Market Court partially allows claim for penalty on public procurement contract extension due to missing pre-announcement.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kajaanin kaupunki on pyytänyt 4.3.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia koululaiskuljetuksista, haja-asutusalueiden asiointivuoroista ja paikallisliikenteen linjan 6 iltapäivävuoroista. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kohteen 1, joka on sisältänyt seitsemän eri reittiä, sopimuskaudeksi 6.8.2008–30.5.2009. Tarjouspyynnössä on lisäksi varattu mahdollisuus yhden vuoden jatkosopimuksen tekemiseen. Hankinnasta on 29.12.2007 julkaistu EU-ennakkoilmoitus osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Hankintayksikkö on saanut tarjouspyynnön kohteeseen 1 kaksitoista tarjousta.

Kajaanin kaupungin sivistyspalvelukeskuksen talouspäällikkö on päätöksellään 29.4.2008 § 2 valinnut kohteen 1 liikennöitsijät seuraavasti: Reitille 1 X:n (toiminimi Autoilija X), reitille 2 Y:n (toiminimi Taksi Y), reitille 3 Z:n (toiminimi Taksipalvelu Z), reitille 4 A:n (toiminimi Lahnaskylän Taksi), reitille 5 B:n (toiminimi Puuparatiisi Puunmuotoilija B), reitille 6 Taxi Jani Partanen Oy:n sekä reitille 7 C:n (toiminimi Taksi C, Kajaani), D:n (toiminimi D), Henkilöliikenne M & R Korhonen Oy:n ja Pohjolan Turistiauto Oy:n.

Kajaanin kaupungin sivistyslautakunta on päätöksellään 9.6.2008 § 57 hylännyt edellä mainitusta päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on kohteen 1 kaikkien kuljetusreittien osalta ollut noin 550.000 euroa.

Kajaanin kaupunki on ilmoittanut 21.5.2008 markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, ettei hankintapäätöstä panna täytäntöön kohteen 1 osalta ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

HAKEMUS

JA on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kajaanin kaupungin sivistyspalvelukeskuksen talouspäällikön päätöksen 29.4.2008 § 2 ja velvoittaa Kajaanin kaupungin maksamaan hänelle hyvitysmaksuna 4.600 euroa kuukaudelta alkaen elokuusta 2008. Lisäksi hakija on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 2.500 eurolla lisättynä arvonlisäveron määrällä.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä lähtökohtien ja reittikuvausten osalta. Tarjouspyynnön lähtökohdat ja reittikuvaukset ovat olleet riittämättömät ja epämääräiset.

Tarjouksia on pyydetty kohteittain. Kohteeseen 1 on sisältynyt kaikki koulutoimen oppilaskuljetukset seitsemältä eri reitiltä. Kokonaistarjouksen jättäminen olisi edellyttänyt käytännössä noin 12 ajoneuvon yhtäaikaista käyttöä.

Hankintayksikön hankintapäätös on reitin 4 osalta koskenut vain yhtä autoa, vaikka reitin ajaminen edellyttää päivittäin vähintään kahden auton samanaikaista käyttöä.

Tarjouspyynnön lisäliite on lisäksi antanut hankintayksikölle mahdollisuuden hinnoitella kaksinkertaisena reitit, joissa ajetun kyydin jälkeen on välittömästi tarjolla toinen kyyti.

VASTINE

Kajaanin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa JA:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

Tarjouspyynnön reittikuvaukset ovat olleet riittävän yksityiskohtaisesti määriteltyjä. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että kuljetusten yksityiskohtainen reitti- ja aikataulusuunnittelu tehdään kesällä 2008 koulujen lukujärjestysten valmistuttua. Tarjouspyynnön hinnoitteluliitteessä on vielä todettu, että kilometri- ja oppilasmäärät ovat suuntaa antavia ja ne täsmentyvät koulujen työjärjestysten valmistuttua. Hankinnan kohde ja hinnan ilmoittamiseen liittyvät seikat on tarjouspyynnössä määritelty sellaisella tarkkuudella, että tarjouskilpailu on tuottanut yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjoajille on lisäksi vielä ennen tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä järjestetty neuvottelu, jossa tarjouspyynnön sisältöä on käyty yksityiskohtaisesti läpi.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista valitaan tarjouskohteittain hinnaltaan halvin. Tarjousten perusteella on valittu liikennöitsijät seitsemälle eri reitille. Hakija on jättänyt tarjouksen kohteen 1 reiteille 1–4 ja reiteille 6 ja 7. Reittien 1, 2, 3, 6 ja 7 osalta hakijan tarjous on ollut selvästi kalliimpi kuin voittaneiden tarjoukset. Reitin 4 osalta tarjoushinta on ollut täsmälleen sama voittaneen tarjoajan tarjouksen kanssa.

