Market Court voids public procurement decision due to procedural error regarding staff transfer obligations.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Jämsän seudun terveydenhuollon kuntayhtymä on pyytänyt 31.8.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Kuoreveden ja Längelmäen terveysasemien vastaanottopalveluiden järjestämisestä ajalle 1.1.2008–31.12.2009, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimuskautta kahdella vuodella vuodeksi kerrallaan. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Jämsän seudun terveydenhuollon kuntayhtymän johtaja on päätöksellään 19.10.2007 § 9/2007 valinnut terveysasemien vastaanottopalveluiden tuottajaksi Mediverkko Oy:n.

Jämsän seudun terveydenhuollon kuntayhtymän yhtymähallitus on päätöksellään 7.11.2007 § 88H hylännyt Pihlajalinna Oy:n hankintapäätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hyväksytyn tarjouksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton arvo kahden vuoden sopimuskaudelta on ollut noin 1.5 miljoonaa euroa.

Jämsän seudun terveydenhuollon kuntayhtymä on markkinaoikeuteen 19.11.2007 saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut, että se ei pane hankintapäätöstään täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

HAKEMUS

Pihlajalinna Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Jämsän seudun terveydenhuollon kuntayhtymän johtajan päätöksen 19.10.2007 § 9/2007 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Tämän lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille vuosittaisena hyvitysmaksuna 98.620 euroa. Hakija on samoin vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 6.222 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnöstä on ollut selkeästi nähtävissä, minkä verran palveluntuottaja on ollut velvollinen palkkaamaan aikaisemmin terveysasemilla työskennellyttä kuntayhtymän henkilökuntaa. Lisäksi tarjouspyynnössä on käsitelty yksityiskohtaisesti palveluntuottajan siirtyvää henkilöstöä koskevia velvollisuuksia. Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, että siirtyvä henkilöstö voisi työskennellä muualla kuin Kuoreveden ja Längelmäen terveysasemilla. Hakija onkin tarjouspyynnön mukaisesti lähtenyt tarjouksessaan siitä, että palveluntuottajan on palkattava siirtyvä henkilöstö nykyisissä työpaikoissaan.

Hankintayksikkö on pyytänyt kaikilta tarjoajilta lisätietoja muun muassa siitä, minkälaisen henkilötyöpanoksen arviointiin kunkin tarjoajan tarjous on perustunut. Hakija on lisäselvityksessään todennut, että tarjous on tehty tarjouspyynnössä esitetyillä työntekijämäärillä. Voittanut tarjoaja on sen sijaan ilmoittanut lisäselvityksessään, että se on valmis tarjoamaan yhdelle siirtyvälle hammashoitajalle työtä voittaneen tarjoajan muissa toimintayksiköissä. Lisäksi voittanut tarjoaja on arvioinut, että palveluiden tuottaminen ei välttämättä edellytä kahden täysipäiväisen sairaala-apulaisen työpanosta. Hankintayksikön voittaneelle tarjoajalle antamien tietojen pohjalta voittanut tarjoaja on ilmoittanut ymmärtäneensä, että toinen nykyisistä sairaala-apulaisista olisi mahdollisesti jäämässä kuntayhtymän palvelukseen.

Voittaneen tarjoajan hankintayksiköltä saama tieto toisen sairaala-apulaisen jäämisestä hankintayksikön palvelukseen ei ole ilmennyt tarjouspyynnöstä eikä tämä asia ole muutoinkaan ollut hakijan tiedossa. Tämän vuoksi hakijan tarjoukseen on sisältynyt merkittävästi enemmän työvoimaa ja palkkakustannuksia kuin voittaneen tarjoajan tarjoukseen. Koska voittaneelle tarjoajalle on annettu sellaisia tietoja, joita tarjouspyynnössä ei ole mainittu, hankintamenettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Voittanut tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen hinnan ilmoittamisen osalta, koska siinä ei ole ilmoitettu tarjouspyynnön mukaisesti toiminnan kokonaiskustannuksia vuodessa, vaan voittanut tarjoaja on varannut oikeuden tarkistaa sopimushintaa vuosittain. Hankintayksikön olisi tullut hylätä voittanut tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Hankintayksikkö on pyytänyt kaikilta tarjoajilta lisäselvitystä muun muassa siitä, onko tarjouksessa esitetty vuosihinta ollut varsinaisen sopimuskauden ja jatkovuosien osalta vakio. Voittanut tarjoaja on antamassaan lisäselvityksessä korottanut aiemmin ilmoittamaansa hintaa ja lisäksi sitonut hinnan myöhemmin työehtosopimusneuvotteluiden tuloksena syntyviin palkankorotuksiin.

