Market court voids tender decision due to flawed tender document preventing fair price comparison.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lahden kaupunki on pyytänyt 3.9.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kaupungin saatavien perintäpalveluista ajalle 1.3.2008–28.12.2011. Tarjouspyyntöön on sisältynyt mahdollisuus jatkaa sopimuskautta kolmella vuodella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Lahden kaupungin talouspalvelujohtaja on päätöksellään 10.12.2007 § 39 valinnut palveluntoimittajaksi Lindorff Oy:n.

Hankintayksikkö on 31.12.2007 markkinaoikeudelle toimittamassaan kirjelmässä ilmoittanut, että se pidättäytyy hankinnan täytäntöönpanosta eikä tee hankintapäätöksen mukaista hankintasopimusta sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Intrum Justitia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Lahden kaupungin talouspalvelujohtajan päätöksen 10.12.2007 § 39 sekä velvoittaa Lahden kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Lahden kaupungin maksamaan sille hyvitysmaksuna 72.800 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 13.760 eurolla korkoineen.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä, sillä siinä ei ole ilmoitettu, miten tarjousten kustannusvertailu tullaan suorittamaan, eikä sitä, kuinka usein velallinen todellisuudessa maksaa maksumuistutuskulun. Koska tarjouspyynnössä ei ole yksiselitteisesti ilmoitettu, miten tarjottu perintäpalvelu tulee tarjouksessa hinnoitella, tarjouspyyntö on mahdollistanut erilaiset hinnoittelumallit. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut omiaan tuottamaan hinnan osalta vertailukelpoisia tarjouksia.

Hakijan tarjouksessa saatavien perinnästä aiheutuvat kulut peritään asiakkaalta tältä saatujen suoritusten mukaan. Sen sijaan tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan tarjouksessa perintään liittyvästä muistutuspalvelusta peritään kiinteä palvelumaksu riippumatta siitä, maksaako velallinen maksumuistutuskulua.

Hakijan tarjouksen mukainen hankintayksikölle aiheutuva kustannusvaikutus on aina nolla euroa. Tarjouskilpailun voittanut Lindorff Oy on ilmoittanut tilittävänsä hankintayksikölle kaikki velalliselta saamansa suoritukset eli myös maksumuistutuksesta perittävän viiden euron maksun, joka on määrältään suurempi kuin hankintayksikön voittaneelle tarjoajalle maksumuistutuksesta maksama palkkio. Voittaneen tarjoajan tarjoamasta palvelusta aiheutuu siten Lahden kaupungille maksumuistutusta kohden 1,48 euron kulut, jos asiakas ei maksa mainittua viiden euron maksumuistutusmaksua. Jos taas asiakas maksaa kyseisen viiden euron maksumuistutusmaksun, Lahden kaupungille kertyy palvelusta maksumuistutusta kohden tuloa 3,52 euroa. Hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjouksissaan esittämien hinnoittelumallien syrjimätön vertailu ei ole ollut mahdollista tilanteessa, jossa vertailussa käytettäviä tekijöitä ei ole ilmoitettu etukäteen tarjoajille.

Hankintayksikkö on menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa virheellisesti myös siltä osin kuin se on ilmoittanut tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi ”taloudellisen vakavuuden” ja ”referenssit”. Kyseiset vertailuperusteet ovat liittyneet pelkästään tarjoajan soveltuvuuden arvioimiseen. Mainittujen vertailuperusteiden sisältöä ei myöskään ole tarjouspyynnössä riittävästi yksilöity.

Lisäksi hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti jättäessään tarjouspyynnössä yksilöimättä tarjouksen vertailuperusteen ”vastaavuus tilaajan tarpeisiin”. Tarjoajien ei siten ole tarjousta laatiessaan ollut mahdollista tietää, miten tarjousten vertailu tullaan tältä osin suorittamaan. Vertailuperuste on antanut hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan tarjouksessaan käyttämä hinnoittelutapa, jossa velalliselta peritään suurempi maksu kuin mikä on perintätoimiston saaman palkkion osuus ja jossa velalliselta perittävä perintäkulu jaetaan toimeksiantajan ja toimeksisaajan välillä, vaikka perinnästä aiheutuu kuluja vain toimeksisaajalle, on katsottu kuluttaja-asiamiehen toimesta sekä perintälain että hyvän perintätavan vastaiseksi. Hankintayksikön olisi siten tullut hylätä voittaneen tarjoajan antama tarjous tarjouspyynnön vastaisena, koska hankintayksikkö ei voi hankkia sellaista perintäpalvelua, joka ei täytä lainsäädännön vaatimuksia.

