Market Court dismisses procurement bid challenge; award stands despite procedural flaws due to lack of proven chance to win.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kiljavan Sairaala Oy on Kiljavan sairaalan peruskorjaukseen liittyen pyytänyt tarjouksia sairaalan potilas- ja henkilöturvajärjestelmistä. Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Kiljavan Sairaala Oy on päätöksellään 10.1.2008 valinnut kyseisten järjestelmien toimittajaksi Teletalo Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut alle 100.000 euroa.

Hankinta on pantu täytäntöön.

HAKEMUS JA SEN TÄYDENNYS

Miratel Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kiljavan Sairaala Oy:n 10.1.2008 potilas- ja henkilöturvajärjestelmien toimittamisesta tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 107.340 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.495,59 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnön pohjalta ei ole voinut tehdä yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ilmene, miten hinta on tullut merkitä tarjouslomakkeeseen ja ovatko tarjouspyynnön liitteinä esitetyt tekniset dokumentit olleet tarjoajia sitovia.

Tarjouspyynnön ja sen liitteiden tulkinnanvaraisuus on vaarantanut tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun tarjousvertailussa. Tarjouspyyntöasiakirjoista on puuttunut olennaisia hankintaa koskevia tietoja, mikä on mahdollistanut tarjoajille erilaiset tulkinnat hankinnan sisällöstä. Hankintayksikön saamat tarjoukset ovat myös poikenneet olennaisesti sisällöltään toisistaan. Mikäli hankintayksikön tarkoitus on ollut sallia vaihtoehtoisten tarjousten antaminen, tämä olisi tullut ilmoittaa tarjouspyynnössä. Tarjouksen valintaperusteeksi olisi tällöin tullut asettaa kokonaistaloudellinen edullisuus eikä halvinta hintaa, kuten tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on tässä tapauksessa ollut ymmärrettävissä.

Hankintayksikön olisi tullut hylätä muiden tarjoajien tarjoukset tarjouspyynnön vastaisina, koska niissä ei ole ilmoitettu tarjouslomakkeessa edellytettyjä IP-pohjaisten henkilöturva- ja valvontakamerajärjestelmien osahintoja. Voittanut tarjous olisi pitänyt hylätä myös sillä perusteella, ettei siinä tarjottu laitteisto ole ollut kaikilta osin tarjouspyynnössä esitettyjen teknisten edellytysten mukainen. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa hankintaohjelmassa on muun muassa edellytetty, että tarjottavassa järjestelmässä potilashuoneen ovenpieliin sijoitetaan näyttökojeet, joista näkyy muiden huoneiden hälytykset. Tällaista näyttökojetta ei ole tarjottu voittaneen tarjoajan tarjouksessa.

Hakijalla olisi ollut tosiasiallinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, jos muiden tarjoajien tarjoukset olisi hylätty tarjouspyynnön vastaisina.

VASTINE

Kiljavan Sairaala Oy on vaatinut, että hakemus jätetään tutkimatta tai toissijaisesti hylätään. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.302,12 eurolla.

Vaikka hankinnasta ei ole julkaistu hankintailmoitusta, kilpailu ei ole tosiasiallisesti estynyt, koska tarjouksia on pyydetty kaikilta niiltä tarjoajilta, jotka pystyvät Suomessa hankinnan kohteena olevia järjestelmiä toimittamaan. Kun hankinnasta on pyydetty tarjous myös hakijalta, hankintailmoituksen tekemättä jättämisellä ei ole millään tavalla rajoitettu hakijan oikeuksia.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan antanut ovenpieliin sijoitettavasta näyttökojeesta yksiselitteisen optiohinnan. Vaikka tätä hankintayksikön tiedossa ollutta seikkaa ei ole epähuomiossa otettu huomioon vertailussa, sillä ei ole ollut vaikutusta tarjouskilpailun lopputulokseen.

VASTASELITYS

Kysymyksessä oleva potilasturva- ja henkilöturvajärjestelmää koskeva hankinta ei koske rakentamista ja on toteutettu rakennusurakasta erillisenä ja itsenäisenä hankintana. Hankintaan ei tule soveltaa rakennusurakoita koskevaa 100.000 euron kansallista kynnysarvoa vaan tavara- ja palveluhankintoja koskevaa 15.000 euron kansallista kynnysarvoa.

Nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa edellytetyt laitteistot ja järjestelmät ovat olleet selkeästi kattavampia, laajempia ja paremmin varusteltuja kuin hankintayksikön mainitsemissa kahdessa kohteessa.

Tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa IP-pohjaisen toteutustavan toissijaisuudesta, kuten ei myöskään siitä, että IP-pohjaisia hintoja ei olisi pakko antaa.

Tarjouspyynnössä on edellytetty kaikkien pyydettyjen tuotteiden ja järjestelmäosien sisällyttämistä tarjoukseen. Voittanut tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjouspyynnössä edellytetty näyttökoje on jätetty siinä optioksi.

LISÄVASTINE

Hankintaan tulee soveltaa rakennusurakoita koskevaa 100.000 euron kynnysarvoa, koska kysymyksessä on rakennusten asennustöihin kuuluva hälytysjärjestelmien ja antennien asennustyö.

Hankintaan on sisältynyt yhteensä 126 päätelaitetta. Keravan terveyskeskuksen saneerauksessa päätelaitteita on ollut 82 kappaletta, joiden hankintahinta vuonna 2004 on ollut 56.761 euroa. Kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa on otettu huomioon päätelaitteiden lukumäärän kasvu ja indeksikorotus. Havukosken palvelukeskuksen päätelaitteita ei ole laskettu, vaan vertailu on suoritettu laitosten kokoa vertaamalla.

Voittanutta tarjousta ei ole tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena, koska vertailussa tarvittava näyttökojeen hinta on ollut löydettävissä tarjouksesta. Valittu tarjoaja on sitoutunut tarjouksessa ilmoittamaansa hintaan. Tarjoukset ovat siten olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

LISÄVASTASELITYS

Hankinnassa on kysymys rakennusurakan ulkopuolella kilpailutetusta, pääasiassa laitteita ja tietokoneohjelmistoa koskevasta hankinnasta, joka ei ole liittynyt kiinteistön tai rakennuksen hälytysjärjestelmiin eikä antenneihin. Hankinnan kohteena ollutta potilas- ja henkilöturvajärjestelmää myös käytetään täysin erillään kiinteistöä ja rakennusta koskevista järjestelmistä. Kysymys on järjestelmästä, joka ei liity kiinteistöön tai rakennukseen vaan kyseisissä tiloissa harjoitettavaan toimintaan. Järjestelmä on myös irrotettavissa ja siirrettävissä tarvittaessa toisaalle.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 8.2.2008 antamallaan päätöksellä hylännyt hakijan vaatimuksen kysymyksessä olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Asiassa on ensin ratkaistavana kysymys siitä, onko markkinaoikeudella toimivaltaa tutkia Miratel Oy:n kysymyksessä olevasta potilas- ja henkilöturvajärjestelmien hankinnasta tekemää hakemusta.

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä myös hankintalaki) 76 §:n nojalla markkinaoikeus voi, jos hankinnassa on menetelty tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, hakemuksesta määrätä kyseisessä säännöksessä erikseen säädetyt seuraamukset.

Hankintalain 15 §:n perusteella hankintalakia ei sovelleta tavara- tai palveluhankintoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 15.000 euroa, eikä rakennusurakoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 100.000 euroa.

Hankintalain 5 §:n 2 kohdan mukaan rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on lain liitteessä

C tarkoitettuun toimintaan liittyvän rakennustyön tai rakennusurakan toteuttaminen taikka suunnittelu ja toteuttaminen yhdessä. Säännöksen mukaan rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan myös hankintayksikön asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttamista millä tahansa tavalla. Rakennusurakka voi olla talon-, maan- tai vesirakennustöiden muodostama taloudellinen tai tekninen kokonaisuus.

