Market Court voids procurement decision for unclear tender requirements and non-compliant evaluation under Finnish Procurement Act.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Porvoon kaupunki on pyytänyt 21.1.2008 Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi julkaistulla hankintailmoituksella sekä laatimallaan tarjouspyynnöllä tarjouksia maisemanhoitopalveluista vuosille 2008–2010. Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat sisältäneet mahdollisuuden sopimuskauden jatkamiseen kahdella vuodella. Hankintayksikkö on saanut kahdeksan tarjousta.

Porvoon kaupungin kaupungininsinööri on päätöksellään 22.2.2008 § 16 valinnut maisemanhoitopalveluiden toimittajiksi X:n ja Y:n.

C, Kone-Nurmi -nimisen toiminimen haltijana, on tehnyt hankintapäätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka Porvoon kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 22.4.2008 § 67 hylännyt.

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on Porvoon kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen 22.4.2008 § 67 mukaan noin 20.000–37.000 euroa vuodessa.

Porvoon kaupunki on 17.4.2008 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se tee asiassa hankintasopimusta ennen kuin markkinaoikeus on antanut asiassa ratkaisun.

HAKEMUS

C, Kone-Nurmi -nimisen toiminimen haltijana, on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Porvoon kaupungin kaupungininsinöörin päätöksen 22.2.2008 § 16, kieltää Porvoon kaupunkia tekemästä hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön sekä velvoittaa Porvoon kaupungin järjestämään hankinnasta uuden tarjouskilpailun. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Porvoon kaupungin korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.856,20 eurolla korkoineen.

Tarjouspyyntö on ollut niin epäselvä, ettei sen perusteella ole ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankinnan kohde on kuvattu tarjouspyynnössä niin epäselvästi, ettei sen perusteella ole saanut selvää kuvaa hankinnan kohteena olevista palveluista. Tarjouspyynnöstä ei ilmene, missä maisemanhoitopalveluiden kohteena olevat alueet sijaitsevat eikä sitä, mitä kysymyksessä olevilla alueilla tulee tarkalleen ottaen tehdä. Myös tarvittavan kaluston kuvaus on ollut epäselvä.

Hankinnan kohteen epäselvyyden vuoksi tarjoajat ovat tarjonneet hankintayksikölle hyvin erilaista kalustoa. Hankinnan kohteen puutteellinen kuvaus on ollut omiaan suosimaan paikkakunnalla pidemmän aikaa toimineita tarjoajia ja hankintayksikön aikaisempia toimittajia. Tarjouspyyntö on siten ollut paitsi epäselvä myös hakijaa syrjivä.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden tärkeysjärjestystä. Hankintayksikkö on hankintapäätöksessään soveltanut vertailuperusteisiin painoarvoja, jotka eivät ole ilmenneet tarjouspyynnöstä. Hankintapäätöksessä ei ole myöskään millään tavoin vertailtu tarjoajien kalustoa, vaikka tarjouspyynnössä on annettu ymmärtää sillä olevan vertailussa merkitystä. Kaluston jättäminen vertailussa huomiotta on koitunut etenkin hakijan vahingoksi, koska hakijan tarjoama kalusto on ollut merkityksellisiltä osin uutta ja muita tarjoajia parempaa.

Hankintayksikkö on lisäksi valinnut tarjouksen muulla kuin tarjouspyynnössä ilmoitetulla perusteella. Tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, mutta hankintapäätöksessä tarjous on tosiasiassa valittu yksinomaan hinnan perusteella. Hankintayksikkö on käyttänyt ilmoittamiaan vertailuperusteita tosiasiassa tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja tehnyt tarjouksen valinnan tämän jälkeen vain hinnan perusteella. Koska hankinnan kohde on kuvattu tarjouspyynnössä puutteellisesti, tarjoukset eivät myöskään ole olleet hinnan osalta vertailukelpoisia.

