Market Court dismisses claim that a municipal cooperation agreement for ambulance services violates public procurement rules.

SELOSTUS ASIASTA

Hyvinkään kaupunki, Järvenpään kaupunki, Keravan kaupunki, Mäntsälän kunta, Nurmijärven kunta, Pornaisten kunta, Tuusulan kunta sekä Vantaan kaupunki ovat allekirjoittaneet 16.1.2003 päivätyn Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen. Mainitut kunnat ovat sopineet kyseisellä sopimuksella alueen pelastustoimen järjestämisestä.

Mainittujen kuntien toimesta on laadittu 7.12.2007 päivätty sopimus sairaankuljetuksen toteuttamisesta kuntien yhteistoimintana. Edellä mainitun sopimuksen sisältämässä sairaankuljetuksen järjestelyssä toteuttajana on ollut Keski-Uudenmaan pelastuslaitos.

Järvenpään kaupungin kaupunginhallitus on päätöksellään 17.12.2007 § 639 päättänyt hyväksyä mainitun yhteistoimintasopimuksen ja valtuuttanut Järvenpään kaupungin kaupunginjohtajan allekirjoittamaan yhteistoimintasopimuksen edellä mainitun sopimuksen sisältöisenä 31.12.2009 saakka jatkuvalle sopimuskaudelle.

HAKEMUS

Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Järvenpään kaupungin kaupunginhallituksen päätöksen 17.12.2007 § 639 ja velvoittaa Järvenpään kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä sekä kieltää väliaikaisesti päätöksen täytäntöönpanon. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Järvenpään kaupungin suorittamaan sille hyvitysmaksuna 95.640,20 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että Järvenpään kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 2.059,62 eurolla korkoineen.

Kyseistä sairaankuljetuspalvelua on aiemmin tuottanut tarjouskilpailun jälkeen tehdyn hankintapäätöksen mukaisesti solmitulla sopimuksella hakija ja Keski-Uudenmaan pelastuslaitos. Järvenpään kaupunki on irtisanonut sopimukset päättymään 31.12.2007.

Kokouksessaan 17.12.2007 Järvenpään kaupungin kaupunginhallitus on päättänyt hankkia sairaankuljetuspalvelut ilman kilpailutusta Keski-Uudenmaan pelastuslaitokselta ja valtuuttaa kaupunginjohtaja allekirjoittamaan yhteistoimintasopimus 31.12.2009 saakka.

Yhteistoimintasopimuksen osapuolena olevien kuntien lopullinen määrä ei tuolloin ole ollut tiedossa. Vantaan kaupunki on ollut myös sopimuksen osapuolena, koska sen ylläpitämänä liikelaitoksena toimiva Keski-Uudenmaan pelastuslaitos on tuottanut sopimuksessa tarkoitetut sairaankuljetuspalvelut.

Sopimukseen liittyvät kunnat päättäisivät hankkia sairaankuljetuspalvelut Vantaan kaupungin liikelaitokselta edellä selostetun sopimuksen avulla ilman hankintalain mukaista hankintamenettelyä.

Käsiteltävänä olevassa tapauksessa on kyse Järvenpään kaupungin ostopalveluista Vantaan kaupungin liikelaitoksena ylläpitämältä pelastuslaitokselta. Tapaus on siten analoginen Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO:2004:102 kanssa. Julkisen hankinnan määritelmään tai kilpailuttamisvelvoitteeseen ei tuolloin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä myös hankintalaki) kumoaminen ole tuonut muutosta. Hankinta olisi siten tullut kilpailuttaa hankintalaissa säädetyllä tavalla. Yhteistoimintasopimuksella on pyritty hankintalain kiertämiseen ja hankintayksikön olettaman tulevan lainsäädännön ennakoimiseen.