Hankintayksikkö on suorittanut myös tarjousten vertailun virheellisesti. Tarjousten vertailusta ei käy ilmi, miten tarjousten hintavertailu on vuosittaisten kokonaiskustannusten osalta suoritettu ja mitä hintoja on vertailtu. Hankintapäätöksestä tai sen liiteasiakirjoista ei muutenkaan käy ilmi, miten tarjousten pisteytys on suoritettu ja tarjouksia verrattu toisiinsa, eikä sitä, minkä vuoksi hankintayksikkö on arvioinut tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan tarjouksen hakijan tarjousta paremmaksi.

VASTINE

Lahden kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 5.130 eurolla korkoineen.

Lisäksi Lahden kaupunki on pyytänyt markkinaoikeutta hankkimaan asiassa hallintolainkäyttölain 33 §:n 2 momentin nojalla Kilpailuviraston lausunnon siltä osin, kuinka hakijan viittaamaa kuluttaja-asiamiehen lausuntoa on tulkittava hakijan tarjouksessa esitettyyn hinnoittelumalliin nähden ottaen huomioon mallin vaikutukset terveeseen ja toimivaan kilpailuun. Hakijan tarjouksessa esitetyn hinnoittelumallin vakiinnuttamisessa saattaa olla kysymys laissa kielletystä kilpailunrajoituksesta.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnössä tarjoajia esittämään tarjouksessaan hinnoitteluperusteensa, koska hankintayksiköllä ei ole ollut etukäteen tietoa palveluntarjoajien tavasta hinnoitella palveluitaan. Tarjoajan vastuulla on ollut esittää hinnoitteluperusteensa tavalla, josta palvelun hankkimisesta aiheutuvan kokonaiskustannuksen muodostuminen käy myös ulkopuoliselle ilmi. Hinnoittelun toteuttamisen tavalla ei voida olettaa olevan merkitystä tarjousten edullisemmuusvertailussa silloin, kun hinnoittelu on selkeää ja läpinäkyvää. Koska tarjoajilla itsellään on vuosien kokemus siitä, mikä osa velallisista suorittaa maksumuistutuskulun, hankintayksikkö on jättänyt tämän kysymyksen arvioimisen tarjoajille. Perintäpalvelun hinta ei hakijan tarjouksessa ole myöskään riippuvainen siitä, kuinka moni velallinen suorittaa maksumuistutuskulun.

Koska hakija on tarjouksessaan ilmoittanut palveluidensa hinnaksi nolla euroa, hankintayksikkö on esittänyt tarjouksen hinnoittelusta hakijalle lisäkysymyksiä ja pyytänyt sitä esittämään mallin käyttämästään maksumuistutuksesta. Hakijan esittämästä hinnoittelumallista ilmenee, että hakija perii velalliselta muistutuksen lähettämisestä viisi euroa, joka jää kokonaisuudessaan hakijalle itselleen.

Hakijan tarjoama maksumuistutusmenettely ei ole näennäisestä nollan euron hinnastaan huolimatta hankintayksikölle kustannukseton. Hakija on sisällyttänyt palveluistaan veloittamansa hinnan niihin perintäkuluihin, joista velkoja on lain mukaan oikeutettu saamaan korvauksen. Velalliselta perittävät perintäkustannukset siirtyvät näin ollen velkojalta palveluntarjoajalle myös hakijan mallissa. Hakijan tarjouksessaan esittämä hinnoittelumalli on kuitenkin rakennettu tavalla, jonka seurauksena hankintayksiköllä ei ole mahdollista saada sille velkojana aiheutuneita perintäkustannuksia osaksikaan katetuiksi. Lahden kaupungille aiheutuneet perimistoimeksiannon siirtämis- ja muut kustannukset olivat 4,16 euroa/toimeksianto vuonna 2007, mikä oletettavasti tulisi vastaamaan myös hakijan tarjouksen kustannusta Lahden kaupungille.

