa on koulutuksen tavoitteeksi määritelty sellaisten valmiuksien antaminen opiskelijoille, että he pystyvät työskentelemään erilaisissa muuttuvissa asiakaspalvelutehtävissä.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka Raahen osaamiskeskus Oy:n tarjouksessa ei ole mainittu koulutuksen tavoitteena kassatyöskentelytaitoja, kassatyöskentelytaidot on otettu muutoin huomioon tarjouksessa, koska koulutukseen on kuitenkin sisällytetty erikseen kassatyöskentelyä koskevaa opetusta. Tarjouksen ei voida siten katsoa poikenneen tarjouspyynnön tavoitteista hakijan esittämällä tavalla.

b) Tilat, koneet ja laitteet

Hakija on esittänyt markkinaoikeudessa, että kahdesta tarjouksesta on puuttunut luettelo koneista ja laitteista ja ettei näissä tarjouksissa ole myöskään ilmoitettu koulutuspaikkaa tai ilmoitettu tietoa siitä, mistä koulutustilat ovat saatavissa.

Tarjoukset on tullut antaa tarjouspyynnön liitteenä olleella lomakkeella, jossa on ollut kohta myös koulutuksessa käytettävistä tiloista, koneista ja laitteista. Kohdassa on tullut ilmoittaa, toteutetaanko koulutus oppilaitoksen tiloissa, onko koulutuspaikkakunnalla tarjoajan tekemän selvityksen perusteella käytettävissä koulutukseen soveltuvia tiloja, onko tarjouksen liitteenä luettelo koulutukseen käytettävistä koneista ja laitteista ja jos erillistä liitettä ei ole, ilmoitus siitä haluaako tarjoaja tuoda esiin jotain muuta aiheeseen liittyen.

Tarjouspyynnössä on todettu vertailuperusteen toimitusvarmuus alakohdassa ”koulutuksen järjestämiseen tarvittavat tilat ja laitteet” arvioinnissa huomioon otettavista seikoista muun ohella seuraavaa:

”Tilojen tarkoituksenmukaisuus ja saavutettavuus. Vaikka koulutuksen tarjoajalta ei edellytetä tilojen varaamista, niin tarjoajan edellytetään kuitenkin selvittäneen sen, onko koulutuspaikkakunnalla saatavissa koulutukseen soveltuvia tiloja. Tarjouksessa on kuvattava, minkä tasoiset tilat tarjoaja aikoo koulutusta varten hankkia (koko, sijainti, yleiskunto, liikenneyhteydet, varustelutaso ja niin edelleen). Onko tarjoajalla käytettävissä riittävästi asianmukaista kalustoa?”

Raahen osaamiskeskus Oy:n tarjouksessa on ilmoitettu, että koulutuspaikka on avoin. Tarjouksessa on kuitenkin ilmoitettu, että koulutus järjestetään oppilaitoksen tiloissa. Tarjouksessa on edelleen ilmoitettu, että tarjoajana olevan ammatillisen aikuiskoulutuskeskuksen päätoimipaikka sijaitsee Raahessa, josta ohjataan koulutusta muille koulutuspaikkakunnille ja yrityksiin. Kohdassa on vielä kuvattu oppilaitoksen tiloja ja tilojen valinnan lähtökohtia. Sen sijaan lomakkeessa on jätetty vastaamatta kohtaan, jossa on pyydetty tarjoajaa ilmoittamaan, onko koulutuspaikkakunnalla tehdyn selvityksen perusteella käytettävissä koulutukseen soveltuvia tiloja. Tarjouskilpailun voittaneen Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän tarjouksessa ei ole ollut puolestaan liitteenä luetteloa koulutukseen käytettävistä koneista ja laitteista. Tarjouksessa on ilmoitettu, että koulutus järjestetään koulutuskuntayhtymän tiloissa. Tarjouksessa on myös nimetty koulutuspaikka Kalajoelta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tarjoajan jo varanneen käyttöönsä tiettyä tilaa koulutuspaikkakunnalla tarjousten jättöhetkellä. Lisäksi koulutuksessa käytettävät tilat, koneet ja laitteet ovat tarjouspyynnön mukaan toimintavarmuuden arvioinnissa huomioon otettavia seikkoja. Tämän vuoksi tarjouspyynnössä liitelomakkeessa mainittua luetteloa käytettävistä koneista ja laitteista ja käytettäviä tiloja koskevaa ilmoitusta ei voida pitää ehdottomina tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden edellytyksinä, vaan tarjousten laatuvertailussa huomioon otettavina seikkoina. Edellä lausuttuun nähden hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen hakijan esittämin tavoin virheellisesti hyväksyessään tarjoukset mukaan tarjousten vertailuun.

c) Etäopetus

Hakija on esittänyt, että kahdessa tarjouksessa on varattu huomattava määrä etäopetusta ja ettei kolmannessa tarjouksessa ole ilmoitettu etäopetuksen määrää lainkaan. Joka tapauksessa suurelle etäopetusmäärälle ei ole ollut perusteita.