Hankintalain 5 §:n 3 kohdan mukaan tavarahankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin rakennusurakkaa koskevaa hankintasopimusta. Säännöksen mukaan tavarahankintasopimuksen kohteena on tavaroiden osto, leasing, vuokraus tai osamaksulla hankkiminen osto-optioin tai ilman niitä. Säännöksen mukaan tavarahankintasopimukseksi katsotaan myös sellainen hankintasopimus, jonka kohteena on tavarahankinnan lisäksi kokoamis- ja asennustöitä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että Kiljavan sairaalan potilas- ja henkilöturvajärjestelmien hankinnassa on ollut kysymys erillishankintana toteutetusta rakennusurakasta, jonka ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ollut alle 100.000 euroa, ja että markkinaoikeus ei tästä syystä olisi toimivaltainen tutkimaan Miratel Oy:n hakemusta.

Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan Kiljavan Sairaala Oy on pyytänyt tarjouksia Kiljavan sairaalan peruskorjaukseen liittyvien potilas- ja henkilöturvajärjestelmien toimittamisesta. Tarjouspyynnön liitteenä olleen hankintaohjelman mukaan hankintaan on kuulunut kaikkien hankintaohjelmassa, sen liitteissä ja liitepiirustuksissa mainittujen sähkölaitteiden, -johtojen, kojeiden ja -järjestelmien hankinta, asennus ja kytkentä täyteen käyttökuntoon. Hankinta on käsittänyt kameravalvonta-, hoitajakutsu- ja dementiahälytys- sekä henkilöturvajärjestelmän hankkimisen.

Kysymyksessä olevan hankinnan pääasiallisena tarkoituksena on saadun selvityksen perusteella ollut hankkia potilas- ja henkilöturvajärjestelmiin tarvittavat laitteet, kojeet, tarvikkeet ja ohjelmat asennuksineen. Se seikka, että hankinta on sisältänyt myös asennustyön, ei tee hankinnasta rakennusurakkaa. Markkinaoikeus katsoo, että hankinnassa on ollut kysymys hankintalain 5 §:n 3 kohdassa tarkoitetusta tavarahankinnasta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt hankintalain 15 §:ssä säädetyn tavarahankintoja koskevan kansallisen kynnysarvorajan 15.000 euroa. Hakemuksen tutkiminen kuuluu siten markkinaoikeuden toimivaltaan.

Hankintamenettely

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintailmoitus

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti muun muassa avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, neuvottelumenettelyllä taikka kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankinnasta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 2 luvussa on säädetty ilmoitusmenettelystä kansallisissa hankintamenettelyissä. Hankinta-asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan hankintalain 68 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset on toimitettava julkaistaviksi Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on tehtävä 1 momentissa tarkoitettu kansallinen hankintailmoitus hankintalain 15 §:ssä säädettyjen kansallisten kynnysarvojen ylittävistä tavarahankinnoista.

Hankintayksikkö ei ole toimittanut kysymyksessä olevasta kansallisen kynnysarvon ylittävästä tavarahankinnasta julkaistavaksi hankintalain 68 §:n 1 momentissa edellytettyä ilmoitusta. Näin ollen hankintayksikön menettely on jo tältä osin ollut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaista.

Tarjouspyyntö

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Tarjouspyyntökirjeessä on määritelty hankinnan kohde seuraavasti: ”Pyydämme Teiltä Kiljavan sairaala Oy:n Kiljavan sairaalan peruskorjaukseen liittyvän potilasturva- ja henkilöturvajärjestelmien toimituksen urakkatarjousta täyteen käyttökuntoon oheisten Veikko Vahvaselkä Oy:n laatimien piirustusten mukaisista järjestelmistä”. Tarjouspyyntökirjeen liiteluettelon mukaan sen liitteitä ovat olleet siinä mainitut piirustukset, sähkötyöselosteet sekä turvallisuusjärjestelmien hankintaohjelma.