Voittaneen tarjoajan esittämässä hinnoittelumallissa Lahden kaupungin toimeksiantokohtaiset perintäkustannukset muodostuvat sekä omien toimenpiteiden kustannuksista, jotka ovat arvion mukaan alle 4,16 euroa, että palvelun hinnasta 1,48 euroa. Palvelun kokonaiskustannukset ovat siten alle 5,64 euroa/toimeksianto. Koska voittanut tarjoaja tilittää esimerkissä oletetun 5 euron muistutuskulun kaupungille, kaupungin kuluja jää kattamatta enintään 0,64 euroa/toimeksianto.

Hakijan hinnoittelumallissa kattamatta jäävien kaupungin kulujen määrää 4,16 euroa/toimeksianto voidaan verrata edellä mainittuun voittaneen tarjoajan hinnoittelumallissa kattamatta jäävien kaupungin kulujen määrään. Hakijan tarjous on tässä kustannusvertailussa huomattavasti voittanutta tarjousta kalliimpi, vaikka huomioon otettaisiin myös se, että hakija toimii omalla kuluriskillään ja että voittanut tarjoaja veloittaa palvelumaksun jokaisesta toimeksiannosta riippumatta siitä, maksaako velallinen.

Koska palveluntarjoaja ei ole Lahden kaupunkiin nähden saamisoikeuden ostajan vaan toimeksisaajan asemassa, Lahden kaupunki on velkojana velalliseen nähden edelleen vastuussa siitä, että perinnässä noudatetaan perintälakia ja hyvää perintätapaa. Hakijan viittaamassa kuluttaja-asiamiehen linjaratkaisussa on keskeistä se, ettei enimmäismäärän veloittamista velalliselta voida pitää perintälain ja hyvän liiketavan mukaisena, jos todelliset perintäkulut ovat pienemmät.

Hakijan tarjoamassa mallissa Lahden kaupungin olisi mahdotonta valvoa perintäkustannusten kohtuullisuutta, kun jo hinnoittelumalli itsessään toteuttaisi katteen vapaata kasvattamista tarkoittavan hyödyntämisen eli perusteettomien kulujen lisäämisen velalliseen nähden. Hakija ei näin ollen ole voinut tulla valituksi palveluntoimittajaksi senkään vuoksi, että sen käyttämässä hinnoittelumallissa maksumuistutuskulun periminen ei perustu kuluttaja-asiamiehen päätöksessä linjatulla tavalla todellisiin kustannuksiin.

Hankintayksikkö on pyrkinyt turvaamaan valitsemillaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteilla ammattitaitoisen. laadukkaan ja kustannustehokkaan yhteistyökumppanin valinnan. Kaikki hankintayksikön asettamat tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteena olevaan perintäpalveluun. Myös referenssejä sekä taloudellista vakavuutta on voitu arvioida hankintalain 62 §:ssä tarkoitettuina laatutekijöinä eikä yksinomaan lain 56 §:ssä tarkoitettuina soveltuvuustekijöinä. Tarjoajan referenssien perusteella on voitu arvioida tarjoajan kykyä suoriutua kaupungille ja muille julkisyhteisöille tyypillisten maksujen, kuten sosiaali- ja terveystoimen ja kirjastotoimen saatavien perinnästä. Perintätoimiston taloudellisen tilanteen on oltava vakaa, jotta palveluntarjoaja olisi uskottava.

Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt riittävästi ilmi, miten vastaavuutta tilaajan tarpeisiin vertaillaan. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellytetty, että tarjoukseen on pitänyt sisällyttää selvitykset tarjoajan tavasta toimia sekä erikseen lueteltu ne toiminnot, joiden hoitamistapa tulee erityisesti ilmetä tarjouksesta.

Tarjousvertailu on toteutettu tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Hankintamenettelyssä on noudatettu avoimuutta toimittamalla asianosaisille tiedot hankintapäätöksen perusteluista kustannusvertailuineen ja pisteytyksineen. Hankintayksikkö on ottanut tarjousten kustannusvertailussa huomioon hankintayksikön maksettavaksi tulevat kulut ja palveluntarjoajalle tilitettävät perintäpalkkiota niissä tilanteissa, joissa velallisista 90, 75, 50 tai 30 prosenttia suorittaa 5 euron maksumuistutuskulun. Voittanut tarjous on ollut kaikissa vaihtoehdoissa nettokustannuksiltaan edullisin.