VASTINE

Järvenpään kaupunki on vaatinut että markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta. Toissijaisesti Järvenpään kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Kyse ei ole ollut hankintalain piiriin kuuluvasta hankinnasta, vaan kuntien välisestä kuntalain mukaisesta yhteistoiminnasta. Kunta voi hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Kuntien kuntalain mukainen yhteistoiminta on säännöksessä rinnastettu kuntien omaan toimintaan. Kunnat voivat kuntalain 76 §:n mukaan sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Kunnat voivat edelleen sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta niin sanotussa isäntäkuntamallissa, jossa ei perusteta erillistä oikeushenkilöä yhteistoimintaa varten, vaan isäntäkunta hoitaa sovitut tehtävät muiden sopijakuntien puolesta. Tällöin kunnat perustavat hallintoa varten yhteisen toimielimen kuntalain 77 §:n mukaisesti sekä maksavat osansa toiminnan aiheuttamista kustannuksista. Yhteisen toimielimen hallinnonalaan kuuluvia palveluja tuottava yksikkö on yhden sopimuskunnan tulosyksikkö tai liikelaitos.

Kuntayhtymän perustaminen pelastustointa varten on todettu raskaaksi hallintomalliksi perustettaessa Keski-Uudenmaan pelastuslaitosta vuonna 2003. Pelastustoimen sijoittaminen kunnallisena liikelaitoksena Vantaan kaupungin hallintoon on todettu kuntayhtymää keveämmäksi hallinnon järjestämisen malliksi. Kunnallinen liikelaitos on myös taloutensa osalta eriytetympi keskuskunnan taloudesta kuin keskuskunnan hallintoon sijoitettu yhteislautakunnan johtama pelastustoimi. Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen mukaan alueellisen pelastustoimen hallinnosta vastaa Vantaan kaupunki, jonka ylläpitämä pelastuslaitos vastaa sittemmin kumotun pelastustoimilain (561/1999) 4 §:n mukaisten tehtävien hoitamisesta siten, kuin kuntalain 76 - 77 §:ssä kuntien yhteistoiminnasta säädetään. Pelastustoimi järjestetään Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtosäännön mukaisesti.

Vantaan kaupunginvaltuusto asettaa aina toimikaudekseen Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunnan, joka toimii Vantaan kaupunginhallituksen alaisena kuntalain 77 §:n mukaisena Keski-Uudenmaan kuntien yhteisenä toimielimenä. Johtokunnan jäsenet valitaan kuntien asettamista ehdokkaista. Pelastustoimen yhteistoiminta on toteutettu isäntäkuntamallin pohjalta, jossa Vantaa on isäntäkunta, mutta muut sopimusosapuolina olevat kunnat osallistuvat hallintoon yhtälailla pelastuslaitoksen johtokunnan kautta.

Hakemuksen kohteena olevassa sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksessa, jossa osapuoliksi ovat tulossa samat kunnat kuin edellä selostetussa Keski-Uudenmaan pelastustoimen yhteistoimintasopimuksessa, Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta toteuttaa sopimuksen hallinnon ja valvonnan kuntalain 77 §:n mukaisena kuntien yhteisenä toimielimenä samaan tapaan kuin pelastustoimen yhteistoimintasopimuksessa. Tätä kautta jokaisella sopimusosapuolena olevalla kunnalla on määräys-, valvonta- ja vaikutusvaltaa yhteistoiminnan toteuttamiseen. Lisäksi valvontaa harjoittavat yhteistoimintasopimuksen mukaan kuntien terveysviranomaiset ja Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunnan asettama asiantuntijaelin.

Keski-Uudenmaan pelastuslaitos ei ole yhteistoimintasopimuksessa osapuolena, vaan se on sopijaosapuolina olevien kuntien aiemmalla yhteistoimintasopimuksella perustettu liikelaitos, jonka hallinto on selostettu edellä. Vantaan kaupunki on mukana yhtäläisenä sopimusosapuolena muiden kuntien kanssa.

Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimus ei kuulu hankintalain soveltamisalaan, koska kyse on kuntien välisestä yhteistyöjärjestelystä. Olennaista hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jäämisen kannalta on se, että toiminta on kuntien yhteistoimintasopimuksella perustetun Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen kautta yhteisesti järjestettyä hallintosopimukseen perustuvaa toiminnan ja hallinnon järjestelyä, jota valvoo kuntien yhteinen toimielin. Yhteisen toimielimen kautta kunnat pystyvät osallistumaan strategiseen ja tosiasialliseen päätöksentekoon. Kyse ei ole palvelujen ostamisesta yksityisoikeudellisen sopimuksen perusteella.

Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimus ei täytä hankintalain 5 §:n mukaista hankintasopimuksen määritelmää. Sopimusta ei ole tehty hankintayksiköiden ja toimittajan välillä, vaan kunnat ovat sopineet keskenään yhteistoimintana toteutettavasta sairaankuljetuksesta. Sopimukseen ei liity liiketoimintaa eikä sellaista taloudellista riskiä tai voiton mahdollisuutta, joka tekisi sopimuksesta hankintasopimuksen. Toiminnalla ei tavoitella taloudellista voittoa. Kunnat vastaavat sovituin maksuperustein yhteistoiminnan toteuttamisesta. Maksut eivät määräydy markkinaehtoisesti, vaan ne perustuvat omakustannehintaan, joten Keski-Uudenmaan pelastuslaitos ei saa yhteistoiminnasta voittoa eikä kanna taloudellista riskiä siten kuin liiketoiminnalle on tyypillistä. Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta, jossa kunnilla on omat edustajansa, vahvistaa vuosittain kuntien maksuosuudet. Sopimusosapuolina olevat kunnat osallistuvat siten yhdessä kustannusten valvontaan sekä päätöksentekoon maksuosuuksista.

Yhteistoimintasopimus on tehty määräaikaiseksi kahdeksi vuodeksi, jonka jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana. Yhteistoimintasopimuksille on tyypillistä, että ne ovat pitkäaikaisia toisin kuin hankintasopimukset. Kyseessä olevan sopimuksen on tarkoitus olla pitkäkestoinen, mutta lainsäädäntömuutokset voivat aiheuttaa sen, että se on voitava tarvittaessa irtisanoa tai sitä on voitava tarvittaessa muuttaa, mikä on käytäntö sopimuksia laadittaessa.

Kuntien kuntalain mukainen yhteistoiminta rinnastetaan kuntien omaan toimintaan. Sairaankuljetuspalvelut tuotetaan yhteistoimintasopimuksen nojalla vain sopimuksen osapuolina oleville kunnille, jotka ovat mukana Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen organisaatiossa ja päätöksenteossa. Kuntien yhteistoimintasopimuksella organisoiman pelastuslaitoksen valvonnassa ja alaisuudessa tapahtuvassa yhteistoiminnassa ei ole kyse hankinnasta. Kuntien edustajilla on mahdollisuus pelastuslaitoksen johtokunnan kautta vaikuttaa palvelun tuottamiseen ja siihen liittyviin strategisiin ratkaisuihin ja edustajien päätöksentekovaltuudet ulottuvat myös kustannuksiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO:2006:61 sisältämässä tapauksessa on yhtymäkohtia nyt kysymyksessä olevan yhteistoiminnan kanssa. Porvoon kaupunki oli tehnyt alueen kuntien yhteistoimintasopimuksella perustetun, kaupungin itsensä tuon sopimuksen nojalla yllä pitämän alueellisen pelastuslaitoksen kanssa sopimuksen ensihoitopalveluista. Kun otettiin huomioon pelastuslaitoksen asema kaupungin alaisuudessa ja valvonnassa, kyse ei ollut kahden muodollisesti erillisen ja päätöksenteon kannalta itsenäisen yksikön välisestä palveluhankinnasta, vaan kaupungin oman organisaation sisällä toteutetusta palvelusta.