Hankintaohjelman kohdan ”H01 Urakan laajuus” mukaan ”Turvaurakkaan kuuluu kaikkien hankintaohjelmassa, sen liitteissä ja liitepiirustuksissa mainittujen sähkölaitteiden, -johtojen, kojeiden ja järjestelmien hankinta, asennus ja kytkentä täyteen käyttökuntoon, ellei urakkaa ole varsinaiset urakkarajat määrittävällä asiakirjalla tai hankintaohjelman järjestelmäkohtaisissa ohjeissa ao. kohdassa erikseen rajoitettu.” Hankintaohjelmasta on järjestelmäkohtaisesti ilmennyt muun ohella sanalliset kuvaukset hankittavista kameravalvonta-, hoitajakutsu- ja dementiahälytys- sekä henkilöturvajärjestelmistä ja niiden teknisistä vaatimuksista.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole nimenomaisesti ilmoitettu tarjouksen valintaperustetta. Hankintaohjelmassa on ilmoitettu viisikohtainen erittely, jota noudattaen tarjous on tullut antaa. Hankintaohjelman mukaan tarjoajien on hankintaohjelmissa tarkemmin määritellyin tavoin tullut ilmoittaa tarjouksessaan urakan kokonaishinta, mahdolliset poikkeamat suunnitelmaan nähden, yksikköhinnat laitetyyppeineen kaikista laitteista, pyydetyt erillishinnat ja laskutyön veloitusperusteet sekä tarvikealennukset ja asennustyön veloitusperusteet muutostöille.

Tarjoajille toimitetun tarjouspyynnön liitteenä on hankintayksikön ilmoituksen mukaan lisäksi ollut tarjouspyyntökirjeen liiteluettelossa mainitsematta jätetty tarjouslomake, jossa on pyydetty ilmoittamaan hankinnan kiinteä kokonaishinta sekä siihen sisältyvät eri järjestelmien osahinnat. Tarjouslomakkeessa on osahintojen kohdalla esitetty sulkeissa IP-pohjaisille potilas- ja henkilöturvajärjestelmille sekä valvontakamerajärjestelmille varatut hintatietokohdat.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouksia on tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan pyydetty kiinteästä kokonaishintaurakasta. Tarjouspyyntö-asiakirjoissa ei edellä todetun mukaisesti ole kuitenkaan nimenomaisesti ilmoitettu tarjouksen valintaperustetta. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole myöskään riittävän selvästi ilmennyt, miten tarjouspyynnön hankintaohjelmassa mainitut mahdolliset suunnitelmapoikkeamat sekä toisaalta tarjouspyynnön tarjouslomakkeessa sulkeissa esitetyt IP-pohjaisten järjestelmien osahinnat otetaan tarjousten vertailussa huomioon. Hankintayksikkö ei edellä olevan perusteella ole määritellyt tarjouspyynnössä hankinnan kohdetta ja tarjouksen valintaperustetta sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö olisi ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa.

Johtopäätös

Kiljavan Sairaala Oy on edellä lausutun perusteella menetellyt hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Asiassa ei edellä todetut hankintamenettelyn virheet sekä jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu huomioon ottaen ole tarpeen lausua hakijan esittämistä muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamus

Koska hankinta on jo pantu täytäntöön, hankintalain 76 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön menettely olisi merkinnyt ensinnäkin sitä, että hankintayksikkö olisi julkaissut hankinnasta hankintailmoituksen. Hankintailmoituksen julkaisematta jättämisellä ei kuitenkaan ole tässä tapauksessa ollut vaikutusta hakijan oikeusasemaan, koska hakija on saanut tarjouspyynnön ja osallistunut tarjouskilpailuun.

Virheettömässä menettelyssä hankintayksikkö olisi myös laatinut tarjouspyynnön hankinnan kohteen ja valintaperusteen ilmoittamisen osalta niin selväksi, että tarjouspyyntö olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Asiassa ei näin jälkikäteen voida luotettavasti todeta, miten tarjouspyyntö olisi virheettömässä menettelyssä tarkemmin laadittu ja mikä vaikutus tällä olisi ollut tarjousten sisältöön. Hakijan tarjous on lisäksi tarjousvertailun mukaan ollut neljästä annetusta tarjouksesta hinnaltaan vasta kolmanneksi halvin.

Asiassa ei edellä lausuttu huomioon ottaen voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hakijan hyvitysmaksuvaatimus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että Miratel Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Kiljavan Sairaala Oy on velvoitettava korvaamaan Miratel Oy:n kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, ja Kiljavan Sairaala Oy saa vastaavasti pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Miratel Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Miratel Oy:n hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Kiljavan Sairaala Oy:n korvaamaan Miratel Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pasi Yli-Ikkelä ja Perttu Koivula.