Kaikki pisteytyksessä ilmoitetut laatutekijät on arvioitu laadun suhteen saatavissa olleen selvityksen perusteella. Voittaneen tarjoajan tarjoaman palvelun toteuttamistapa on sekä velallisen että velkojan asema huomioon ottaen katsottu tarkoituksenmukaisemmaksi kuin hakijalla. Merkittävänä laatutekijänä voittaneen tarjoajan eduksi pidettiin myös puhelinperinnän hoitamista omalla henkilökunnalla. Hakija käyttää puhelinkampanjoissa ulkopuolista telemarkkinointiyritystä, jolloin riskinä on vaihtuva ammattitaidoton henkilökunta. Voittaneen tarjoajan palvelunsisällön laadukkuuteen vaikutti myös yhteistyössä kirjastojen kanssa kehitetty kirjastosaatavien hallinta- ja perintämalli. Referensseissä painotettiin julkisen hallinnon tietyillä osa-alueilla hankittua kokemusta suurissa kaupungeissa sekä edelleen voimassa olevia toimeksiantosuhteita näihin kaupunkeihin.

LAUSUNTO

Lindorff Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla korkoineen.

Lausunnonantajan tarjoukseen ei sisälly menettelyä, jossa velalliselta perittävä perintäkulu jaettaisiin Lahden kaupungin ja lausunnonantajan välillä. Hakemus perustuu siten tältä osin virheellisiin tietoihin. Hakijan viittaamia kuluttajaviranomaisen kannanottoja ei voida soveltaa tässä asiassa, sillä ne eivät koske nyt kysymyksessä olevaa perintäpalvelujen kilpailutusta.

Lausunnonantajan tarjouksessaan tarjoama maksumuistutuspalvelun hinnoittelumalli on ollut hyvän perintätavan mukainen ja vastannut kaikilta osin perintälain asettamia vaatimuksia. Hinnoittelumalli perustuu kaupungilta perittävään toimeksiantokohtaiseen palkkioon, joka ei ole riippuvainen velalliselta saatavasta suorituksesta. Lahden kaupunki toimeksiantajana saa pitää kaikki velallisten maksamat maksumuistutuskulut. Lausunnonantaja tilittää velallisen maksaman maksumuistutuskulun kokonaisuudessaan kaupungille. Maksu-muistutuskuluja ei siten jaeta toimeksiantajan ja -saajan kesken eikä lausunnonantaja missään tilanteessa millään tavoin palkitse toimeksiantajaa tehdystä sopimuksesta velallisen kustannuksella.

Hankintayksiköllä on oikeus järjestää saatavien perintään liittyvät palvelut tarkoituksenmukaisemmaksi katsomallaan tavalla. Perintälaki ei määrittele hinnoittelumalleja, joilla liiketoiminnanharjoittajat tarjoavat palvelujaan. Hinta ja hinnoittelumalli ovat myös perintätoimialalla kilpailutekijöitä, jotka ovat tarjoajan itsensä ratkaistavissa. Se seikka, jäävätkö perityt kulut suoraan perintätoimiston palkkioksi tehdystä työstä vai tilitetäänkö ne velkojalle korvauksena perinnästä aiheutuneista kustannuksista, on toimeksiantajan ja toimeksisaajan välinen sopimusasia. Mikäli vahvistettaisiin, että markkinoilla voi olla käytössä vain yksi mahdollinen hinnoittelumalli, tämä olisi perintätoimialalle selkeä kilpailunrajoitus. Menettely, jossa yksi alan suurimpiin toimijoihin kuuluva yritys yrittää pakottaa muut alan toimijat kanssaan yhtenäiseen hinnoitteluun, on kilpailunrajoituksista annetun lain vastaista.

Hankintamenettely on toteutettu hankintalaissa säädetyn mukaisesti sekä tarjoajien kannalta tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Saadut tarjoukset ovat olleet keskenään vertailukelpoisia. Lausunnonantajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja nettokustannuksiltaan edullisin.

