Market Court voids a public procurement direct award decision due to lack of statutory justification and orders compensation.

SELOSTUS ASIASTA

Hämeenlinnan kaupunginjohtaja on päätöksellään 9.12.2008 nro 163 päättänyt Primus-oppilashallintojärjestelmän laajentamista koskevan sopimuksen tekemisestä Starsoft Oy:n kanssa. Päätöspöytäkirjasta ilmenee, että päätöstä on pidetty julkisista hankinnoista annetun lain 27 §:n 2 kohdan sekä 28 §:n 1 momentin mukaisena suorahankintana. Hankinnasta ei ole julkaistu hankintailmoitusta tai tarjouspyyntöä.

Nextime Solutions Oy on 29.1.2009 toimittanut markkinaoikeuteen kysymyksessä olevaa hankintaa koskevan hakemuksen.

Markkinaoikeus on 6.2.2009 antamallaan päätöksellä kieltänyt Hämeenlinnan kaupunkia väliaikaisesti tekemästä Hämeenlinnan kaupunginjohtajan päätöksen 9.12.2008 nro 163 perusteella hankintasopimusta tai panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kielto on määrätty olemaan voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian taikka asiassa toisin määrätään.

Hankintapäätöksen mukaan hankinnan kokonaisarvo on noin 160.000 euroa.

HAKEMUS

Nextime Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Hämeenlinnan kaupunginjohtajan päätöksen 9.12.2008 nro 163, kieltää Hämeenlinnan kaupunkia noudattamasta virheellistä menettelyään ja velvoittaa Hämeenlinnan kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 70.000 euroa. Edelleen hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.200 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on toteuttanut hankinnan suorahankintana, vaikka tälle ei ole ollut hankintalain mukaisia perusteita. Suorahankintamenettely on poikkeus pääsäännöstä ja sitä on sen vuoksi sallittua käyttää vain poikkeuksellisesti. Hankintayksikön päätös perustuu hankintalain 27 §:n ja 28 §:n virheelliseen soveltamiseen.

Asiassa ei ole ollut kysymys hankintalain 27 §:n 2 kohdassa tarkoitetusta teknisestä syystä eikä myöskään lain 28 §:n 1 momentissa tarkoitetusta lisätilauksesta. Hankintapäätöstä on perusteltu valitun toimittajan tavaramerkillä eikä laissa edellytetyillä teknisillä syillä. Hankintapäätöksestä ei ilmene sellaista teknistä syytä, joka estäisi muiden toimittajien käyttämisen hankinnan toteuttamisessa. Asiassa ei ole esitetty myöskään muita perusteita suorahankinnan tekemiselle.

Jos hankinta olisi toteutettu hankintasäännösten mukaisesti tarjouskilpailun perusteella, hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Ottaen huomioon hankinnan arvon sekä sen seikan, että hakijan oppilashallintojärjestelmä on käytössä osassa hankintayksikön kouluista, hakija olisi ollut kykenevä toimittaja tarjouskilpailussa.

VASTINE

Hämeenlinnan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.100 eurolla korkoineen.

Hämeenlinnan kaupunkiin on vuoden 2009 alusta liittynyt viisi kuntaa. Hämeenlinnan kaupungissa sekä siihen liittyneistä kunnista yhdessä on ollut käytössä hakijan ylläpitämä oppilashallintojärjestelmä, kun taas muissa kunnissa käytössä on ollut Starsoft Oy:n ylläpitämä Primus-järjestelmä.

Uusi Hämeenlinnan kaupunki ei voi eikä sillä ole velvollisuutta ylläpitää kahta oppilashallintojärjestelmää samanaikaisesti. Kaikissa kouluissa tulee olla sama järjestelmä, jotta järjestelmää voidaan hyödyntää muun muassa oppilassijoitteluun, koulukuljetuksiin, erityisen tuen suunnitteluun, yhteisen kurssitarjonnan ja lukujärjestyksen järjestämiseen ja ylläpitoon sekä raportointiin. Kuntaliitoksen jälkeen kaupungilla on ollut tarve järjestelmien yhtenäistämiseen.

Kaupunginjohtajan päätöksellä valittu Primus-oppilashallintojärjestelmä vastaa hyvin nykyaikaiselle oppilashallintojärjestelmälle asetettavia vaatimuksia. Sen sijaan hakijan ylläpitämä oppilashallintojärjestelmä ei enää kaikilta osin vastaa nykyajan vaatimuksia. Suorahankinnalla valittu Primus-oppilashallintojärjestelmä on ollut käytössä neljässä Hämeenlinnan kaupunkiin liittyneessä kunnassa. Päätös siitä, kumpi järjestelmä uudessa Hämeenlinnan kaupungissa otetaan käyttöön, on tullut tehdä ennen kuntaliitoksen voimaantuloa.