Hankintapäätös on ollut virheellinen siltäkin osin kuin sillä on valittu palveluiden toimittajiksi kaksi tarjoajaa. Tarjouspyynnössä ei ole ollut tällaisesta mahdollisuudesta mainintaa.

VASTINE

Porvoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankinnan kohde on kuvattu tarjouspyynnössä riittävällä tarkkuudella. Hankinnan kohteena olevat palvelut kattavat hyvin vaihtelevien niitty-, pelto- ja piennaralueiden niittämistä ja kunnostamista. Työ on luonteeltaan sellaista, ettei hankintayksikkö voi etukäteen määritellä, mihin alueisiin palvelu tulee tarkalleen ottaen kohdistumaan. Hankinnan kohde on kuitenkin kuvattu tarjouspyynnössä riittävällä tarkkuudella tarjouksen tekemistä varten.

Tarjoajien kalustojen suuret erot ovat johtuneet siitä, ettei tarjouspyynnössä ole lueteltu tarjoajilta edellytettävää kalustoa. Saadut tarjoukset ovat kuitenkin olleet kaluston eroista huolimatta keskenään vertailukelpoisia.

Tarjousten vertailu on suoritettu hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia sekä laadun että hinnan suhteen. Valintaa ei siten ole tehty yksinomaan hinnan perusteella. Tarjousten laatuarvioinnilla on selvitetty tarjoajien riittävä laatutaso, ja tarjousten hintavertailuun on otettu mukaan vain ilmoitetut vähimmäispisteet saaneet tarjoukset. Kaikkien tarjoajien laatu on katsottu riittäväksi, minkä vuoksi hakija ei ole kärsinyt vahinkoa sen vuoksi, että kalustolla ei ole ollut tarjousten vertailussa niin suurta merkitystä kuin hakija on olettanut.

Hankintayksikkö on valinnut useamman kuin yhden toimittajan, jotta välttämättömien töiden oikea-aikainen hoitaminen voidaan turvata.

LAUSUNTO

X ja Y eivät ole käyttäneet heille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hankintayksikön väite siitä, että se ei voi etukäteen määritellä, mihin alueisiin palvelu tulee tarkalleen ottaen kohdistumaan, on ristiriidassa tarjouspyynnössä esitetyn kanssa. Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty esittämään alustava suunnitelma niittojen toteuttamisesta, mikä suunnitelma on myös tarjousten vertailussa pisteytetty. Mikäli niitettävät kohteet eivät ole olleet tarjouspyyntöä laadittaessa selvillä, epäselväksi on jäänyt myös se, mikä merkitys tarjoajien esittämillä alustavilla suunnitelmilla on voinut olla tarjousten vertailussa.

Hankintayksikkö on itse todennut tarjousten kalustoerojen johtuneen siitä, ettei tarvittavaa kalustoa ole määritelty tarjouspyynnössä. Mikäli hankintayksikkö on edellyttänyt tarjoajilta tiettyä kalustoa, sen olisi tullut ilmoittaa näitä koskevat vaatimukset tarjouspyynnössä. Vaadittavan kaluston ilmoittaminen olisi antanut tarjoajille paremman kuvan hankinnan kohteesta ja siten myös paremmat mahdollisuudet tarjoushinnan laskentaa varten.

Hakija on vastoin hankintayksikön väitettä kärsinyt vahinkoa kaluston huomiotta jättämisestä tarjousten vertailussa. Suuremmilla ja tehokkaammilla koneilla ja laitteilla voidaan työtehtävistä suoriutua pienempiä laitteita nopeammin, millä on luonnollisesti vaikutusta palvelun kokonaiskustannuksiin. Hakija on tarjouspyynnön perusteella voinut olla perustellusti siinä käsityksessä, että hakijan tarjoamilla uusilla ja tehokkailla laitteilla on merkitystä tarjousten vertailussa. Jättäessään kaluston kokonaan huomiotta hankintayksikkö on menetellyt hakijaa kohtaan syrjivästi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnan kohteen määritteleminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on pykälän 2 momentin mukaan oltava muun ohella hankinnan kohde sekä ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset.