VASTASELITYS

Intrum Justitia Oy on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Maksumuistutuskulujen maksuprosentilla on ollut tarjousten vertailussa keskeinen merkitys. Kun hankintayksikkö pitää laskelmissaan voittaneen tarjoajan tarjousta kokonaiskustannuksiltaan edullisimpana, se jättää täysin huomioon ottamatta sen tosiseikan, ettei hakija saa käyttämänsä hinnoittelumallin perusteella tuloa kuin vain silloin, jos perintä onnistuu eli velallinen suorittaa maksun. Tarjottujen palvelumallien vertailu ei siten ole mielekästä, jollei tiedossa ole, kuinka usea perintätoimeksianto johtaa onnistuneeseen lopputulokseen.

Tarjouspyyntöön ja tarjousvertailuun liittyy epäselvyys siitä, miten vertailussa on tullut tai voitu ottaa huomioon kaupungille itselleen syntyviä kustannuksia tai taloudellisia hyötyjä varsinaisen tarjoushinnan lisäksi. Hankintalain tulkinnassa on katsottu, että hankintayksikölle itselleen aiheutuvia kuluja tai taloudellisia hyötyjä voidaan ottaa huomioon vain siltä osin kuin ne on tarjouspyyntöön sisällytetty. Lahden kaupunki ei ole tarjouspyynnössä ilmoittanut, että tällaisia tekijöitä tultaisiin ottamaan huomioon tarjousten vertailussa. Lahden kaupunki ei myöskään ole tarjouspyynnössä pyytänyt erittelyä siitä, mitä kustannuksia maksumuistutuksista aiheutuu velallisille. Tarjouspyynnöstä ei ilmene, että muistutuskuluna käytettäisiin aina viittä euroa.

Tarjouspyynnön perusteella on jäänyt epäselväksi, mitä vertailtavaksi ilmoitetuilla palvelun kokonaiskustannuksilla on tarkoitettu, koska tarjouspyynnöstä ei ole selkeästi ilmennyt, mitä tekijöitä tarjouksessa on tullut ilmoittaa ja mitä tekijöitä tarjousvertailussa otetaan tältä osin huomioon. Hankintayksikkö on laskenut hankintapäätöksessään taloudelliset vaikutukset viiden euron suuruisten maksumuistutuskulujen mukaan. Tarjousten kokonaiskustannusten arviointi on jäänyt riippumaan tekijöistä, joita ei ole tarjouspyynnössä tai tarjouksissakaan mainittu. Hankintayksikön menettely on ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaista.

Mikäli markkinaoikeus katsoo asian olevan kuluttaja-asiamiehen esittämiä kannanottoja koskevilta osin epäselvä, hakija pyytää, että markkinaoikeus hankkii hallintolainkäyttölain 36 §:n 2 momentin nojalla kuluttaja-asiamiehen lausunnon.

LISÄKIRJELMÄT

Lahden kaupunki on antanut lisävastineen ja Intrum Justitia Oy lisävastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 76 §:n nojalla markkinaoikeus voi, jos hankinnassa on menetelty tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, hakemuksesta määrätä kyseisessä säännöksessä erikseen säädetyt seuraamukset.

Edellä mainitun säännöksen perusteella markkinaoikeus on siten

toimivaltainen hakemuksesta tutkimaan, onko tietyssä yksilöidyssä

julkista hankintaa koskevassa menettelyssä toimittu julkisia hankintoja

koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan

edellytyksenä on näin ollen se, että markkinaoikeudelle tehdyssä

hakemuksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalaissa tarkoitettua

hankintaa.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 6 kohdan mukaan palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin palveluhankintasopimus, mutta palvelujen vastikkeena on joko oikeus hyödyntää palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

Markkinaoikeus katsoo, että Lahden kaupungin perintäpalveluja koskevassa järjestelyssä on kysymys taloudellista vastiketta vastaan tehtävästä julkisesta hankinnasta. Markkinaoikeus on siten hankintalain 76 §:n nojalla toimivaltainen tutkimaan Intrum Justitia Oy:n hakemuksen.