Kuntaliitostilanteessa hankintayksikkö on voinut päättää ottaa oppilashallintojärjestelmistä toisen käyttöönsä ja laajentaa tämän ohjelman käytön koko kaupungin alueelle. Kysymys ei ole ollut uuden järjestelmän hankinnasta, vaan jo käytössä olleen järjestelmän laajentamisesta. Ohjelman yhtenäistämisestä on seurannut, että vain yksi toimittaja on voinut teknisesti toteuttaa laajennuksen ja ohjelmiston yhtenäistämisen. Suorahankinnan perusteet ovat siten olleet olemassa.

Kuntaliitostilannetta ja kahden ohjelmistosopimuksen voimassa oloa voidaan pitää hankintasäännöksissä edellytettynä erityisenä syynä suorahankinnan tekemiseksi. Valtioneuvoston päätös kuntaliitoksesta on saanut lainvoiman elokuussa 2008, joten hankintayksiköllä ei ole ollut aikaa järjestää oppilashallintojärjestelmän hankinnasta tarjouskilpailua.

Hakijaa ei ole hankinnassa syrjäytetty, vaan päätös oppilashallintojärjestelmän valinnasta on tehty vertailemalla hankintayksiköllä käytössä olleita järjestelmiä keskenään. Hakijan uusi oppilashallintojärjestelmä ei ole ollut arvioinnissa mukana, koska se ei ole ollut hankintayksikössä käytössä oleva ohjelmisto. Käytössä olevista ohjelmistoista valitun toimittajan Primus-ohjelmisto on soveltunut paremmin hankintayksikön tarpeisiin ja käyttöön. Hankintayksiköllä on ollut oikeus valita käyttöönsä sen tarpeisiin paremmin soveltuva ohjelmisto.

LAUSUNTO

Starsoft Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella, että kuntaliitoksella ei ole merkitystä asiassa, koska hankintalaissa ei ole säädöksiä lain velvoitteista poikkeamisesta kuntaliitostilanteissa. Myös kuntaliitostilanteessa julkiset hankinnat tulee kilpailuttaa hankintasäännösten mukaisesti.

Hankintayksikön esittämät perusteet suorahankinnan käytölle ovat hankintasäännösten vastaisia ja osoittavat ymmärtämättömyyttä hankintalain tarkoituksesta. Hankintayksikön esittämät oppilashallintojärjestelmän ominaisuuksiin liittyvät seikat ovat seikkoja, jotka tulisi esittää tarjouspyynnössä hankittavalle järjestelmälle asetettuina vaatimuksina. Mainitut seikat eivät sen sijaan luo perustetta suorahankinnan tekemiseen. Muitakin toimittajia on ollut markkinoilla käytettävissä. Hakija taikka Starsoft Oy eivät ole ainoita järjestelmätoimittajia markkinoilla.

Hankintayksikkö ei ole voinut toteuttaa hankintaa suorahankintana, vaan hankinnasta olisi tullut järjestää hankintasäännösten mukainen tarjouskilpailu. Kysymys on ollut uuden järjestelmän hankinnasta eikä vanhan järjestelmän laajentamisesta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Kysymyksenasettelu markkinaoikeudessa

Asiassa on ratkaistavana kysymyksenä, onko hankintayksikkö voinut toteuttaa oppilashallintojärjestelmän laajentamista koskevan hankinnan suorahankintana vai olisiko mainitun järjestelmän hankinnasta tullut järjestää julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) mukainen tarjouskilpailu.

Hankinnan arvo on hankintapäätöksen mukaan ollut suoritetun laajennuksen osalta noin 160.000 euroa. Hankinnan arvo on siten ylittänyt hankintalain 15 §:ssä tarkoitetun kansallisen kynnysarvon.

Suorahankinnan edellytysten arviointi

Hankintalain 27 §:n 2 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita hankintalajiksi suorahankinnan, jos teknisestä, taiteellisesta tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan. Hankintalain 28 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, kun alkuperäisen toimittajan kanssa tehtävä tavarahankinta on lisätilaus, jonka tarkoituksena on aikaisemman toimituksen tai laitteiston osittainen korvaaminen tai laajentaminen. Edellytyksenä säännöksen mukaan on, että toimittajan vaihtaminen johtaisi teknisiltä ominaisuuksiltaan erilaisen materiaalin hankkimiseen, mikä aiheuttaisi yhteensopimattomuutta tai suhteettoman suuria teknisiä vaikeuksia käytössä ja kunnossapidossa. Tällaisten sopimusten ja uudistettavien sopimusten voimassaoloaika saa säännöksen mukaan ainoastaan poikkeuksellisesti ylittää kolme vuotta.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä suorahankinnan edellytyksiä on tulkittu tiukasti. Suorahankintaan vetoamista ei ole katsottu oikeutetuksi tilanteessa, jossa yliopiston lisärakennuksen rakennusurakan toteuttamiselle tuli kiire yliopiston opiskelijamäärän kasvun ja lukuvuoden alkamisen johdosta (asia C-24/91, komissio v. Espanja tuomio 18.3.1992, Kok. 1992, s. I-1989). Suorahankinnan edellytyksiä ei katsottu olleen myöskään tapauksessa, jossa lumivyöryeste rakennettiin alueelle, jolla lumivyöryjen uhka oli jatkuva ja yleinen (asia C-107/92, komissio v. Italia, tuomio 2.8.1993, Kok. 1993, s. I-4655). Tarvetta rakentaa lämpövoimalaitoksen kuljetushihna ympäristövaikutusten arviointiin toimivaltaisen viranomaisen asettamassa määräajassa ei myöskään pidetty sellaisena äärimmäisenä kiireenä, joka perustuu ennalta arvaamattomiin syihin (asia C-394/02, komissio v. Helleenien tasavalta, tuomio 2.6.2005, Kok. 2005, s. I-4713).

