Market Court voids defense forces' procurement decision due to flawed tender evaluation criteria and non-compliant winning bid.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Puolustusvoimien tietotekniikkalaitos on pyytänyt 27.7.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä rajoitetussa menettelyssä tarjouksia paikkatietopohjaisesta televerkon kaapelien ja siirtojärjestelmien sijainti- ja kytkentätietojen dokumentoinnin ja hallinnan verkkotietojärjestelmästä. Tarjouspyynnöt on lähetetty kuudelle tarjoajalle ja hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Puolustusvoimien tietotekniikkalaitoksen huoltopäällikkö on päätöksellään 11.7.2006 valinnut toimittajaksi Tietoenator Telecom & Media Oy:n (jäljempänä myös TietoEnator).

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 1,6 miljoonaa euroa.

Puolustusvoimien tietotekniikkalaitos on 31.7.2006 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin asia on ratkaistu markkinaoikeudessa.

Tarjouskilpailun voittaneen yhtiön toiminimi on 31.12.2008 alkaen TietoEnator Finland Oyj.

HAKEMUS

Keypro Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön päätöksen 11.7.2006 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille hyvitysmaksuna 300.000 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.906,50 eurolla korkoineen.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden määrittäminen

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössään ilmoittanut kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita tärkeysjärjestyksessä, vaikka se olisi voinut niin tehdä.

Hankintayksikkö on määritellyt hinnan painoarvon liian vähäiseksi. Hinnan painoarvon olisi tullut olla vähintään 50 prosenttia. Lisäksi arviointiperuste ”vaatimuksiin vastaavuus” ei ole lainkaan liittynyt tarjouksien taloudellisen edullisuuden vertaamiseen. Hankintayksikön ei olisi tullut määritellä arviointiperusteen ”soveltuvuus käyttötarkoitukseen” painoarvoksi 30 prosenttia, vaan sen olisi ensisijaisesti tullut olla 0 prosenttia tai enintään 10 prosenttia, koska tarjouspyyntö on alun perinkin tullut muotoilla siten, että se täyttää hankintayksikön tarpeen.

Voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

TietoEnatorin tarjous olisi tullut ensisijaisesti sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle sen vuoksi, ettei sen tarjous ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia. Tarjouspyynnön kaupallisteknisen osan mukaan ”3. Mallikokoonpanolaskelmissa pitää huomioida… d. käyttäjämäärät: aluksi 40 yhtäaikaista dokumentoijaa ja katselukäyttäjiä 200 (joista 50 yhtäaikaista), lopuksi 40 yhtäaikaista dokumentoijaa ja katselukäyttäjiä 200 (joista 100) yhtäaikaista), mahdolliset rajoitukset on ilmoitettava”.

TietoEnatorin tarjous ei ole mahdollistanut 40 dokumentoijan yhtäaikaista toimintaa. Sen tarjouksen liitteessä 2 on todettu, että 40 dokumentoijaa tarkoittaa 20 yhtäaikaista Cramer-käyttäjää ja 20 yhtäaikaista Telcordia Network Engineering -käyttäjää. Mainituilla ohjelmilla suoritetaan ohjelmistossa eri toimintoja, mikä tarkoittaa käytännössä sitä, että TietoEnator on tarjonnut mahdollisuutta 20 dokumentoijan yhtäaikaiseen prosessointiin koko ohjelmistolla. Se ei myöskään ole sisällyttänyt tarjoukseensa tarjouspyynnön kaupallisteknisessä osassa edellytettyä Puolustusvoimain konsernilisenssiä.

Tarjousvertailu

Tarjousten vertailu ei ole ollut hankintasäännösten mukaista, koska hankintayksikkö on antanut edellä mainitulla tavalla hinnalle liian vähäisen painoarvon. Tarjousvertailu on ollut virheellistä myös siltä osin kuin siinä on arvioitu tarjouksia arviointiperusteen ”vaatimuksiin vastaavuus” nojalla. Arviointiperusteelle ”soveltuvuus käyttötarkoitukseen” on annettu liian korkea painoarvo.