Tarjouspyynnössä on todettu muun ohella, että etäopetuksen on oltava tavoitteellista, ohjattua ja arvioitua oppimista ja että etäopetuksen laajuutta, ajoitusta ja sen soveltuvuutta suunnitellulle kohderyhmälle on perusteltava. Tarjouspyynnössä on vielä todettu, että valmentavaan koulutukseen ei pääsääntöisesti sisällytetä etäopetusta.

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnössä ole poissuljettu sitä, että myös asiakaspalvelukoulutuksessa käytetään etäopiskelua eikä etäopetuksen määrää ole toisaalta rajoitettu. Vertailuun hyväksytyissä tarjouksissa on lisäksi perusteltu ja selvitetty etäopetuksen käyttämistä. Edellä lausuttuun nähden markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön voida katsoa menetelleen virheellisesti hyväksyessään etäopetusta sisältävät tarjoukset mukaan tarjousten vertailuun.

d) Lisäohjaus

Hakija on vielä esittänyt, ettei kahdessa tarjouksessa ole ollut mainintaa tarjouspyynnössä pyydetystä tarvittaessa järjestettävästä lisäohjauksesta yksittäiselle opiskelijalle vaan, että tarjouksissa on ilmoitettu, etteivät ne sisällä tukiopetusta.

Tarjouspyynnössä on todettu lisäohjauksesta, että tarvittaessa yksittäiselle opiskelijalle, heterogeenisessä ryhmässä osalle opiskelijoista tai koko ryhmälle voidaan tarjota lisäohjausta, jotta kyseessä olevalla opiskelijalla/opiskelijoilla on tarvittavat edellytykset edetä opinnoissaan. Tarjouspyynnössä on edelleen selvitetty, minkä sisältöistä lisäohjaus voi olla, miten lisäohjauksesta perittävä erillinen korvaus on merkittävä hintaerittelylomakkeeseen ja millä edellytyksillä lisäohjausta voidaan antaa.

Markkinaoikeus katsoo, ettei lisäohjausta ole esitetty tarjouspyynnössä ehdottomana edellytyksenä ja ettei hankintayksikön voida katsoa menetelleen virheellisesti hyväksyessään tarjousten vertailuun tarjoukset, joissa lisäohjausmahdollisuutta ei ole esitetty.

e) Henkilökohtaiset opiskelusuunnitelmat

Hakija on myös esittänyt, että kaikilta tarjousten vertailuun hyväksytyiltä tarjoajilta on jäänyt ilmoittamatta, noudattavatko ne Opetushallituksen ohjetta henkilökohtaisten opetussuunnitelmien tekemisestä.

Tarjouspyynnössä on edellytetty opintojen henkilökohtaistamista ja että koulutuksen toteutuksessa tulee noudattaa henkilökohtaistamisesta annettua Opetushallituksen määräystä (OPH 28.11.2006 DNO 43/0112006) ja Opetushallituksen antamia suosituksia aikuisopiskelun henkilökohtaistamisesta. Tarjouspyynnössä on lisäksi edellytetty henkilökohtaisten opiskelusuunnitelmien laatimista. Henkilökohtaisten opiskelusuunnitelmien toteuttamissuunnitelma on lisäksi mainittu yhtenä vertailuperusteen ”koulutussuunnitelma” alakohtana.

Markkinaoikeus toteaa, että jokaisessa tarjousten vertailuun hyväksytyssä tarjouksessa on ilmoitettu, että koulutuksessa laaditaan henkilökohtaiset opiskelusuunnitelmat. Tarjouksissa on myös tarkemmin selvitetty opiskelusuunnitelmien laatimismenettelyä.

Markkinaoikeus katsoo, ettei sillä seikalla, ettei tässä yhteydessä tarjouksissa ole erikseen mainittu noudatettavan tarjouspyynnöstä ilmenevää ohjeistusta, ole ollut merkitystä tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnin kannalta. Tarjouksissa ei ole millään tavalla esitetty, etteivätkö tarjoajat sitoutuisi kysymyksessä oleviin Opetushallituksen määräyksiin ja suosituksiin. Hankintayksikkö on siten voinut perustellusti olettaa, että tarjoajat sitoutuvat ohjeistukseen. Hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen tältä osin virheellisesti hyväksyessään kyseiset tarjoukset mukaan tarjousten vertailuun.

f) Ulkomaan työharjoittelu

Hakija on esittänyt, ettei voittaneen tarjoajan tarjouksessa ole tarkemmin selvitetty tarjoukseen sisälletyn ulkomaankoulutusjakson tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyjä edellytyksiä eikä sitä, onko koulutuksen hintaerittelyssä otettu huomioon mahdollisesta ulkomaan työharjoittelusta aiheutuvia kustannuksia.