Intrum Justitia Oy on hakemuksessaan esittänyt, että Lahden kaupungin perintäpalveluja koskeva tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja toisaalta että tarjouskilpailun voittaneen Lindorff Oy:n tarjouksessaan käyttämä perintäpalvelujen hinnoittelutapa on ollut saatavien perinnästä annetun lain (perintälaki) ja hyvän perintätavan vastainen, minkä vuoksi hankintayksikön olisi tullut hylätä voittanut tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Markkinaoikeus toteaa, ettei se ole julkista hankintaa koskevan hakemuksen käsittelyn yhteydessä sinänsä toimivaltainen tutkimaan hankintayksikön toiminnan ja menettelytapojen laillisuutta yleisesti eikä tässä yhteydessä itsenäisenä kysymyksenä ratkaisemaan sitä, onko tarjottu palvelu täyttänyt hinnoittelultaan perintälain ja hyvän perintätavan vaatimukset tai ollut kilpailunrajoituksista annetun lain vastainen. Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus on tutkinut Intrum Justitia Oy:n hakemuksen johdosta sen, onko Lahden kaupunki menetellyt hankintapäätöstä 10.12.2007 § 39 tehdessään hankintalain 76 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että lähtökohtana julkisia hankintoja koskevissa menettelyissä on sinänsä pidettävä sitä, että näin hankittavan palvelun on täytettävä muussa lainsäädännössä asetetut vaatimukset.

Vaatimukset lausuntojen hankkimisesta Kilpailuvirastolta ja kuluttaja-asiamieheltä

Hankintalain 80 §:n 3 momentin nojalla markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään, ei kuitenkaan hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momenttia.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Hallintolainkäyttölain 36 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava lausunto siltä hallintoviranomaiselta, joka on tehnyt asiassa päätöksen, jollei se ole tarpeetonta. Pykälän 2 momentin nojalla selvityksen hankkimiseksi voidaan pyytää lausunto myös muulta kuin 1 momentissa tarkoitetulta viranomaiselta.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan julkista hankintaa koskevan asian tosiseikat ovat tulleet riittävästi selvitetyiksi markkinaoikeudelle hankintamenettelystä toimitettujen asiakirjojen perusteella. Kilpailuvirastolta tai kuluttaja-asiamieheltä pyydettävien lausuntojen avulla ei voida saada asiaan sellaista lisäselvitystä, jolla olisi merkitystä asian ratkaisemisessa. Mainittujen lausuntojen hankkimista koskevat vaatimukset on näin ollen hylättävä.

Hankintamenettely

Oikeusohjeet

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 2 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on julkisten varojen käytön tehostaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia koskevissa julkisten hankintojen tarjouskilpailussa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä sekä hankintayksikön on toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde, ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava, ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyssä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyötä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Tarjouspyynnön sisältö

Hankintailmoituksessa ilmoitetun mukaan tarjouskilpailun tarkoituksena on ollut löytää yhteistyökumppani Lahden kaupungin tai tilaajan muiden asiakkaiden saatavien perintään.

Tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut laatia sen liitteenä 1 olevan hankintaohjelman ehtoja noudattaen.

Hankintaohjelmassa on ilmoitettu toimittajan valinnan perusteista seuraavaa:

”Yhteistyökumppanin valinnassa ratkaisevina tekijöinä ovat perinnästä aiheutuvat kokonaiskustannukset ja tilaajalle jäävien toimenpiteiden aiheuttama työmäärä. Tilaaja varaa itselleen oikeuden jättää tiettyjä perintätoimia sopimuksen ulkopuolelle, mikäli se katsotaan tarkoituksenmukaiseksi.

Tarjousten avaamisen jälkeen tarjouskilpailusta suljetaan sellainen tarjoaja, jolla ei katsota olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä tehtävän hoitamiseen. Toimittajan on arvioinnin suorittamiseksi tarjouksen yhteydessä toimitettava tässä hankintaohjelmassa pyydetyt selvitykset.

Vertailuun hyväksyttyjen tarjouspyynnön mukaisten tarjousten valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta. Valintakriteereinä käytetään liitteenä olevassa pisteytystaulukossa mainittuja tekijöitä siinä ilmoitettujen painotusten mukaisesti. Palvelun hinnan osuus on 35 % ja laatutekijöiden 65 %.

Hintavertailussa käytetään kokonaiskustannusta vuodessa arvioitujen volyymien perusteella.”