Tarjousvertailua ei muutoinkaan ole suoritettu tasapuolisesti ja hakijaa syrjimättä.

Arviointiperusteesta ”vaatimuksiin vastaavuus” hakija on saanut perusteettomasti 25 pistettä TietoEnatoria vähemmän. Hakija on tarjonnut ESRI:n ArcGIS-teknologiaan perustuvaa ratkaisua. Tarjotun ratkaisun valmiusasteella ja kehitysvaiheella ei ole merkitystä, koska tämäntyyppisten järjestelmien käyttöönottovaihe poikkeuksetta vie vähintään vuoden ja useimmin useita vuosia.

Myös arviointiperusteesta ”soveltuvuus käyttötarkoitukseen” hakija on saanut perusteettomasti TietoEnatoria vähemmän pisteitä. Hakijan tarjoamaa ohjelmistoratkaisua käytetään siviilipuolella samanlaiseen tietoverkkojen kuvantamiseen kuin mistä tarjouspyynnössä on ollut kysymys. Hakijan tarjoama ratkaisu on tarkoitettu juuri kysymyksessä olevan kaltaiseen käyttötarkoitukseen, minkä vuoksi hankintayksikön ei olisi tullut tältä osin antaa hakijalle 5 pistettä ja TietoEnatorille 10 pistettä.

Arviointiperusteesta ”referenssit” hakijan olisi tullut saada voittanutta tarjoajaa enemmän pisteitä. Hakijan tarjoama ratkaisu on hakijan päätuote, jota hakija on tarjonnut Suomessa monille merkittäville operaattoriyrityksille, kun taas TietoEnatorin ohjelmistoa ei ole käytetty televerkkojen dokumentointiin Suomessa vielä lainkaan. Tämä on merkittävä osaamis- ja soveltamisriski, minkä lisäksi käyttöönotto- ja tallennusvaiheessa voi aiheutua riski huomattavista lisäkustannuksista.

Hakija on tarjonnut tarjouspyynnön edellyttämällä tavalla ohjelmaa, joka on mahdollistanut 40 dokumentoijan yhtäaikaisen toiminnan, kun taas voittaneen tarjoajan tarjous on mahdollistanut ainoastaan 20 dokumentoijan yhtäaikaiseen prosessointiin koko ohjelmistolla. Tämä seikka vaikuttaa myös voittaneen tarjoajan hinnan arviointiin. Lisenssimaksut 20 dokumentoijan yhtäaikaisesta prosessoinnista ovat voittaneen tarjouksen mukaan 526.798,36 euroa, mikä määrän kaksinkertaistaminen merkitsisi voittaneen tarjoajan tarjouksen hinnan kaksinkertaistumista tältä osin. Lisäksi tämä vaikuttaisi todennäköisesti vuotuisiin ylläpitomaksuihin, jotka alalla vallitsevan käytännön mukaan ovat tietty prosenttiosuus lisenssihinnasta (voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan 37,1 prosenttia). Myös tuo seikka tulee ottaa huomioon voittaneen tarjoajan hinnassa.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole sisältänyt Oracle-tietokantapalvelinohjelmiston hintaa toisin kuin hakijan tarjous. Puute nostaa voittaneen tarjoajan tarjouksen hintaa edelleen noin 84.000 eurolla.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole sisältänyt käyttöönoton koulutusvaihetta, jonka merkitys hakijan tarjouksessa on ollut vastaavasti 121.800 euroa.

Hankintayksikkö on joka tapauksessa käyttänyt hakijan osalta tarjousvertailussa virheellistä hintaa. Hankintayksikkö on jälkikäteen pyytänyt hakijan tarjoukseen tarkennusta siten, että ohjelmisto olisi ollut kokonaan ESRI:in perustuva. Hakija on tarkentanut tarjoustaan tältä osin. Tässä tilanteessa hakijan tarjous ei enää olisi sisältänyt Bentley MS Powermap -osiota, jolloin hakijan tarjous olisi muodostunut 106.110 euroa esitettyä halvemmaksi.

Tasapuolisessa tarjousvertailussa hakijan tarjous olisi ollut paitsi hinnaltaan halvin myös kokonaistaloudellisesti edullisin.