Mikäli markkinaoikeus katsoo, että kyse on hankinnasta, niin se on tapahtunut sidosyksiköltä, jolloin hankintalain 10 §:n mukaan ei sovelleta hankintalakia.

Hyvitysmaksun arvioinnissa on joka tapauksessa otettava huomioon, että hakijalla ei toimintansa laajuus huomioon ottaen olisi ollut mahdollisuuksia tarjouskilpailun voittoon. Hyvitysmaksua ei näin ollen voida määrätä.

VASTASELITYS

Hakija on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että kysymyksessä olevan palvelun tuottava Vantaan kaupungin ylläpitämä liikelaitos sijaitsee kaupungin keskushallinnossa ja toimii johtosääntönsä 2 §:n mukaan kaupunginhallituksen alaisena. Liikelaitoksella ei ole omaa lopullista päätäntävaltaa.

Hakijan kuljetuskapasiteetti on riittävä kysymyksessä olevan palvelun tarjoamiseen.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on esittänyt lisävastineessaan, että kuntien tehtävänä on kansanterveyslain mukaisesti huolehtia sairaankuljetuksen järjestämisestä ja ylläpitää lääkinnällinen pelastustoiminta sekä paikallisiin olosuhteisiin tarvittava sairaankuljetusvalmius. Kunnilla on itsehallinnollisen asemansa perusteella oikeus päättää vastuullaan olevien palvelujen järjestämistavasta.

Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtosäännössä on laajennettu johtokunnan ratkaisuvaltaa muun muassa siten, että johtokunnalla on oikeus päättää kuntien välisestä kustannustenjaosta yhteistoimintasopimuksessa määrätyin perustein. Kunnat osallistuvat näin palvelun toteuttamista koskevaan strategiseen ja tosiasialliseen päätöksentekoon. Vantaan kaupunginhallitus ei ole käyttänyt otto-oikeutta pelastuslaitoksen johtokunnan päätöksiin vuosien 2004 - 2008 aikana. Otto-oikeus ei myöskään ulotu asioihin, joista on sitovasti sovittu osapuolina olevien kuntien välisissä yhteistoimintasopimuksissa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakijan asianosaisasema

Hankintalain 78 §:n mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi se, jota asia koskee. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 120 - 121) tällä on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hakijana voisi olla lähinnä alalla toimiva yrittäjä, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Hakija on alalla toimiva yhtiö, joka olisi ilmoituksensa mukaan halunnut tarjota hakemuksen kohteena olevassa päätöksessä tarkoitettuja palveluja ja joka on aiemmin tuottanut vastaavia palveluja Järvenpään kaupungille. Hakija on väittänyt kaupungin laiminlyöneen velvollisuutensa kilpailuttaa palvelut hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Hakijaa on näistä syistä pidettävä asiassa hankintalaissa tarkoitettuna asianosaisena. Hakemuksen tutkimiselle ei siten ole mainitulla perusteella estettä.

Yhteistoimintasopimuksen kilpailuttamisvelvollisuus

Kysymyksenasettelu

Hankintalain 76 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi hakemuksesta, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, määrätä säännöksessä mainitun seuraamuksen kuten kumota hankintayksikön päätöksen. Markkinaoikeus on näin ollen toimivaltainen tutkimaan, onko julkista hankintaa koskevassa menettelyssä toimittu julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Asiassa on ensin ratkaistava se, onko käsillä olevassa sairaankuljetuksia koskevassa yhteistoimintasopimuksessa kysymys hankintalain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetusta hankintasopimuksesta. Toissijaisesti, mikäli mainittu sopimusjärjestely muutoin täyttää hankintasopimuksen tunnusmerkit, asiassa on ratkaistava se, onko kyseessä olevaa järjestelyä pidettävä hankintalain 10 §:n tarkoittamana hankintana hankintayksikön sidosyksiköltä, jolloin hankintalakia ei sovelleta asiaan.