Voittanut tarjous on ollut viimeistään pyydettyjen lisäselvitysten jälkeen tarjouspyynnön vastainen, koska sen perusteella on ollut mahdotonta laskea tarjouspyynnössä vaadittuja kokonaiskustannuksia. Hankintayksikkö onkin joutunut tarjousten käsittelykokouksen pöytäkirjan mukaan arvioimaan työehtosopimuksen mukaiset palkankorotukset voittaneen tarjoajan osalta 5 prosentin suuruisiksi vuosina 2008 ja 2009. Arvioidessaan palkankorotusten suuruutta hankintayksikkö on menetellyt tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua vaarantavalla tavalla, koska tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on pitänyt ilmoittaa tarjouksessaan kokonaiskustannukset vuodessa.

Virheettömässä menettelyssä hakija olisi voittanut tarjouskilpailun.

VASTINE

Jämsän seudun terveydenhuollon kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu, että siirtyvän henkilökunnan pitäisi jatkaa työtehtäviään samassa työpaikassa. Tarjouspyynnössä on sitä vastoin edellytetty, että tarjoaja tekee tarjouksessaan henkilöstösuunnitelman, jossa esitellään henkilöstörakenne. Hakija ei siten ole ottanut tarjouksessaan huomioon henkilöstörakenteen muutosmahdollisuuksia, mihin tarjouspyyntö on antanut mahdollisuuden.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu siirtyvästä henkilökunnasta ainoastaan ammattinimikkeet, koska henkilökunnan nimiä, palvelusvuosia ja palkkatietoja ei voitu julkaista julkisessa tarjouspyynnössä. Tämän johdosta tarjouspyynnössä on mainittu, että tarkemmat tiedot siirtyvistä henkilöistä ovat saatavissa nimeltä erikseen mainitulta johtavalta ylihoitajalta. Hakija on kysynyt kyseisiä tietoja jostain syystä eräältä toimistosihteeriltä. Mikäli hakijalle annetut tiedot eivät ole sisältäneet mainintaa toisen laitosapulaisen mahdollisesta hankintayksikön palvelukseen jäämisestä, on tämä johtunut siitä, että hakija itse on menetellyt tarjouspyynnön vastaisesti hankkiessaan tarkat henkilötiedot siirtyvistä henkilöistä.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajat ilmoittavat tarjouksessaan toiminnan kokonaiskustannukset vuodessa. Pyydettyä hinnan ilmoittamistapaa voidaan pitää tulkinnanvaraisena. Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut vain ensimmäisen vuoden hinnan ja jättänyt toisen vuoden hinnan ilmoittamatta. Voittanut tarjoaja on puolestaan ilmoittanut tarjoushetken hinnan, jota muutettaisiin myöhemmin. Ainoastaan tarjoajista kolmas on ilmoittanut hinnan siten, että hintaa on saattanut pitää koko sopimuskautta koskevana.

Hankintayksikkö on pyytänyt kaikilta tarjoajilta lisäselvitystä vertailukelpoisten hintatietojen saamiseksi. Kaksi tarjoajaa on lisäselvityksissään sitonut hinnan palkannousuindekseihin. Hintavertailussa palkkakustannusten nousuksi on merkitty todennäköisiä nousuprosentteja hieman korkeammat luvut.

Voittaneen tarjoajan hintaa koskevassa lisäselvityksessä käyttämä konditionaali-ilmaisu ”muodostuisi” on aiheuttanut vielä yhden tarkennuspyynnön. Kysymys ei ole ollut kuitenkaan tinkimisestä, sillä voittaneen tarjoajan hinta on pysynyt samana.

Saatujen lisätietojen perusteella hintavertailu on voitu suorittaa riittävän tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

LAUSUNTO

Mediverkko Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja että sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korvataan

3.280 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnössä ei ole suljettu pois sitä mahdollisuutta, että siirtyvä henkilöstö työskentelisi tarjoajan muissa toimipisteissä. Tarjouspyynnössä onkin jätetty tarjoajan arvioitavaksi, millä tavalla palvelu on tarkoituksenmukaisinta järjestää.

Voittanut tarjoaja on käyttänyt tarjouspyynnössä mainittua mahdollisuutta tiedustella hankintayksiköltä siirtyvästä henkilöstöstä. Samanlainen mahdollisuus on ollut myös hakijalla, joten hakijaa ei ole kohdeltu syrjivästi. Voittaneenkaan tarjoajan saama tieto toisen sairaala-apulaisen mahdollisesta jäämisestä kuntayhtymän palvelukseen ei ole pitänyt paikkaansa, joten hakijaa ei ole tosiasiallisesti kohdeltu syrjivästi.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty kiinteän hinnan ilmoittamista, joten tarjoajat ovat saaneet valita, ilmoittavatko ne hinnan ilman hinnan tarkistusmahdollisuutta vai sitä koskevalla ehdolla. Näin ollen voittanut tarjoaja on ilmoittanut hinnan tarjouspyynnön mukaisesti.