VASTINE

Puolustusvoimat on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.050 eurolla.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden määrittäminen

Hankintayksiköllä on harkintavalta päättää käytetyistä arviointiperusteista. Hankintalainsäädäntö ei edellytä arviointiperusteiden asettamista tärkeysjärjestykseen jo tarjouspyynnössä. Myöskään painoarvojen ilmoittamista tarjouspyynnössä ei edellytetä.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään ilmoittanut, että valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta. Arviointiperusteiksi on ilmoitettu vaatimusten vastaavuus, soveltuvuus käyttötarkoitukseen, järjestelmän kehityspolku ja kehitysmenetelmät, referenssit sekä hinta. Mainitut arviointiperusteet ovat olleet hankintasäännöksissä tarkoitetulla tavalla kyseessä olevan hankinnan kohteeseen liittyviä seikkoja, joiden perusteella on voitu selvittää, mikä tarjouksista on ollut hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Arviointiperusteet ovat myös olleet siinä määrin yksilöityjä, että niiden perusteella tarjoajat ovat tarjouksia laatiessaan tienneet, millä seikoilla mainittujen arviointiperusteiden osalta tulee olemaan vaikutusta asian ratkaisuun.

Tarjouspyynnössä arviointiperusteita ei ollut vielä mahdollista painottaa eikä ilmoittaa tärkeysjärjestyksessä. Arviointiperusteiden painoarvot on ilmoitettu tarjouspyynnön jälkeen seuraavasti: vaatimusten vastaavuus 20 prosenttia, soveltuvuus käyttötarkoitukseen 30 prosenttia, järjestelmän kehityspolku ja kehitysmenetelmät 10 prosenttia, referenssit 10 prosenttia sekä hinta 30 prosenttia.

Hankintayksikkö on käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa valitessaan arviointiperusteet tarjouspyyntöön.

Voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Tarjouspyynnössä on todettu paitsi, että ohjelmiston tulee mahdollistaa 40 yhtäaikaista dokumentoijaa, lisensseistä tulee myös antaa puolustusvoima-tasoinen tarjous (Puolustusvoimain yksi konsernilisenssi).

Voittaneen tarjoajan tarjoama kokonaisuus mahdollistaa 40 dokumentoijan yhtäaikaisen toiminnan. Tarjottu ohjelmisto muodostuu kahdesta eri ohjelmistollisesta kokonaisuudesta siten, että loogisen verkon ja tietoliikennepalvelujen hallinta suoritetaan pääosin Cramer-valmistuotteessa ja fyysisen verkon hallinta pääosin Telcordia Network Engineering -valmistuotteessa. Fyysisen verkon dokumentointia voi tehdä yhtäaikaisesti 20 dokumentoijaa ja loogisen verkon dokumentointia 20 dokumentoijaa. Koko ohjelmisto, muodostuen kahdesta edellä mainitusta osasta, mahdollistaa siis 40 dokumentoijan yhtäaikaisen toimimisen. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty 40 dokumentoijan yhtäaikaisuutta kaikissa toiminnoissa.

Voittanut tarjoaja on tarjonnut verkkotietojärjestelmäänsä koko puolustusvoimat kattavalla käyttöoikeudella, eli kyseessä on ollut koko puolustusvoimien konsernia koskeva lisenssi. Sillä seikalla, että tarjouksessa ei ole käytetty juuri kyseistä termiä, ei ole merkitystä.

Tarjousvertailu

Voittaneen tarjoajan tarjoama ratkaisu on ollut ainoa, joka on perustunut puhtaasti ESRI:n ArcGIS-teknologiaan. Muut tarjotut järjestelmät ovat käyttäneet muita GIS-toteutuksia ja niiden yhteensopivuus puolustusvoimien valitsemaan ESRI-teknologiaan on ollut selvästi heikompi tai erikseen lisäkustannuksin rakennettava.