Hankintapäätös ja yhteistoimintasopimuksen sisältö

Järvenpään kaupungin kaupunginhallitus on päätöksellään 17.12.2007 § 639 päättänyt muun ohella hyväksyä pöytäkirjan liitteenä olevan sairaankuljetuksen järjestämistä koskevan kuntalain 76 §:n mukaisen yhteistoimintasopimuksen siten, että "Järvenpäähän on sijoitettuna 1 H+P 24-h ambulanssi, 1 H+P 24-h jokeri-ambulanssi sekä P+P ambulanssi arviolta 2 426 siirtokuljetusta varten. Kokonaishinta yllämainitusta Järvenpään osalta 478 201 € + 200 € / kuljetus jokeri-ambulanssilla vuonna 2008. Järvenpään kaupunginhallitus edellyttää, että kukin Jokeri-ambulanssia käyttävä kunta vastaa kustannuksista omien kuljetustensa osalta. Sopimuksen kesto 31.12.2009 saakka".

Edellä mainitun päätöksen liitteenä oleva 7.12.2007 päivätty yhteistoimintasopimus on sisältänyt muun muassa seuraavaa:

"2. SOPIMUKSEN TARKOITUS JA KOHDE

Osapuolet sopivat tämän yhteistoimintasopimuksen (jäljempänä myös sopimus) mukaisten tehtävien toteuttamisesta kunnes valtakunnassa vireillä oleva ensihoito- ja sairaankuljetuspalvelujen kehittäminen on lainsäädäntötasolla ratkaistu.

Tämä yhteistoimintasopimus on kuntalain (365/1995) 76 §:ssä tarkoitettu sopimus kuntien yhteistoiminnasta.

Tällä yhteistoimintasopimuksella kunnat toteuttavat kansanterveyslain (66/1972) 3 luvun 14 §:n 3 mom. mukaisen sairaankuljetustoimintansa yhdessä.

Sairaankuljetustoiminta järjestetään kuntien yhteistoimintana sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992) annetun lain 1 luvun 4 §:n mukaisesti. Sairaankuljetus on (yhteistoimintajärjestelystä huolimatta) kunkin kunnan kansanterveystyöhön kuuluva tehtävä.

Kuntien terveyskeskukset tekevät yhteistyötä Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen kanssa tämän sopimuksen mukaisesti ja huolehtivat toiminnan valvonnasta.

Tällä sopimuksella sairaankuljetustoiminnan toteuttaa Vantaan kaupungin liikelaitos Keski-Uudenmaan pelastuslaitos alueellisena toteuttajana siten, että kansanterveyslain mukainen vastuu säilyy terveyskeskusta ylläpitävällä kunnalla tämän yhteistoimintasopimuksen mukaisesti. Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtosääntöön lisätään tältä osin tarvittavat muutokset.

Sairaankuljetustoiminnan hallintoa ja valvontaa toteuttaa kuntien terveysviranomaisten lisäksi yhteinen toimielin, Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta, johon sopijakunnat valitsevat jäsenet. Sairaankuljetustoimintaa toteutetaan vain yhteistoimintasopimuksessa mukana oleville kunnille.

- -

4.1 Liikelaitos

Toimintaa varten ei perusteta uutta kunnallista liikelaitosta, vaan sairaankuljetuksen toteuttaa 16.1.2003 allekirjoitetulla yhteistoimintasopimuksella perustettu kunnallinen liikelaitos, Keski-Uudenmaan pelastuslaitos.

4.2 Johtokunta

Tämän sopimuksen mukaisen toiminnan hallintoa ja valvontaa toteuttaa edellä kohdassa 4.1 mainitun yhteistoimintasopimuksen kohdan 4 mukaisesti asetettu Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta sekä kuntien terveysviranomaiset.

