Market Court dismisses bid protest where buyer's post-award price reduction was deemed immaterial and non-binding.

ASIAN TAUSTA JA HANKINTAPÄÄTÖS

Helsingin kaupungin kiinteistöviraston tilakeskus on pyytänyt 3.3.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä urakkatarjouksia Suutarilan monitoimitalon vesikaton sekä kattoikkunoiden ja -kupujen korjaustöistä. Hankinnasta on 4.3.2008 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Helsingin kaupungin kiinteistölautakunta on päätöksellään 15.4.2008 § 260 valinnut Vantaan Raktek Oy:n tarjouksen.

Vantaan Raktek Oy on 22.4.2008 päivätyllä asiakirjalla ilmoittanut hankintayksikölle, että sen antama tarjous on edelleen voimassa, mikäli hankintayksikkö hyväksyy esitetyn 51.280 euron hyvitystarjouksen. Vantaan Raktek Oy on lisäksi 24.4.2008 jättänyt hankintayksikölle tarkennetuksi tarjoukseksi otsikoidun asiakirjan, jossa urakkaa on tarjottu toteutettavaksi alkuperäisestä tarjouksesta poikkeavalla tavalla ja alkuperäistä tarjousta edullisemmalla hinnalla.

Helsingin kaupunki on ilmoittanut Vantaan Raktek Oy:lle 13.6.2008 päivätyllä asiakirjalla, että kaupungin näkemyksen mukaan alkuperäinen tarjous on sitova ja ettei Helsingin kaupunki tule hyväksymään Vantaan Raktek Oy:n 22.4.2008 päivättyä tarjousasiakirjojen liitettä, jossa ilmoitettu korjausurakan toteuttamistapa on rakenteellisesti, laadullisesti ja muilta osin tarjouspyynnön vastainen. Kirjeessä on ilmoitettu myös, että mikäli Vantaan Raktek Oy kieltäytyy allekirjoittamasta urakkasopimusta, Helsingin kaupunki tulee tekemään urakkasopimuksen tarjouskilpailussa toiseksi tulleen tarjoajan kanssa.

Kun tarjouskilpailussa toiseksi sijoittuneen tarjoajan tarjous ei ollut enää kesäkuussa 2008 voimassa, Helsingin kaupunki on päättänyt järjestää urakasta uuden tarjouskilpailun. Helsingin kaupungin kiinteistöviraston tilakeskus on pyytänyt 25.8.2008 päivätyllä uudella tarjouspyynnöllä urakkatarjouksia Suutarilan monitoimitalon vesikaton sekä kattoikkunoiden ja -kupujen korjaustöistä. Hankinnasta on 22.8.2008 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kuusi tarjousta.

Helsingin kaupungin kiinteistölautakunta on päätöksellään 14.10.2008 § 657 päättänyt kumota Helsingin kaupungin kiinteistölautakunnan päätöksen 15.4.2008 § 260 urakkasopimuksen tekemisestä Vantaan Raktek Oy:n kanssa ja samalla päätöksellään valinnut Eristysliike Sarttila Oy:n tarjouksen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 708.000 euroa.

Hankintayksikkö on 28.10.2008 allekirjoittanut hankintasopimuksen Eristysliike Sarttila Oy:n kanssa.

HAKEMUS

Vantaan Raktek Oy on hakemuksessaan vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Helsingin kaupungin kiinteistölautakunnan päätöksen 14.10.2008 § 657 ja velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hankinnan hakijalta aikaisemman päätöksensä 15.4.2008 § 260 mukaisesti. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että hankintayksikkö määrätään maksamaan hakijalle hyvitysmaksua 124.589,39 euroa viivästyskorkoineen 4.12.2008 lukien. Hakija on lisäksi vaatinut hankintayksikön velvoittamista korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.900 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on päätöksellään 15.4.2008 § 260 valinnut hakijan tarjouksen. Osapuolet ovat käyneet urakkaneuvotteluja 22.4.2008 ja 14.5.2008. Urakkaneuvottelut eivät ole johtaneet sopimuksen syntymiseen osapuolten ollessa erimielisiä tarjouksen voimassaolosta ja hankintayksikön väitettyä hakijan muuttaneen tarjoustaan siten, ettei tarjous enää täyttäisi tarjouspyynnön edellytyksiä. Hakijalla on ollut oikeus tarkentaa alkuperäistä tarjoustaan. Alkuperäinen tarjous on ollut voimassa toistaiseksi, joten se on ollut peruutettavissa tai muutettavissa vapaasti ennen sopimuksen syntymistä.