TietoEnatorin tarjoama kokonaisuus on pitkän kehitystyön omaava valmis tuote, jonka toimivuus on todettu käytännössä. Tarjottu kokonaisuus on myös monipuolisin ja tarjoaa parhaat työkalut hankintayksikön erityistarpeisiin. Käyttöliittymä on selkeä ja moderni. Kysymyksessä on valmis tuote, joka ei vaadi räätälöintiä. Tähän verrattuna hakijan tarjoama tuote on uusi ja vaatii lisätyötä toimiakseen tarkoitetulla tavalla. Näistä syistä voittanut tarjoaja on saanut 25 pistettä enemmän kuin hakija tarjousten vertailussa. Kysymyksessä on kaksi eritasoista tuotetta ja piste-ero on perusteltu.

Hakija on katsonut myös saaneensa liian vähän pisteitä referensseistä. Voittaneen tarjoajan tuotetta on runsaasti kansainvälisten operaattoreiden ja sotilasorganisaatioiden käytössä. Sen referenssit liittyvät suurten ja monimutkaisten verkkotietojärjestelmien toimittamiseen ja käyttöönottoon. Puolustusvoimien kannalta keskeistä on ollut tuotteen käyttö useissa sotilasorganisaatioissa.

Hankintayksikkö ei ole sisällyttänyt Oracle-tietokantalisenssiä minkään tarjoajan tarjoushintaan. Näin ollen voittanut tarjoaja ei ole saanut tässä suhteessa mitään etua suhteessa muihin tarjoajiin.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on huomioitu tarjouspyynnössä vaadittu koulutus eri käyttäjäryhmille. Tarjottua koulutusta on tarkoitus täsmentää myöhemmin laadittavassa koulutussuunnitelmassa toimituksen suunnitteluvaiheessa.

Tarjousvertailussa on todettu, että kaikki tarjotut kokonaisuudet vastaavat vaatimuksia kohtuullisesti, soveltuvat peruskäyttöön, niillä on samantapaiset kehitysmenetelmät ja tavoitteet ja että kaikkia tuotteita on kansainvälisesti ja/tai kansallisesti operaattoreiden ja erilaisten organisaatioiden käytössä. Lisäksi vertailussa on todettu tarjottujen hintojen vaihdelleen huomattavasti. Vaikka tarjotut kokonaisuudet ovat olleet eri valmiusasteisia, kaikki loppusuoralla olleet ovat tarjonneet tietyn perustoimintotason. Kaikki kokonaisuudet ovat tarjonneet mallin, jota olisi voitu käyttää, vaikka joissain tapauksissa kohtuullisen huomattavin jatkotöin. Tarjoukset ovat siten olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Tasapuolisessa ja avoimessa hankintamenettelyssä hakija on hävinnyt, koska sen tarjoama ESRI-alustainen kokonaisuus on keskeneräinen verrattuna voittaneen tarjoajan kansainvälisessä käytössä olevaan kokonaisuuteen, jota muun muassa useat sotilasorganisaatiot käyttävät.

LAUSUNTO

TietoEnator on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 7.542,40 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on noudattanut hankintamenettelyssään kaikilta osin julkisia hankintoja koskevia säännöksiä, tarjousvertailu on tehty virheettömästi eivätkä hakijan väitteet TietoEnatorin tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta pidä paikkaansa.

Sen sijaan hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ESRI-pohjaisuuden tai -valmiuden osalta. Tarjouspyynnön kaupallisteknisen osan kohdassa 1.3 todetaan, että puolustusvoimissa on valittu uusien hankittavien järjestelmien käyttämäksi paikkatietotuoteteknologiaksi ESRI-tuoteperhe. Tämän vuoksi toimittajan on tullut esittää, onko mahdollista ja millä aikataululla siirtyä käyttämään kyseistä paikkatietotuoteperhettä toimittajan omassa järjestelmässä ja esittää tälle hinta.

Hakijan tarjouksen mukaan sen tarjoaman verkkotietojärjestelmän ”porttaaminen” ESRI:n tuotealustalle on mahdollista, mutta siitä tulee neuvotella erikseen samoin kuin myös kartta-aineistojen käytöstä etäpalvelimelta. Hakijan tarjouksessa ei näin ollen ole esitetty tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla, onko ja millä aikataululla mahdollista siirtyä käyttämään ESRI-tuoteperhettä. Hakijan tarjouksessa ei kyseiselle siirtymiselle ole annettu myöskään tarjouspyynnön edellyttämää hintaa.