Tarjouspyynnössä hankinnan kohde on kuvattu seuraavasti:

”Porvoon kaupungin puistoyksikkö pyytää tarjouksia maisemanhoidosta, johon sisältyy pääasiassa niittyjen leikkaamista, kunnostamista ja maisemapeltojen hoitotöitä sekä näkymäalueiden raivausta vuosina 2008–2010. Optiona on kaksi lisävuotta.

Niittotyöt ajoittuvat pääosin kesä-elokuulle. Vuosittainen yhteenlaskettu työtuntimäärä on n. 700 h. Niitettävät alueet ovat kooltaan 0,1 ha – 9 ha, ja lisäksi niitettävänä on puistokäytävien reuna-alueita. Näkymäalueiden raivausten osalta tarjous ei sisällä velvoitetta järjestää konetta aina tarvittaessa.”

Hankinnasta julkaistu hankintailmoitus on sisältänyt vastaavan selvityksen hankinnan kohteesta. Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö eivät ole sisältäneet selvitystä palvelun toteuttamisessa tarvittavasta kalustosta. Kalustosta tarjouspyynnössä on tarjousten vertailuperusteisiin liittyen todettu vain seuraava: ”Koneet valitaan ottaen huomioon koko ja tyyppi sekä tärkeimpänä perusteena soveltuvuus työkohteeseen. Tarjouksesta tulee ilmetä käytettävien koneiden koko, merkki, vuosimalli ja varustus.”

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ja hankintailmoituksessa on kuvattu hankinnan kohteena olevien palveluiden pääpiirteet ja kuvattu hankinnan laajuutta myös määrällisesti. Ottaen huomioon hankinnan luonne markkinaoikeus katsoo hankintayksikön kuvanneen hankinnan kohteen palveluiden sisällön osalta tarjouspyynnössään riittävän selvästi. Hankintayksikön ei siten ole katsottava menetelleen tältä osin hankinnan kohdetta määritellessään hankintasäännösten vastaisesti.

Sen sijaan siltä osin kuin tarjouspyynnössä on kuvattu hankinnan toteuttamiseen tarvittavaa kalustoa, markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö ole tältä osin ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintapäätöksestä ilmenee hankintayksikön edellyttäneen, että hankinnan toteuttamisessa käytetään määrätyntasoista kalustoa, jota ei ole kuitenkaan yksilöity tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnön perusteella tarjoajien tiedossa ei siten ole ollut, minkälaista kalustoa hankinnan toteuttaminen edellyttää. Hankintayksikkö on siten tältä osin menetellyt tarjouspyyntöä laatiessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Valinta- ja vertailuperusteiden ilmoittaminen

Hankintalain 69 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste, sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 87) tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulee ilmoittaa tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa nimenomaisesti, joten riittävää ei ole, että arviointiperusteet käyvät esimerkiksi välillisesti ilmi tarjouspyynnössä esitetyistä vaatimuksista. Vertailuperusteiden tulee myös liittyä hankinnan kohteeseen, eikä vertailuperusteina tule pääsääntöisesti käyttää tarjoajien soveltuvuuden arviointiin liittyviä seikkoja (HE 50/2006 vp s. 116).

Hankinnan valintaperusteena on tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnössä on todettu tarjouksen valinta- ja vertailuperusteiden osalta seuraavaa:

”Laatuarvioinnissa huomioidaan toteuttajan koulutus ja kokemus maisemanhoidosta tai vastaavista tehtävistä. Tieturvakoulutus katsotaan eduksi. Alustava suunnitelma niittojen toteuttamisesta pyydetään esitettäväksi. Palautteet edellisistä työkohteista huomioidaan.