VASTASELITYS

Avoimuusperiaate edellyttää muun muassa sitä, että kaikilla tarjoajilla on yhtäläiset tiedot hankinnan kohteesta. Hankintayksikön velvollisuus on huolehtia siitä, että kukaan tarjoajista ei pääse muita parempaan asemaan sen vuoksi, että sille annetaan enemmän tietoa kuin muille tarjoajille.

Hakija on tiedustellut tarjouspyynnössä mainittua johtavaa ylihoitajaa saadakseen tietoja siirtyvistä henkilöistä. Kun mainittu henkilö ei ollut tavattavissa, tiedot henkilökunnasta antoi hakijalle tarjouspyyntöasiakirjoissa yhteyshenkilöksi nimetty toimistosihteeri.

LISÄKIRJELMÄT

Hankintayksikkö on lisäkirjelmässään selvittänyt siirtyviä henkilöitä koskevien lisätietojen luovuttamista hakijalle.

Mediverkko Oy on antanut lisälausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n

1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettäväksi hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnössä 31.8.2007 on pyydetty tarjouksia Kuoreveden ja Längelmäen terveysasemien vastaanottopalveluiden järjestämisestä.

Tarjouspyynnön tarjottavien palvelujen tarkempaa määrittelyä koskevassa kohdassa 2 on todettu, että kuntayhtymä jättää tarjoajan arvioitavaksi ja tarjouksessa esitettäväksi, millä tavalla palvelut on tarkoituksenmukaisinta järjestää. Tämän jälkeen tarjouspyynnössä on mainittu vähimmäisehdot, jotka palvelujen on täytettävä.

Tarjouspyynnön henkilökuntaa koskevassa kohdassa 3 on tuotu esiin, että osana tarjousta on esitettävä palvelun tuottamiseen käytettävän henkilöstön rakenne. Tarjouspyynnön henkilöstösuunnitelmaa koskevassa kohdassa 13.4 on todettu, että tarjouksessa on esiteltävä henkilöstörakenne.

Mainitussa tarjouspyynnön kohdassa 3 on todettu lisäksi seuraavaa: ”Palvelujen tarjoajan/tuottajan on sitouduttava ottamaan suostumuksensa perusteella palvelukseensa tarjouspyynnön alaisissa työtehtävissä nyt työskentelevät vakinaiset henkilöt, joita työskentelee Kuoreveden ja Längelmäen terveysasemilla 31.8.2007 seuraavasti:

1 sairaanhoitaja, 3 terveydenhoitajaa, 2 terveyskeskusavustajaa,

2 sairaala-apulaista, 1 terveyskeskushammaslääkäri, 1 suuhygienisti ja

3 hammashoitajaa. Käytyjen yhteistoimintaneuvotteluiden aikana kaikki em. henkilöt ovat ilmoittaneet olevansa valmiita siirtymään tuottajan palvelukseen.”

Tarjouspyynnön siirtyvän henkilökunnan asemaa koskevassa kohdassa 4 on tuotu esiin muun muassa, että työnantajuuden siirtymä palvelun tuottajalle on väliaikainen rajoittuen hankintasopimuksen voimassaoloon ja että siirtyvät henkilöt siirtyvät palvelun tuottajan palvelukseen liikkeen luovutuksen periaatteiden mukaisesti vanhoina työntekijöinä.

Tarjouspyynnön lopussa on mainittu, että tarkemmat tiedot kohdassa

3 mainituista henkilöistä ovat saatavissa nimeltään erikseen mainitulta johtavalta ylihoitajalta. Hankintailmoituksessa hankintayksikön yhteyshenkilöksi on mainittu nimeltään samoin erikseen mainittu toimistosihteeri.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on tarjoajalta muun muassa edellytetty yhtäältä palvelun tuottamiseen käytettävän henkilöstön rakenteen ilmoittamista tarjouksessa ja toisaalta sitoutumista ottaa palvelukseensa hankintasopimuksen voimassaoloajaksi tietyt kuntayhtymän palveluksessa olevat henkilöt. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että kyseisiä siirtyviä henkilöitä käytetään tarjouspyynnön kohteena olevan palvelun tuottamiseen.

Lisätietojen antaminen

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailusta kiinnostuneiden tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouspyynnön ja mahdollisen sitä täsmentävän lisätiedon tulee olla sisällöltään sama kaikille.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle antamansa vastineen liitteiksi oheistanut tarjoajille pyynnöstä annetut lisätiedot, jotka ovat koskeneet tarjouspyynnössä tarkoitettuja siirtyviä henkilöitä. Voittaneelle tarjoajalle annettuun luetteloon on toisen sairaala-apulaisen kohdalle kirjattu merkintä ”virkavapaalla, ei todennäk. Siirry”. Vastaavaa tietoa tämän sairaala-apulaisen siirtymisestä ei ole hakijalle annetussa luettelossa.