Hankintayksikkö on tästä syystä pyytänyt hakijaa täydentämään tarjoustaan ESRI-valmiuden osalta. Hakija on antanut pyydetyn täydennyksen ja esittänyt hinta-arvion ”porttaamiselle”. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on velvollisuus hylätä tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset. Hankintayksikön ei näin ollen olisi tullut sallia hakijan täydentää tarjoustaan vaan sulkea hakija tarjouskilpailun ulkopuolelle.

TietoEnatorin tarjouksen hinnoittelumalli perustuu konsernilisenssiin. Tarjouksessa on nimenomaisesti todettu, että ”Tarjoamme verkkotietojärjestelmää koko Puolustusvoimat kattavalla käyttöoikeudella, jossa yhtäaikaisten käyttäjien määrä on tarjouspyyntönne mukainen”.

TietoEnatorin tarjoama ratkaisu on ollut tarjouspyynnön mukainen ja vastannut täysin hankintayksikön tarpeita, koska se on mahdollistanut 40 dokumentoijan yhtäaikaisen käytön. Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu, että kaikilla tarjotun ratkaisun osilla tulisi olla 40 yhtäaikaisen käyttäjän lisenssi.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty hinnan ilmoittamista koulutukselle. Tämä käy ilmi tarjouspyynnön kaupallisteknisestä osasta. Vertailuhinnan määrittämistä koskevan kaupallisteknisen osan kohdan 1.3 mukaan toimittajan on tullut laskea toimitettavan järjestelmän vertailuhinta kahdella eri kokoonpanolla. Ensimmäinen kokoonpano on järjestelmän alkuvaiheen ratkaisu ja toinen kokoonpano järjestelmän laajennettu ratkaisu. Kummankaan määritellyn kokoonpanon yhteydessä laadittavan tarjouksen vertailuhinnan ei ole tullut sisältää hintaa koulutuksen osalta. TietoEnator on tarjouksessaan todennut tarjoavansa laajat koulutuspalvelut yhteistyössä kumppaniensa kanssa ja antanut tarjouspyynnön kaupallisteknisen osan kohdassa 2.4.8 edellytetyt numeeriset arviot tarjoamastaan koulutuksesta.

VASTASELITYS

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole tarjottu tarjouspyynnön edellyttämää konsernilisenssiä. Konsernilisenssi-käsite on täysin vakiintunut termi ja tarkoittaa sitä, että tuotteelle myönnetään rajaton käyttöoikeus koko konsernin sisällä. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa käyttöoikeus on ollut rajoitettu tarjouspyynnössä mainittujen käyttäjämäärien perusteella.

Tarjouspyynnön kaupallisteknisen osan mukaan toimittajien on tullut esittää käsitys tarvittavasta koulutuksesta. Myös koulutuksen hinta on tullut ilmoittaa. Koska voittaneen tarjoajan tarjous ei ole sisältänyt mainintaa tästä, sen tarjousta ei olisi tullut ottaa mukaan tarjousvertailuun.

Voittaneen tarjoajan tuote ei ole sellaisenaan hankintayksikölle ilman räätälöintiä valmis tuote. Jokaista tarjottua tuotetta joudutaan mukauttamaan olemassa olevasta ratkaisusta hankintayksikön tarpeiden täyttämiseksi.

Hakijan saamien tietojen mukaan voittanut tarjoaja ei ole koskaan käyttänyt, tarjonnut tai toimittanut nyt kysymyksessä olevaa tuotetta, joten aikaisemmilla referensseillä ei ole merkitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen 380/1998 (jäljempänä hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään palveluhankintaan sovelletaan sen lisäksi, mitä hankintalaissa säädetään, kyseisen asetuksen säännöksiä. Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo ylittää säädetyn kynnysarvon määrän ja hankintaan sovelletaan siten hankintalain säännösten lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö ja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankinta-asetuksen 41 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään ilmoittanut, että valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta. Arviointiperusteiksi on ilmoitettu ”vaatimusten vastaavuus”, ”soveltuvuus käyttötarkoitukseen”, ”järjestelmän kehityspolku ja kehitysmenetelmät”, ”referenssit” sekä hinta.