Tarjouspyynnön mukaan työvoimakoulutukseen voidaan sisällyttää työssäoppimista ulkomailla koskevia ulkomaanjaksoja silloin, kun ne ovat välttämättömiä koulutuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa on selvitettävä, miten oppilaitos järjestää opiskelijan tarvittavat vakuutukset ja miten oppilaitos on varmistanut opiskelijan matkustamisen ja majoituksen. Tarjouspyynnössä on vielä edellytetty, että ulkomailla suoritettavasta työssäoppimisjaksosta laaditaan erillinen suunnitelma, jota tarkennetaan koulutuksen aikana ennen työssäoppimisjakson alkamista, ja jossa kouluttajan tulee selvittää työhallinnolle työssäoppimispaikka, kohdemaa, kaupunki, yhteistyötahot, suunnitelma työssäoppimisjaksosta sekä jakson toteutuksen valvonta ja ohjaus.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olleesta työssäoppimista ulkomailla koskevasta asiakirjasta ilmenee muun ohella voittaneen tarjoajan kokemus kansainvälisestä opiskelija- ja asiantuntijavaihdosta, suunniteltua työssäoppimisjaksoa koskeva kohde Englannissa, koordinoinnista ja käytännön matkajärjestelyistä vastaava henkilö sekä työssäoppimisjaksosta aiheutuvat kustannukset eriteltyinä matkoihin, majoitukseen, ruokakuluihin ja ohjaukseen.

Tarjouspyynnön mukaan ulkomaanjaksoja koskevaa suunnitelmaa voidaan tarkentaa koulutuksen aikana. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on myös ilmennyt opiskelijoiden vastuu- ja tapaturmavakuutuksiin varatut määrärahat. Tähän nähden ja voittaneesta tarjouksesta edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön voida katsoa menetelleen virheellisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan tarjousten vertailuun.

g) Opetushallituksen arvio järjestettävältä koulutusalalta sekä laatujärjestelmät

Hakija on esittänyt, ettei voittaneella sekä kahdella muulla tarjoajalla ole ollut Opetushallituksen arviota järjestettävältä koulutusalalta. Hakija on edelleen esittänyt, että toisella näistä tarjoajista on ollut kesken Opetushallituksen laatujärjestelmän tekeminen ja että sen erään kouluttajan pedagogisen pätevyyden opinnot ovat olleet myös kesken. Hakija on myös esittänyt, että yksi tarjoaja on jättänyt ilmoittamatta, keneltä saa tarvittaessa kouluttajakohtaisen opetussuunnitelman.

Tarjouspyynnössä on todettu kouluttajien pätevyydestä muun ohella seuraavaa:

”Koulutuksen tarjoajan tulee liittää tarjoukseen opetuksesta vastaavan pääkouluttajan ja -kouluttajien CV-tiedot, josta käy selkeästi ilmi kouluttajan ammatillinen pätevyys, pedagoginen kelpoisuus, alan työkokemus ja opettajakokemus aikuiskoulutuksessa.”

Markkinaoikeus toteaa, että Avartum-Instituutti Oy:n tarjouksessa on nimetty kolme pääopettajaa. Tarjoukseen on lisäksi oheistettu nimettyjen opettajien yksityiskohtaiset ansioluettelotiedot koulutuksesta, kouluttajakokemuksesta sekä muusta työkokemuksesta. Markkinaoikeus katsoo tarjouksesta ilmenneeseen opettajien koulutusta ja kokemusta koskevaan selvitykseen nähden ja ottaen huomioon, ettei tarjouspyynnössä ole edellä mainittua tarkemmin määritelty opettajien pedagogista pätevyyttä, ettei hankintayksikön voida katsoa menetelleen virheellisesti hyväksyessään sanotun tarjouksen tältä osin mukaan tarjousten vertailuun.

Johtopäätös

Edellä lausuttuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan hakijan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakijan hakemus on näin ollen hylättävä.

Koska hankintayksikön on tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hylätä hakijan hakemus ennen tarjousten vertailun suorittamista, asiassa ei ole tarpeen lausua tarjousvertailun virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Asian näin päättyessä ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Unic-Palvelut Oy:n hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Perttu Koivula.