Hankintapäätöksessä on päätöksen perusteista todettu muun ohella, että:

”Uudistuvassa Hämeenlinnassa voi oppilasvirtojen hallitsemisen kannalta olla käytössä vain yksi oppilashallintojärjestelmä. Tarkoituksenmukaista on valita käytössä olevista ohjelmista toinen ja laajentaa sen käyttö koskemaan koko uutta kaupunkia. Tämä lisää muutostilanteen hallittavuutta ja vähentää koulutuksen tarvetta, kun ohjelma on osalle sen käyttäjistä ennestään tuttu.

Oppilashallinto-ohjelmien käyttäjien ja opetustoimen it-ryhmän kokemusten perusteella on päädytty siihen, että StarSoft Oy:n Primus-ohjelma vastaa hyvin nykyaikaiselle oppilashallintojärjestelmän käytölle asetettavia vaatimuksia ja tarpeita. Ohjelmaa on kehitetty laajasti vastaamaan mm. erityisopetuksen ja eri koulumuotojen ominaispiirteitä, ja se lisäksi tukee hallinnon raportointitarvetta.

Uudessa Hämeenlinnassa jo osittain käytössä olevan Primus-ohjelman voi toimittaa ainoastaan StarSoft Oy. Näin ollen oppilashallintojärjestelmän laajennus voidaan teknisistä syistä toteuttaa vain tekemällä sopimus StarSoft Oy:n kanssa. Tarkoituksenmukaista on, että sopimus tehdään kolmeksi vuodeksi, jonka jälkeen oppilashallintojärjestelmän hankintaa arvioidaan uudelleen.”

Markkinaoikeus toteaa hankintapäätöksestä ilmenevän, että suorahankintamenettelyn käytön perusteena on ollut hankintayksikön tarkoituksenmukaisuusharkinta.

Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että suorahankinnalle ei ole ollut edellytyksiä. Kyseessä ei ole ollut hankintalain 27 §:n 2 kohdassa säädetty tilanne, jossa teknisestä tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja olisi voinut toteuttaa hankinnan. Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että markkinoilla on tarjolla myös muiden toimittajien tarjoamia oppilashallintojärjestelmiä, mukaan lukien hakijan jo käytössä ollut ProCapita-järjestelmä sekä hakijan kehitteillä ollut Helmi-oppilashallintojärjestelmä.

Hankinta ei myöskään ole ollut hankintalain 28 §:n 1 momentin tarkoittama lisätilaushankinta. Hankintalain 28 §:n 1 momentissa säädetty suorahankinta on poikkeus pääsäännöstä eli hankintojen kilpailuttamisesta. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että oppilasjärjestelmän laajentaminen olisi hankintalain 28 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla ollut toteutettavissa ainoastaan Starsoft Oy:n järjestelmällä. Asiassa ei ole toisaalta esitetty selvitystä myöskään siitä, että asiaan olisi soveltunut muu suorahankintaperuste, kuten hankintalain 27 §:n 3 kohdan mukainen äärimmäinen kiire. Esitetyn selvityksen perusteella mainitun kohdan mukaiset edellytykset suorahankinnan tekemiselle eivät ole olleet käsillä.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on hankinnassaan menetellyt hankintalain 76 §:n säätämällä tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on päättänyt hankinnan toteuttamisesta suorahankintana. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole vielä pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Hämeenlinnan kaupunki aikoo edelleenkin toteuttaa oppilashallintojärjestelmän laajentamista koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa hankintasäännösten mukainen tarjouskilpailu ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Koska hankintayksikön hankintapäätös kumotaan, markkinaoikeus hylkää hakijan vaatimuksen hyvitysmaksun määräämisestä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Ottaen huomioon asian lopputulos sekä se, että asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Asian lopputulos huomioon ottaen hankintayksikön vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Hämeenlinnan kaupunginjohtajan päätöksen 9.12.2008 nro 163 ja kieltää hankintayksikköä tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Hämeenlinnan kaupungin korvaamaan Nextime Solutions Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.200 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeuden 6.2.2009 määräämä väliaikainen kielto raukeaa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Tero Kujala.