Hakijan tarkennettu, 24.4.2008 päivätty tarjous, on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hakija on hankkinut urakan toteuttamistavasta ja tarjottujen materiaalien soveltuvuudesta VTT:n lausunnon sekä lausunnot kaikilta suunnitelluilta materiaalintoimittajilta. Hakijan tarjoama korjaustapa vastaa täysin tarjouspyynnössä esitettyä.

Pääasiallinen syy tarjousehtojen muuttamiseen on ollut vasta urakkaneuvotteluissa ilmennyt seikka, että urakkakohteen kattoon kohdistuu kävelemisestä, hyppimisestä ja leikkimisestä aiheutuvaa mekaanista rasitusta. Tämä seikka ei ole ilmennyt tarjouspyynnöstä eikä hakija ole voinut huomioida sitä tarjousta laatiessaan. Tämän vuoksi hakija on joutunut muuttamaan tarjousehtojaan hankintayksikön urakkaneuvotteluissa esittämiä vaatimuksia vastaaviksi.

Hankintayksikkö on syrjinyt hakijaa kumoamalla alkuperäisen hankintapäätöksensä. Hankintayksikön päätöksestä 14.10.2008 ei ilmene perusteluja virheettömän hankintapäätöksen kumoamiselle.

VASTINE

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää hakemuksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen. Lisäksi Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Vantaan Raktek Oy:n korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.900 eurolla korkoineen.

Hakemus perustuu hankintamenettelyn päättymisen jälkeisiä sopimusoikeudellisia velvoitteita koskeviin väitteisiin. Markkinaoikeus ei ole toimivaltainen tutkimaan hankintamenettelyn jälkeisiä sopimusoikeudellisia velvoitteita koskevia kysymyksiä, vaan niiden tutkiminen kuuluu yleisten tuomioistuinten toimivaltaan. Hakijalla ei ole asianosaisasemaa eikä oikeussuojan tarvetta siltä osin kuin hakemus kohdistuu hankintayksikön hankintapäätökseen 14.10.2008 § 657, koska hakija ei ole osallistunut tarjouskilpailuun.

Hankintasääntely koskee menettelyjä, joiden mukaisesti hankintalain tarkoittamien hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa. Se ei koske hankintamenettelyn päättymisen jälkeistä sopimusoikeudellista suhdetta, joka hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välille syntyy. Hankintasääntelyn mukaisesti arvioitavasta hankinnan keskeyttämisestä voi käsitteellisestikin olla kysymys vain tilanteissa, joita hankintasääntely ylipäänsä koskee. Markkinaoikeudella ei ole hankintalain 76 §:n nojalla toimivaltaa antaa hakijan markkinaoikeudelta ensisijaisesti hakemaa päätöstä velvoittaa hankintayksikkö suorittamaan hankinta hakijalta.

Hankintayksikön päätös 14.10.2008 aikaisemman hankintapäätöksen 15.4.2008 § 260 kumoamisesta ei ole ollut hankintalain mukainen hankintapäätös, vaan informatiivisuussyistä tehty päätös, jolla hankinnan sopimusoikeudellisen täytäntöönpanon on vahvistettu epäonnistuneen. Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta kumota 15.4.2008 § 260 tekemäänsä hankintapäätöstä, koska asiassa on ollut perusteet uuden tarjouskilpailun järjestämiselle.

Mikäli markkinaoikeus kuitenkin katsoo olevansa toimivaltainen tutkimaan hakemuksen, hankintayksikkö toteaa menetelleensä asiassa hankintasäännösten sekä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen mukaisesti.

Urakasta on pyydetty tarjouksia tarjouspyynnöllä 3.3.2008, jonka liitteinä olivat muun muassa yksityiskohtainen hankintaohjelma, työselostus sekä urakkaa koskevat piirustukset. Tarjouspyynnön mukaan kaikki nämä asiakirjat tulisivat urakkasopimuksen osaksi. Hakija antoi tarjouksensa itse laatimallaan asiakirjalla, joka vastasi tarjouslomaketta ja jossa hakija ilmoitti tarjoutuvansa tekemään urakan tarjouspyynnön liitteinä olleiden asiakirjojen mukaisesti. Oikeustoimilain 7 §:n mukaan tarjous sitoo tekijäänsä, kun vastaanottaja on ottanut siitä selon. Hankintasopimuksen syntymisaikaa koskeva ilmoitus tarjouspyynnössä ei vaikuta tarjousten sitovuuteen.