Hankintaohjelmassa on täsmennetty hankinnan kohteena olevaa palvelua ilmoituksella, että myyntilaskujen määrä on vuonna 2006 ollut noin 229.000 kappaletta, joista noin 19.000 on lähetetty perintään. Lisäksi hankintaohjelmassa on kerrottu, mitkä järjestelmät ovat hankintayksikön käytössä laskutuksessa ja reskontrassa sekä kirjastossa.

Tarjotun palvelun hintatietojen ilmoittamiseen liittyen hankintaohjelmassa on edellytetty, että tarjous sisältää toimittajan hinnoittelumallin ja maksuehdot vaihtoehdosta 1, jossa hankintayksikkö itse lähettää ensimmäisen huomautuslaskun, ja vaihtoehdosta 2, jossa perintätoimisto lähettää jo ensimmäisen huomautuslaskun. Lisäksi hankintaohjelmassa on edellytetty, että tarjouksesta ilmenee jälkiperintäprovision määrä, konkurssivalvontakulut, haasteet riidattomissa saatavissa, velkajärjestelyasiat, maksuohjelmien valvominen ja mahdollisesta tuntityöstä perittävä tuntihinta, sekä pyydetty ilmoittamaan veloitusperusteet ja arvonlisäverottomat yksikköhinnat kustakin kohdasta sekä kokonaiskustannukset vuodessa arvioitujen volyymien perusteella.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin kuuluneesta tarjouspyynnön liiteasiakirjasta 2 ”Pisteytysperusteet” ilmenneet kokonaistaloudellisen edullisuuden laatutekijöiden vertailuperusteet ja niiden painoarvot on eritelty mainitussa asiakirjassa seuraavasti:

Palvelu

– palvelusisältö: laajuus ja rakenne 15 prosenttia

Yritys

– tekniset valmiudet ja välineet, kapasiteetti

15 prosenttia

– referenssit 5 prosenttia

– taloudellinen vakavuus 5 prosenttia

Muut tekijät

– raportointi 10 prosenttia

– vastaavuus tilaajan tarpeisiin 15 prosenttia

Hankintaohjelmassa on edellytetty, että tarjoaja esittää edellä mainittujen tarjouksen hinnoittelua koskevien tietojen lisäksi tarjouksessaan selvityksen yrityksestä ja referensseistään vastaavista toteutuksista sekä kuvaukset hankintaohjelmassa erikseen nimetyistä palvelun sisältöä koskevista seikoista.

Yrityksen kuvauksen osalta hankintaohjelmassa on edellytetty, että tarjouksessa esitetään selvitys seuraavista seikoista:

– ”Selvitys riittävistä taloudellisista, toiminnallisista ja teknisistä edellytyksistä suorittaa kyseessä olevat palvelut. Mikäli palvelujen tuottamisessa käytetään alihankkijoita, selvitys niistä/heistä.

– Tilinpäätöstiedot edelliseltä tilikaudelta.

– Toimivaltaisen viranomaisen antama todistus siitä, että toimittaja on täyttänyt velvollisuutensa suorittaa sijoittautumismaansa lainsäädännön mukaiset verot, sosiaaliturvamaksut ja muut yhteiskuntavelvoitteensa.”

Referensseistä pyydetyn selvityksen esittämistavasta ei ole ollut tarjouspyyntöasiakirjoissa ohjeita.

Hankintaohjelmassa nimetyt palvelun sisältöön liittyvät selvitykset ovat puolestaan koskeneet seuraavia seikkoja: online-yhteys ja sen sisältö, ohimaksukyselyt ja niiden vastaukset, asiakkaalta veloitettavat perintäkulut ja niiden käsittelytapa eri vaihtoehdoissa (edellä mainitut vaihtoehdot 1 ja 2), puhelinperinnän järjestämistapa, maksusopimusten hallinnointi, tilitysfrekvenssi, raportointi, tuplasuoritusten käsittely sekä sopimuksen päättyessä vireillä olevien asioiden ja historiatietojen luovuttaminen. Lisäksi on pyydetty liittämään tarjoukseen mallit maksuhuomautuksista.