Hakija on markkinaoikeudessa katsonut, että edellä mainituista arviointiperusteista ”vaatimuksiin vastaavuus” ei ole lainkaan liittynyt tarjouksien taloudellisen edullisuuden vertaamiseen ja että hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössään ilmoittanut käyttämiensä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita tärkeysjärjestyksessä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön kaupallisteknisen osan kohdassa 1.1 on todettu edellä mainitut arviointiperusteet ilman painoarvoja ja että tämän jälkeen mainitun asiakirjan kohdassa 1.2 on esitetty otsikon ”Vaatimusten vastaavuustaulukko” alla seuraavaa:

”Järjestelmien ja toimittajien välisessä keskinäisessä vertailussa käytetään hyväksi laskentamenettelyä, jossa järjestelmien keskinäisiä eroja arvioidaan sillä, kuinka hyvin yksittäiset vaatimukset ja aihealueittain ryhmitellyt vaatimukset täyttyvät. Saatuja tuloksia pidetään suuntaa antavina, ei absoluuttisena paremmuuden määrääjänä.

Vaatimukset on kuvattu Teknisen osan kohdassa 2.2 Järjestelmän tekniset vaatimukset ja 2.3 Laitteistovaatimukset. Toimitukseen liittyvät palvelut on esitetty kohdassa 2.4 ja toimituksen jälkeiset palvelut kohdassa 2.5.”

Edellä mainitussa kaupallisteknisen osan kohdassa 1.2 on todettu lisäksi seuraavaa:

”Toimittajan tulee esittää oma arvionsa siitä, kuinka hyvin sen oma järjestelmä täyttää liitteen 1 taulukon vaatimukset asteikolla 0–4. Asteikon tulkinta on seuraava:

0 ei sisälly järjestelmään, ei täytä vaatimusta lainkaan

1 täyttää vaatimuksen huonosti, vaatii runsaasti kehitystyötä tai ominaisuudelle pitää löytää vaihtoehtoinen ratkaisu

2 täyttää vaatimuksen osittain, mutta vaatii vähän kehitystyötä tai ominaisuus voidaan räätälöidä

3 täyttää vaatimuksen

4 ylittää vaatimuksen.”

Tarjouspyynnön teknisen osan kohdassa 2.2 ”Järjestelmän toiminnalliset vaatimukset” on esitetty alaotsikoiden ”Toiminnalliset vaatimukset” (kohta 2.2.1), ”Arkkitehtuurivaatimukset” (kohta 2.2.2), ”Dokumentointiympäristö” (kohta 2.2.3) sekä ”Palvelutaso- ja käytettävyysvaatimukset” (kohta 2.2.4) alla yhteensä 82 hankittavan järjestelmän ominaisuutta koskevaa vaatimusta. Näistä 82 vaatimuskohdasta useat ovat lisäksi jakautuneet kirjaimittain esitettyihin alakohtiin. Kohdista useimmat ovat muotoa, jossa esitetään vaatimus tietyn ominaisuuden olemassaolosta, minkä lisäksi eräissä kohdissa toimittajan edellytetään esitettävän selvitystä tarjottavan järjestelmän toiminnasta.

Tarjouspyynnön teknisen osan kohdassa 2.3 ”Laitteistovaatimukset” on puolestaan esitetty palvelinten, käytettävien dokumentointityöasemien, katseluasemien ja tulostimien vaatimukset. Myös nämä vaatimukset on esitetty muodossa, jossa joko edellytetään tiettyä ominaisuutta ja/tai siihen liittyvän tiedon ilmoittamista.