Hankintayksikkö on valinnut 15.4.2008 § 260 hakijan tarjouksen hinnaltaan halvimpana. Hakija on ilmoittanut hankintayksikölle tarjousajan päättymisen jälkeen 22.4.2008 muuttavansa alkuperäisen tarjouksensa ehtoja siten, että joko urakka toteutetaan tarjouspyyntöasiakirjoista poikkeavalla tavalla tai tarjoushintaa korotetaan.

Hakijan urakkaneuvotteluissa ja 22.4.2008 päivätyssä tarjouksessa esittämä hankkeen toteutustapa on ollut aikataulullisesti, rakenteellisesti, laadullisesti, teknisesti ja taloudellisesti tarjouspyynnön vastainen. Hakijan esitykseen on sisältynyt muun muassa yhteensopivuusongelmia, lämpölaajenemisen puutteellisen huomioimisen aiheuttamia irtoamis- ja halkeamisriskejä, riittämättömästä kiinnityksestä aiheutuvia ongelmia ja ylimääräistä valvontatyötä tilaajalle. Lisäksi hakijan esitykset perustuvat Suomen Rakennusinsinöörien Liitto ry:n suositusten vastaisiin ratkaisuihin muun muassa aluskermien kiinnityksestä. Hakijan esittämä vaihtoehto ei olisi myöskään mahdollistanut vanhan vedeneristyksen alaisten rakenteiden tutkimista mahdollisten kosteus- tai muiden vaurioiden selvittämiseksi, millä on ollut korjaustyössä oleellinen merkitys.

Hakijan hakemuksessaan esittämä väite urakkakohteen kattoon kohdistuvasta mekaanisesta rasituksesta on tosiasioihin perustumaton ja tarjouksen sitovuuden kannalta oikeudellisesti merkityksetön. Urakkakohteen katolla ei saa leikkiä tai hyppiä eivätkä rakennuksessa toimivan ala-asteen koululaiset edes voi päästä rakennuksen katolle.

Kysymys on kokonaisuutena arvioiden ollut tarjousten sisältöön ja vertailukelpoisuuteen olennaisista vaikuttavista seikoista, minkä vuoksi tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen on ollut hankintayksikön velvollisuus. Hakija ei ole suostunut allekirjoittamaan urakkasopimusta 22.3.2008 päivätyssä tarjouksessa ilmoittamillaan sopimusehdoilla.

Hakijalla ei ole ollut oikeutta yksipuolisesti muuttaa tarjouksensa sopimusehtoja tai peruuttaa tarjoustaan tarjousajan päättymisen jälkeen. Hankintayksikkö ei ole menettelyt hankintasäännösten vastaisesti tai syrjinyt hakijaa, kun se ei ole hyväksynyt hakijan tarjouksensa sopimusehtoihin tekemiä muutoksia. Uuden tarjouskilpailun järjestäminen asiassa on ollut välttämätöntä, koska hakija on oikeudettomasti vetäytynyt tarjouksestaan ja tarjouskilpailussa toiseksi tulleen tarjoajan tarjous ei ollut enää voimassa.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään muun ohella lausunut, että markkinaoikeus on toimivaltainen tutkimaan asian. Esitetyt vaatimukset eivät ole sopimusoikeudellisia. Hakemus koskee hakijan voittamaa tarjouskilpailua, jota koskeva päätös on väärin perustein kumottu. Hakija ei ole osallistunut uuteen tarjouskilpailuun. Hakijalla ei ole ollut osallistumiseen mitään syytä, koska hakija oli jo voittanut samaa hanketta koskevan tarjouskilpailun, eikä hankintayksikön 13.6.2008 päiväämä ilmoitus ole korvannut tai muuttanut aikaisempaa hankintapäätöstä.