Hankintalaissa ei ole säädetty siitä, mikä tarjouksista tulee valita, jos ne ovat samanarvoisia. Hankintayksikkö voi valita tällöin toisen tarjouksista.

LAUSUNTO

X, Y, Z, A, B, Taxi Jani Partanen Oy, C, D, Henkilöliikenne M & R Korhonen Oy ja Pohjolan Turistiauto Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

JA on lausunut antamassaan vastaselityksessä muun ohella, että tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoukset tehdään kilpailukohteittain. Tarjouspyynnössä on myös kielletty vaihtoehtoisten tarjousten teko. Kohde 1 on sisältänyt seitsemän eri kuljetusreittiä. Kohteen 1 tarjoukset on tehty pääsääntöisesti tarjouspyynnön vastaisesti kohteen reittien mukaisina osatarjouksina. Hankintayksikkö on hyväksynyt reittikohtaiset osatarjoukset yhden auton suoritteina, vaikka kuljetuksen hoitamiseen tarvitaan useamman auton samanaikainen käyttö, mikä ilmenee myös tarjouspyynnön liitteen nro 7 tehtäväkuvauksesta.

Tarjouskilpailun ratkaisu on kuitenkin tehty siten, ettei useamman auton käyttöä ole otettu lainkaan huomioon.

Tarjousten valintaperusteena olisi tullut olla se, että ensimmäiseksi hyväksytään halvin tarjous ja lisäautojen osalta seuraavaksi halvimmat tarjoukset. Koska kuljetettavien koululaisten määrä ei oleellisesti pienene, tarvitaan autoja kuljetuksiin edellisvuosia vastaava määrä. Tarjouskilpailussa valitut autot eivät riitä kuljetusten hoitamiseen.

Reitin 4 osalta ratkaisuperusteeksi on mainittu myös auton koko, vaikka hakijan auto on ollut tarjouspyynnön mukainen tältäkin osin.

LISÄVASTINE

Kajaanin kaupunki on lausunut antamassaan lisävastineessa muun ohella, että tarjoukset on tehty tarjouspyynnön mukaisesti reittikohtaisesti eikä vaihtoehtoisia osatarjouksia ole jätetty.

LISÄVASTASELITYS

JA on lisävastaselityksessään todennut, että hankintayksikön menettely pilkkoa kohteen 1 kuljetukset reittikohtaisiksi osatarjouksiksi ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnössä ei ole toisaalta ilmoitettu, mitä kilometriporrastuksen vaihtoehtoa käytetään tarjousvertailussa kunkin reitin osalta. Menettely on vaarantanut tarjousten virheettömän vertailun.

Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan hankkivansa uuden auton (10 + 8 paikkaa). Auto on ollut samankokoinen kuin voittaneen tarjoajan auto. Hakijalla on ollut todellinen mahdollisuus voittaa reitti 4 virheettömässä menettelyssä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankintailmoituksen laiminlyöminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 35 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistaviksi ennakkoilmoitus ja hankintailmoitus, suunnittelukilpailua koskeva ilmoitus, käyttöoikeusurakkaa koskeva ilmoitus sekä jälki-ilmoitus siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, puitejärjestelyllä, neuvottelumenettelyllä tai kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankintalain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittävästä tavarahankinnasta, hankintalain liitteen A palveluhankinnasta ja rakennusurakasta.

Hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti tavara- ja palveluhankinnoissa EU-kynnysarvona pidetään 1.1.2008 alkaen hankinnan ennakoitua arvonlisäverotonta arvoa 206.000 euroa.

Kysymyksessä olevan kuljetuspalvelun ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi hankintayksikkö on arvioinut noin 550.000–600.000 euroa.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hankintayksikön olisi hankintalain 35 §:n 1 momentin nojalla tullut toimittaa kysymyksessä olevasta hankinnasta julkaistavaksi hankintailmoitus siten kuin hankinta-asetuksessa tarkemmin säädetään. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on julkaissut kysymyksessä olevasta hankinnasta ainoastaan EU-ennakkoilmoituksen 29.12.2007, mutta ei hankintailmoitusta.