Koneet valitaan ottaen huomioon koko ja tyyppi sekä tärkeimpänä perusteena soveltuvuus työkohteeseen. Tarjouksesta tulee ilmetä käytettävien koneiden koko, merkki, vuosimalli ja varustus.

Valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous ottaen huomioon em. laadulliset valintaperusteet.”

Hankintapäätöksen liitteenä olleesta tarjousten laatuvertailutaulukosta ilmenee, että tarjoukset on laadun osalta arvioitu seuraavien perusteiden ja painoarvojen mukaisesti:

1. Henkilöstön ammattitaito (koulutus ja kokemus), painoarvo 30 ja maksimipisteet 300

2. Tieturvakoulutus (työ/liikenneturvallisuus), painoarvo 10 ja maksimipisteet 100

3. Tarjouksen antajan yleiset ja hoitotöiden referenssit/palaute, painoarvo 10 ja maksimipisteet 100

4. Mitoittavat työsuunnitelmat, painoarvo 30 ja maksimipisteet 300

5. Käytettävät koneet ja lisälaitteet, soveltuvuus, hyväksytään/ei hyväksytä.

Laatuvertailutaulukossa todetaan lisäksi seuraava: ”Mikäli tarjouksen laatupisteet jäävät alle 400, ei tarjousta hyväksytä. Tämän jälkeen hinta ratkaisee.”

Myös hankintapäätöksessä todetaan, että tarjouskilpailun voittajiksi on valittu laadulliset kriteerit täyttävistä tarjouksista edullisimmat.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjousten vertailuperusteita ei ole määritetty tarjouspyynnössä yksiselitteisesti. Tarjoajien tiedossa ei siten tarjouspyynnön perusteella ole ollut, minkä kaikkien seikkojen perusteella tarjouksia tullaan tarjousten vertailussa arvioimaan. Tarjouspyynnöstä ei myöskään ole lainkaan ilmennyt, mikä on hinnan merkitys tarjouksen valinnassa ja miten hinta tulee tarjouksessa ilmoittaa.

Hankintamenettely on ollut virheellistä myös siltä osin kuin hankintayksikkö ei ole hankintasäännösten edellyttämällä tavalla ilmoittanut tarjouspyynnössä vertailuperusteiden tärkeysjärjestystä tai painoarvoja, vaikka tarjousten vertailussa on vertailuperusteille painoarvot määritetty. Vertailuperusteet ovat lisäksi liittyneet lähinnä hankintalain 71 §:n mukaiseen tarjoajien soveltuvuuden arviointiin, eivätkä hankintalain 72 §:ssä tarkoitettuun tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden määrittämiseen.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut vertailuperusteiden asettamisen suhteen hankintasäännösten vastainen.

Markkinaoikeus katsoo lisäksi, että hankintayksikkö on myös tosiasiallisesti suorittanut tarjouksen valinnan muulla kuin tarjouspyynnössä ilmoitetulla valintaperusteella. Esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on käyttänyt kokonaistaloudelliselle edullisuudelle ilmoittamiaan laadullisia vertailuperusteita lähinnä tarjoajien soveltuvuuden arviointiin ja sen selvittämiseen, ovatko tarjoukset hankintayksikön arvion mukaan täyttäneet vertailuperusteiden vähimmäisedellytykset, sekä tehnyt sen jälkeen tarjouksen valinnan yksinomaan hinnan perusteella. Hankintayksikön menettely ei ole vastannut tarjouspyyntöä. Mainituin tavoin menetellessään hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Hankintamenettelyn virheiden laatu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole tarpeen lausua muista hakemuksessa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Porvoon kaupunki aikoo edelleenkin toteuttaa maisemanhoitopalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Hakija on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Porvoon kaupungin kaupungininsinöörin päätöksen 22.2.2008 § 16 maisemanhoitopalveluiden hankinnasta ja kieltää Porvoon kaupunkia tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 15.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Porvoon kaupungin korvaamaan C:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hankintalain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Pasi Yli-Ikkelä.