Edellä mainittujen tietojen lisäksi tarjouspyynnön teknisessä osassa on pyydetty esittämään tietoja toimitukseen liittyvistä palveluista sekä toimituksen jälkeisistä palveluista (kohdat 2.4 ja 2.5). Kohdassa 2.6 ”Verkkodatan konversiopalvelut” on edellytetty muun ohella toimittajan kuvausta tarjoamistaan konversio- ja dokumentointipalveluista sekä konversiopalvelun hinnan ilmoittamista.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena on sinänsä laaja ja teknisesti moniulotteinen tietoliikennepalvelu. Käytetyistä arviointiperusteista ”soveltuvuus käyttötarkoitukseen” on ollut erityisesti hankinnan luonne huomioon ottaen rajoittamaton ja epätäsmällinen siten, etteivät tarjoajat ole välttämättä voineet tietää, mihin seikkoihin hankintayksikkö tarjousten vertailussa tulee sanotun arviointiperusteen osalta kiinnittämään huomiota.

Markkinaoikeus katsoo, että arviointiperusteista ”vaatimusten vastaavuus” ei ole sellainen seikka, jonka perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Asiakirjoista ilmenevän perusteella hankintayksikkö on käyttänyt kyseistä vertailuperustetta lähinnä sen selvittämiseen, sisältääkö tarjottu järjestelmä tarjouspyynnössä edellytetyt tekniset ja muut vaatimukset.

Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että kysymyksessä oleva tarjouksen kokonaistaloudellista edullisuutta selvittämään ilmoitettu arviointiperuste on liittynyt enemmän tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden kuin tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden selvittämiseen. Tarjouspyyntö on näin ollen ollut myös tältä osin virheellinen.

Kun otetaan huomioon, että hankintayksikkö on asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan suorittanut tarjousten vertailun pääsääntöisesti tarjoajien antamien vastausten perusteella ilmoittamatta kuitenkaan, mitkä annetusta vastauksista huomioidaan minkäkin arviointiperusteen osalta, markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjoajat ole myöskään tarjouspyynnön teknisen osan yksityiskohtaisempien erittelyjen perustella voineet arvioida arviointiperusteittain tarjousten vertailussa huomioitavia seikkoja. Näin ollen edellä mainitut arviointiperusteet ovat olleet omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö on siten kyseiset arviointiperusteet asettaessaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Markkinaoikeus toteaa edellä esitetyn lisäksi, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuinkäytännössä on katsottu (asia C-315/01, GAT, tuomio 19.6.2003, Kok. 2003 s. I-6351, tuomion kohta 66), että luettelonomaista referenssilistaa, josta ilmenee vain tarjoajan aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä ilman muita täsmennyksiä näille asiakkaille suoritetuista toimituksista, ei voida käyttää tarjouksen valinnan perusteena. Yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitun tuomion mukaan tällaisen luettelon avulla ei voida selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle taloudellisesti edullisin.

Markkinaoikeus katsoo, että koska tarjouspyynnössä ei ole yksilöity referenssilistalta vaadittavia tietoja, hankintayksikön menettely on myös tältä osin ollut hankintalainsäädännön vastaista.

Arviointiperusteiden painoarvot

Tarjouspyynnöstä ei ole myöskään käynyt ilmi, miten tarjouspyynnössä mainittuja arviointiperusteita painotetaan tai ovatko arviointiperusteet tärkeysjärjestyksessä. Hankintayksikkö onkin vasta tarjousten vertailuvaiheessa tarjouspäätöstä tehdessään soveltanut arviointiperusteita seuraavin painoarvoin:

– vaatimusten vastaavuus (painoarvo 20 prosenttia)

– soveltuvuus käyttötarkoitukseen (painoarvo 30 prosenttia)

– järjestelmän kehityspolku ja kehitysmenetelmät (painoarvo 10 prosenttia)

– referenssit (painoarvo 10 prosenttia)

– hinta (painoarvo 30 prosenttia).

Markkinaoikeus toteaa painoarvojen osalta, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on 24.1.2008 antamassaan tuomiossa (asia C-532/06, Emm. G. Lianakis AE ym. vastaan Dimos Alexandroupolis ym., tuomio 24.1.2008, Kok. 2008, s. I-251) katsonut, että julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY 36 artiklan 2 kohdan, kun sitä luetaan taloudellisten toimijoiden yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen ja siitä seuraavan avoimuusvelvoitteen valossa, vastaista on, että hankintamenettelyssä hankintaviranomainen määrää myöhemmin painoarvoja ja osatekijöitä tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa mainituille sopimuksen tekemisen perusteille.