Tarjouspyyntö

Hakija on esittänyt tarjouspyynnön olleen epäselvän lähtökohdaltaan, reittikuvauksiltaan sekä ratkaisuperusteeltaan.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste.

Tarjouspyyntö on koskenut kuuden tarjouspyynnössä tarkemmin määritellyn kohteen kuljetusten hoitamista joukkoliikenne- tai taksiluvan nojalla. Tarjouspyynnössä on kunkin kohteen osalta erikseen kuvattu, mitä kuljetuksia ja mitä reittiä kohde koskee. Tarjouspyyntö on sisältänyt tarjousten laatimista ja tarjousten sisältöä koskevat ohjeistukset. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut tarjouslomake, tarjouskilpailun ehdot, tarjouskilpailukohteiden ajoreitti- ja aikataulukartat (4 kpl), ostoliikenteen ehdot, ostoliikennesopimus, Kajaanin koulukuljetusten palvelukuvaus, taksikuljetusten hinnoitteluliite, koulukuljetusten yleiset kelpoisuusehdot sekä koulujen ja päiväkotien osoiteluettelot.

Kohteen 1 osalta, johon hakijan hakemus on kohdistunut, tarjouspyynnössä on todettu, että se koskee Kajaanin kaupungin koulutoimen esikoululaisten ja peruskoululaisten (1–9 luokkien/yleis- ja erityisopetuksen) koululaiskuljetuksia sekä varhaiskasvatuksen erityiskuljetuksia. Tarjouspyynnössä on todettu, että kuljetusten yksityiskohtainen reitti- ja aikataulusuunnittelu tehdään kesällä 2008 koulujen lukujärjestysten valmistuttua. Tarjouspyynnössä on kuvattu, minkä alueen oppilas-, koulu- ja päiväkotikuljetuksia tarjouspyyntö koskee. Tarjouspyynnössä on lisäksi kuvattu kohteen 1 reitit sekä sanallisesti että tarjouspyynnön liitteenä olevalla kartalla.

Tarjouslomakkeen kohdetta 1 koskevassa kohdassa on todettu muun ohella, että kuljetusreittien 1–6 kuljetuksien hinnoittelu ilmoitetaan muodossa euroa/kilometri ja että useampaan kuljetusreittiin vastattaessa tulee ilmoittaa kullekin kuljetusreitille hinnat kohdassa olevan esimerkin mukaan. Kohdassa on tullut esittää kilometrihinta neljän vaihteluväliltään eripituisen matkan osalta. Kuljetusreitin 7 hinta on tullut ilmoittaa muodossa euroa/tunti.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hyväksytyksi tulee tarjous, joka on kyseiseen tarjouskilpailukohteeseen hinnaltaan halvin.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on ilmennyt riittävällä tavalla hankinnan kohde, hankintamenettelyn kohteena olevien kuljetusten reitit, tarjoajilta pyydetyt tiedot ja selvitykset sekä hankintamenettelyn ratkaisemista koskevat periaatteet yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön voida todeta menetelleen hakijan esittämin tavoin tältä osin virheellisesti.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on lisäksi esittänyt, että hankintayksikkö on virheellisesti hyväksynyt kohteen 1 tarjouksista reittikohtaisina osatarjouksina tehdyt tarjoukset.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on edellytetty tarjousten tekemistä kohteittain. Tarjouspyynnön liitteenä olleesta tarjouslomakkeesta on ollut yksiselitteisesti ymmärrettävissä, ettei kohteen 1 osalta tarjoajan ole tarvinnut tarjota kohteen jokaista reittiä 1–7, vaan että kohteesta 1 on voinut tehdä myös reittikohtaisia tarjouksia. Myös hakijan on katsottava ymmärtäneen tämän, koska hakija on tehnyt tarjouksen vain reittien 1–4, 6 ja 7 osalta.

Markkinaoikeus toteaa näin ollen, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti tai tarjoajia kohtaan syrjivästi tai epätasapuolisesti hyväksyessään kohteen 1 osalta reittikohtaiset tarjoukset mukaan tarjousten vertailuun.