Hakijalla on ollut oikeus muuttaa tarjoustaan vapaasti ennen sopimuksen syntymistä. Hankintayksikön omien tarjouspyynnössä esittämien ehtojen mukaan sopimus syntyy vasta kirjallisen urakkasopimuksen allekirjoittamisella. Tätä ennen ollaan oikeudellisesti sopimusneuvotteluissa. Sopimusneuvotteluissa kummankin osapuolen esittämät tarjoukset ovat vapaasti muutettavissa tai peruutettavissa.

Hakijan uusi tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Asiassa on ensisijaisesti ratkaistavana kysymyksenä, onko markkinaoikeudella toimivaltaa tutkia hakemus.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 76 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeus voi hakemuksesta kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan, kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä, velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä taikka määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksikön menettelyn oikeellisuus on tuotavissa markkinaoikeuden arvioitavaksi hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa. Myös Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on tuomiossaan C-26/03 (Stadt Halle ja RPL Lochau, tuomio 11.1.2005, Kok. s. I-1 kohdat 22–41) todennut, että tuomioistuinvalvonnan piiriin ovat saatettavissa hankintaviranomaisen hankintamenettelyihin liittyvät päätökset, joilla voi olla oikeusvaikutuksia, erottelematta näitä päätöksiä luonteen, sisällön tai tekoajan perusteella.

Hankintayksikkö on päätöksellään 14.10.2008 § 657 kumonnut aikaisemman tarjouksen valinnasta tehdyn hankintapäätöksen 15.4.2008 § 260 ja päättänyt valita suoritetun uuden kilpailutuksen perusteella toisen tarjouksen. Menettelyä on hankintasäännösten näkökulmasta arvioitava kokonaisuutena, jossa uuden hankintapäätöksen tekeminen on edellyttänyt aikaisemman hankintamenettelyn keskeyttämistä. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hakijalla on asianosaisasema asiassa myös siltä osin kuin urakka on kilpailutettu uudestaan. Hankintayksikön väite hakijan asianosaisaseman puuttumisesta on hylättävä.

Markkinaoikeus katsoo, että markkinaoikeuden toimivallan arvioinnin kannalta ei ole merkitystä sillä seikalla, että hankinnan keskeyttämiseen voi samalla liittyä sopimus- tai yksityisoikeudellisia seuraamuksia menettelyn osapuolille. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että sillä on hankintalain 76 §:n 1 momentin nojalla toimivaltaa tutkia, onko hankintayksikkö hankintamenettelyssä ja menettelyn keskeyttäessään noudattanut hankintalain säännöksiä.

Hankintamenettely

Asiassa on hankintamenettelyn osalta kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn ja päättäessään järjestää hankinnasta uuden tarjouskilpailun.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että arvioitaessa, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, ratkaisevana on pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hakija ei ole suostunut allekirjoittamaan hankintasopimusta alkuperäisessä tarjouksessa esittämillään ehdoilla ja hankintayksikkö ei ole suostunut allekirjoittamaan sopimusta hakijan esittämillä muutetuilla ehdoilla.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hakija on esittänyt urakkasopimuksen uusiksi ehdoiksi alkuperäisestä tarjouksestaan eroavia ratkaisuja urakan rakennetyypin, aikataulun, tekniikan ja hinnan osalta. Markkinaoikeus katsoo selvitetyksi, että ehdotetut muutokset hakijan tarjoukseen ovat hankintamenettelyn näkökulmasta olleet vähäistä olennaisempia.

Markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen antamaa uutta tarjousta tulee hankintamenettelyn näkökulmasta arvioida kiellettynä tarjouksen muuttamisena. Hankintamenettelyssä tarjousten vertailun tulee perustua tarjouksiin sellaisina, kun ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle varattuun määräaikaan mennessä. Lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Hankintayksiköllä on tällöin hankintalain 2 §:n 1 momentissa ilmaistu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus huomioiden velvollisuus olla ottamatta uutta tarjousta huomioon.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo selvitetyksi, että hankinnan keskeyttämisen syy ei ole ollut hankintasäännösten vastaisesti hakijaa syrjivä. Hankintayksikön ei siten ole katsottava menetelleen asiassa hankintalain 76 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan uudestaan.

Hakijan hakemus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että hakija pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan ja että hakija velvoitetaan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut asiassa markkinaoikeuden kohtuulliseksi arvioimalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Vantaan Raktek Oy velvoitetaan korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla korkoineen. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Ville Parkkari ja Tero Kujala.