Hankintayksikön menettelyn arviointi

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa virheellisesti, koska tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole riittävällä tavalla ilmennyt, mitä vertailtavaksi ilmoitetuilla palvelun kokonaiskustannuksilla on tarkoitettu, ja koska kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi asetetut ”taloudellinen vakavuus” ja ”referenssit” ovat liittyneet pelkästään tarjoajan soveltuvuuden arvioimiseen ja olleet vertailuperusteen ”vastaavuus tilaajan tarpeisiin” lailla yksilöimättömiä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntö on mahdollistanut, että tarjoajat esittävät tarjouksissaan tarjoamilleen perintäpalveluille eriperusteisia hinnoittelumalleja, joista koituu hankintayksikölle erityyppisiä kulueriä. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö-asiakirjoista ei ennalta ole riittävällä tarkkuudella ilmennyt, miten tarjouspyynnön mahdollistamat erilaiset hinnoittelumallit tullaan tarjousten kustannusvertailussa ottamaan huomioon ja miten niiden keskinäistä paremmuutta tullaan tarjousvertailussa arvioimaan. Hankintayksikön menettely ei ole mainitulta osin ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa.

Markkinaoikeus lisäksi toteaa, että hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjouspyynnössä tarjoajille asetettavien soveltuvuusvaatimusten ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Eräät seikat voivat liittyä joissakin tapauksissa tarjoajan soveltuvuuden ja toisissa tapauksissa taas tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioimiseen. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus kuitenkin edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä yhtäältä tarjoajien soveltuvuutta ja toisaalta tarjousten kokonaistaloudellista paremmuutta arvioitaessa. Yksittäisessä hankinnassa ei näistä syistä tulisi lähtökohtaisesti käyttää samoja seikkoja sekä tarjoajan soveltuvuusvaatimuksina että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina ainakaan yksilöimättä jo tarjouspyyntöasiakirjoissa, mitä tietoja tarjoajilta edellytetään minkäkin asian arvioimiseen ja kuinka nimettyjä seikkoja on tarkoitus soveltaa kussakin tarkoituksessa.

Referenssien osalta on vielä todettava, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuinkäytännössä on katsottu (asia C-315/01, GAT, tuomio 19.6.2003, Kok. 2003 s. I-6351, tuomion kohta 66), että luettelonomaista referenssilistaa, josta ilmenee vain tarjoajan aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä ilman muita täsmennyksiä näille asiakkaille suoritetuista toimituksista, ei voida käyttää tarjouksen valinnan perusteena. Yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitun tuomion mukaan tällaisen luettelon avulla ei voida selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle taloudellisesti edullisin.

Lisäksi tarjouspyynnössä vertailuperusteeksi ilmoitettu ”vastaavuus tilaajan tarpeisiin” on ollut vertailuperusteena siinä määrin yleisluontoinen ja yksilöimätön, etteivät tarjoajat ole voineet tietää, millä seikoilla tulee olemaan sen vertailussa merkitystä. Vertailuperuste on siten ollut omiaan antamaan hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun toteuttamisessa.

Johtopäätös

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että Lahden kaupunki on menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetuilla tavoilla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Edellä todettu tarjouspyynnön virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä. Markkinaoikeus ei näin ollen ole myöskään esikysymyksenä ottanut kantaa asiassa esitettyihin väitteisiin siitä, että sekä hakijan että voittaneen tarjoajan tarjoukset ovat olleet hinnoittelumalliltaan perintälain vastaisia.

Seuraamus

Lahden kaupunki on 31.12.2007 markkinaoikeudelle toimittamassaan kirjelmässä ilmoittanut, ettei se tee hankintasopimusta sinä aikana kun asia on vireillä markkinaoikeudessa. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Kun jo tarjouspyyntö on ollut edellä mainituin tavoin virheellinen, hankintamenettelyn virheellisyyttä ei ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta uusi tarjouskilpailu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintokäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut Lahden kaupungin edellä selostetusta virheellisestä menettelystä. Tämän vuoksi olisi kohtuutonta, jos hakija saisi pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Lahden kaupunki on näin ollen velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Lahden kaupunki ja Lindorff Oy pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkoinaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Lahden kaupungin talouspalvelujohtajan päätöksen 10.12.2007 § 39 sekä kieltää Lahden kaupunkia tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Lahden kaupungin korvaamaan Intrum Justitia Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.