Tarjousten vertailu

Hakija on esittänyt hankintayksikön menetelleen virheellisesti, kun reitin 4 osalta hänen tarjoustaan ei ole valittu, vaikka se on ollut hinnaltaan sama voittaneen tarjoajan kanssa.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Reitin 4 osalta hakijan ja voittaneen tarjoajan kilometrikohtaiset tarjoushinnat ovat olleet samat. Hankintapäätöksestä ei ilmene perusteluja hankintayksikön päätökselle jättää hakijan tarjous hyväksymättä. Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle esittänyt, että valinta on tehty auton koon mukaan. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta ilmenee, että sen tarjoama ajoneuvo on ollut invataksi, johon on voinut sijoittaa yhden pyörätuolin sekä 8 oppilasta, tai vaihtoehtoisesti 12 oppilasta turvavöihin sijoitettuna. Hakijan tarjouksesta ilmenee, että sen tarjoamaan ajoneuvoon on voinut sijoittaa 7 oppilasta turvavöihin.

Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintalainsäädännössä ole säännöksiä siitä, miten hankintayksikön tulee menetellä tarjoajien päätyessä tarjousvertailussa tasatilanteeseen. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on muun ohella kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa valita nyt kyseessä olevassa tapauksessa hinnaltaan samanarvoisen, mutta kuljetuskalustoltaan suuremman oppilasmäärän kuljettamiseen soveltuvan kaluston tarjonneen tarjouksen.

Muut väitteet

Hakija on hakemuksessaan esittänyt väitteen, että hankintayksikkö ei ole valinnut kuljetukseen riittävästi autoja.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteen ja sen sisällön määrittäminen on yksinomaan hankintayksikön harkintavallassa. Hakijan esittämällä perusteella hankintamenettelyä ei voida pitää hankintalaissa tarkoitetuin tavoin lainvastaisena.

Johtopäätös

Hankintayksikön menettely on ollut hankintalainsäännösten vastaista siltä osin kuin hankinnasta ei ole julkaistu hankintailmoitusta. Asiassa tulee tämän vuoksi harkittavaksi kysymys hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Hankintaa ei ole pantu vielä täytäntöön. Koska varsinainen sopimuskausi 6.8.2008–30.5.2009 on jo lähes kulunut, hankintapäätöksen kumoaminen ei tule enää tältä osin kysymykseen. Koska hakija on osallistunut kysymyksessä olevaan tarjouskilpailuun, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintailmoituksen julkaisematta jättämisellä ole käsillä olevassa tapauksessa ollut vaikutusta hakijan oikeusasemaan. Näin ollen ja kun Kajaanin kaupungin ei ole katsottava menetelleen hankinnassaan JA:n hakemuksessa esitetyillä perusteilla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, JA:n hakemus on hylättävä hyvitysmaksuvaatimusta koskevalta osin.

Siltä osin kuin tarjouspyynnössä on varsinaisen sopimuskauden lisäksi varattu mahdollisuus vuoden mittaisen jatkosopimuksen tekemiseen, asiassa on tältä osin mahdollista virheellisen hankintamenettelyn ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitettujen hankintalain 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa säädettyjen seuraamusten määrääminen. Hankinnan täytäntöönpano on näin ollen sanotun sopimuksen jatkokauden osalta kiellettävä.

Hakija on kohdistanut hakemuksensa tarjouspyynnön kohteeseen 1 kokonaisuudessaan. Hakija on jättänyt tarjouksen kohteen 1 reiteistä

1–4, 6 ja 7. Koska hankintailmoituksen julkaisemista koskeva virhe on koskenut koko hankintamenettelyä, ei asiassa ilmoitusvirhettä koskevalta osin ole merkitystä sillä, ettei hakija alalla toimivana yrittäjänä ole jättänyt tarjousta kohteen 1 reitistä 5. Hankintapäätöksessä tarkoitetun jatkosopimuksen täytäntöönpano voidaan siten kieltää siltä osin kuin hakija on saattanut asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi eli kohteen 1 osalta.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että osapuolet pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kieltää Kajaanin kaupunkia panemasta päätöstään 29.4.2008 § 2 täytäntöön koskien kohdetta 1 siltä osin kuin siinä on varattu mahdollisuus yhden vuoden mittaisen jatkosopimuksen tekemiseen. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 40.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää muut asiassa esitetyt vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Tero Kujala