Voittanut tarjoaja on hankintayksikölle pyynnöstä antamassaan lisäselvityksessä 15.10.2007 todennut, että hankintayksikön sille antamien tietojen pohjalta voittanut tarjoaja on ymmärtänyt, että toinen nykyisistä sairaala-apulaisista olisi mahdollisesti jäämässä kuntayhtymän palvelukseen. Lisäselvityksessä on myös selvyyden vuoksi mainittu, että tarjottuun kiinteään vuosihintaan ei ole vaikuttanut, siirtyykö tarjoajalle yksi vai kaksi laitosapulaista.

Hakija on markkinaoikeudelle puolestaan esittänyt hakijan tarjoushinnan perustuneen siihen, että kaksi sairaala-apulaista siirtyy tarjoajan palvelukseen, koska hakijan hankintayksiköltä saamasta siirtyviä henkilöitä koskevasta luettelosta ei ole muuta ilmennyt.

Markkinaoikeus katsoo edellä mainittujen seikkojen perusteella olevan ilmeistä, että hakijalla ei ole ollut käytössään samaa tietoa kuin tarjouskilpailun sittemmin voittaneella tarjoajalla toisen sairaala-apulaisen siirtymisestä. Hankintayksikön markkinaoikeudelle antamassaan vastineessa ilmoittaman perusteella ilmeistä on myös se, että hakijan saama luettelo on peräisin hankintailmoituksessa hankintayksikön yhteyshenkilöksi mainitulta toimistosihteeriltä.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouskilpailusta kiinnostuneiden pitää voida luottaa siihen, että hankintayksikön puolesta annettavat tiedot ovat samansisältöisiä riippumatta siitä, antaako tällaisen tiedon tarjouspyyntöasiakirjoissa varsinaiseksi tietojen antajaksi ilmoitettu henkilö vai niissä erikseen mainittu toinen henkilö. Voittaneen tarjoajan ja hakijan hankintayksiköltä saama erisisältöinen tieto siirtyvistä työntekijöistä on koskenut yhtä työntekijää yhteensä kolmestatoista työntekijästä. Siirtyviksi ilmoitettujen henkilöiden lukumäärään suhteutettuna kysymys ei ole ollut tarjousten yhteismitallisuuden ja vertailukelpoisuuden kannalta merkityksettömästä tiedosta. Hankintayksikön edellä todettu menettely lisätietojen antamisessa ei siten ole ollut omiaan turvamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjouskilpailussa.

Hankintayksikön edellä todettua virhettä ei ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä asiassa kokonaan uusi tarjouskilpailu. Tämä ja jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua hakijan muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamus

Kun hankintamenettely on ollut edellä todetuin tavoin virheellistä, asiassa on määrättävä hankintalain 76 §:n 1 momentissa säädetty seuraamus.

Jämsän seudun terveydenhuollon kuntayhtymä on sitoutunut olemaan tekemättä hankintasopimusta asian ollessa vireillä markkinaoikeudessa. Kun hankintakaudesta 1.1.2008–31.12.2009 on kulunut vasta runsaat puolet, markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Asian näin päättyessä hakijan vaatimus hyvitysmaksun maksamisesta hylätään ottaen huomioon hankintalain 76 §:n 2 momentin säännös hyvitysmaksun toissijaisuudesta.

Mikäli Jämsän seudun terveydenhuollon kuntayhtymä aikoo edelleenkin toteuttaa kyseessä olevan terveysasemien vastaanottopalveluiden hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää siitä uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on sen vuoksi velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Mediverkko Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Arvonlisäveroveroa ei arvonlisäverolain 34 §:n 1 momentin mukaan suoriteta terveyden- ja sairaanhoitopalvelun myynnistä. Vaikka Pihlajalinna Oy on Patentti- ja rekisterihallituksen ja verohallinnon yhteisen yritystietojärjestelmän mukaan liiketoiminnastaan sinänsä arvonlisäverovelvollinen, sillä ei ole arvonlisäverolain 102 §:ssä säädetty huomioon ottaen kuitenkaan oikeutta vähentää tästä mainitunlaiseen liiketoimintaan liittyvästä oikeudenkäynnistä aiheutuneisiin kuluihinsa sisältyvää arvonlisäveroa omassa verotuksessaan. Hankintayksikkö on siten velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Jämsän seudun terveydenhuollon kuntayhtymän johtajan päätöksen 19.10.2007 § 9/2007 ja kieltää kuntayhtymää tekemästä kyseisen päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Jämsän seudun terveydenhuollon kuntayhtymän korvaamaan Pihlajalinna Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun on kulunut kuukausi siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Sami Myöhänen ja Pasi Yli-Ikkelä.