Mainitun direktiivin 36 artiklan 2 kohdan mukaan tehtäessä sopimus taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella hankintaviranomaisen on ilmoitettava sopimusasiakirjoissa tai sopimusta koskevassa ilmoituksessa ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita se aikoo soveltaa, mahdollisuuksien mukaan alenevassa järjestyksessä. Tuomioistuin on todennut, että oikeuskäytännön mukaan tässä viimeksi mainitussa säännöksessä, kun sitä luetaan direktiivin 92/50 3 artiklan 2 kohdassa mainitun taloudellisten toimijoiden yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen ja siitä seuraavan avoimuusvelvoitteen valossa, edellytetään, että kaikki tekijät, jotka hankintaviranomainen ottaa huomioon selvittääkseen, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin, ja niiden suhteellinen merkitys ovat mahdollisten tarjoajien tiedossa, kun nämä valmistelevat tarjouksiaan. Tuomioistuin on vielä todennut, että mahdollisten tarjoajien on voitava tarjouksiaan valmistellessaan tietää näiden tekijöiden olemassaolosta ja merkityksestä.

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnön laatimishetken aikainen kansallinen lainsäädäntö sinänsä ole sanamuotonsa mukaan edellyttänyt, että hankintayksikkö ilmoittaa tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa arviointiperusteiden painoarvot. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen edellä kerrotussa tuomiossa on kuitenkin katsottu hankintadirektiivien vastaiseksi menettely, jossa hankintayksikkö jälkikäteen – antamatta painoarvoista tietoa tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa – määrää painoarvoja tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa ilmoitetuille sopimuksen tekemisen perusteille.

Käsillä olevassa tapauksessa hankintayksikkö ei ole ilmoittanut soveltamiensa arviointiperusteiden painoarvoja tai tärkeysjärjestystä tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa. Hankintayksikkö on kuitenkin tarjouksia vertaillessaan ja hankintapäätöstä tehdessään määritellyt arviointiperusteille painoarvot ja tehnyt hankintapäätöksensä niiden mukaisesti. Tähän nähden ja ottaen huomioon edellä mainitun Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomion asiassa C-532/06, markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen virheellisesti, kun se ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössä hankintamenettelyssä myöhemmin määrittelemiään arviointiperusteiden painoarvoja. Hankintayksikön menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen

Seuraamukset

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädetään markkinaoikeuden käytettävissä olevista ensisijaisista oikeusturvakeinoista, joita ovat hankintapäätöksen poistaminen, virheellisen menettelyn noudattamisen kieltäminen sekä velvoittaminen virheellisen menettelyn korjaamiseen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei hankintapäätöstä panna täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus ratkaisee asian. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Kun otetaan huomioon hankintamenettelyssä todetun virheen laatu, joka kohdistuu tarjouspyyntöön, hankintamenettelyn virheellisyys on tässä tapauksessa korjattavissa vain siten, että hankintayksikkö järjestää kokonaan uuden tarjouskilpailun.

Koska hankintamenettely on ollut edellä tarkoitetulla tavalla virheellinen ja koska hankintamenettely tulee aloittaa alusta, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Mikäli Puolustusvoimat aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee edellä tässä päätöksessä mainitut seikat ja julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 säännökset huomioon ottaen järjestää asiassa kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Tämän vuoksi Puolustusvoimat velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Tietoenator Telecom & Media Oy (sittemmin TietoEnator Finland Oyj) on antanut asiassa lausunnon hakemuksesta, josta sille on aiheutunut kuluja. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ei kuitenkaan ole kohtuutonta, että mainittu yhtiö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Puolustusvoimien tietotekniikkalaitoksen huoltopäällikön päätöksen 11.7.2006 ja kieltää Puolustusvoimia tekemästä hankintasopimusta tai panemasta sanottua päätöstä täytäntöön muutoinkaan nyt asetetun 150.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Puolustusvoimat korvaamaan Keypro Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää TietoEnator Finland Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Eija Siitari-Vanne ja Ville Parkkari.