4.3 Asiantuntijaelin

Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta asettaa toiminnan lääketieteellistä valvontaa ja ohjausta varten asiantuntijaelimen. Asiantuntijaelimeen nimetään kuntien ja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin sairaanhoitoalueiden (HYKS sairaanhoitoalue ja Hyvinkään sairaanhoitoalue) ehdotuksesta kuntien edustajina neljä lääkäriä, sairaanhoitopiirin edustajina kolme lääkäriä sekä Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen kaksi edustajaa. Asiantuntijaelimellä on oikeus tehdä ehdotuksia lääketieteellisen ensihoitotoiminnan kehittämiseksi.

5. SOPIJAOSAPUOLTEN TEHTÄVÄT

5.1 Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen tehtävät

Vantaan kaupungin hallinnoima Keski-Uudenmaan pelastuslaitos toteuttaa alueellisen ensihoidon ja sairaankuljetuksen. Pelastuslaitos vastaa koko Keski-Uudenmaan alueen ensihoito-organisaatiosta, henkilöstöhallinnosta, valmiuden ylläpidosta, kalustosta ja ajoneuvoista, lukuun ottamatta HUS:lle ja kunnille kuuluvia tehtäviä (ensihoidon vastuulääkäripalvelut ja operatiivinen ensihoitolääkäritoiminta). Pelastuslaitoksen organisaatiossa on alkuvaiheessa sopimuksen mukaista toimintaa varten ensihoitopalveluiden tulosyksikkö, johon kuuluu johto- ja tukipalveluiden lisäksi palvelutasopäätöksien edellyttämä määrä operatiivisia lääkintäesimies-, sairaankuljetus- ja ensivasteyksiköitä.

5.2 Kuntien tehtävät

Kunnat tekevät tämän sopimuksen mukaiset palvelutasopäätökset ja valvovat niiden toteutumista.

Kunnat maksavat Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunnan vahvistaman vuosimaksun kuukausittain lähetettävän laskun perusteella.

- -

6. TALOUS

Toiminnalla ei tavoitella taloudellista voittoa, vaan toiminta järjestetään nk. omakustannusperiaatteella. Osapuolet vastaavat toiminnasta johtuvista todellisista kustannuksista. Osapuolet vastaavat toiminnasta aiheutuvista todellisista kustannuksista liitteen 1 mukaisesti.

- -

Kuntien maksuosuudet vahvistaa Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta vuosittain."

Markkinaoikeus toteaa, että mainitun sopimuksen liitteen 1 mukaan jokainen kunta vastaa pääosin omalle alueelleen sijoitetun ensihoitoyksikön kustannuksista. Ensihoitoyksikön maksuosuudesta vähennetään ensihoitoyksikön saamat tulot, jotka pelastuslaitos perii Liikenne- ja viestintäministeriön asetuksen perusteella kuljetuksesta vastuussa olevalta. Maksu peritään myös kunnan omilta laitoksilta, jotta saadaan kustannukset kohdennettua sinne, mistä ne aiheutuvat (kunnan kannalta kyseessä läpilaskutus). Vieraan kunnan ensihoito- ja sairaanhoitokustannukset tasataan neljännesvuosittain kuntien kesken.

Markkinaoikeus toteaa, että Järvenpään, Keravan ja Vantaan kaupungit sekä Mäntsälän ja Pornaisten kunnat ovat 25.3.2008 allekirjoittaneet yhteistoimintasopimuksen olennaisilta osin samansisältöisenä kuin edellä on 7.12.2007 päivätystä sopimusluonnoksesta esitetty.

Kysymyksessä olevan sairaankuljetusten ja ensihoidon hoitamista koskevan sopimusjärjestelyn arviointi

Kuntalain 76 §:n mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävän hoitaa kuntayhtymä. Edelleen kuntalain 77 §:n mukaan kunnan hoitaessa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta voidaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, joka huolehtii tehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut kunnat.

Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp s. 61) perusteluissa on todettu, että hankintalain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisesti kilpailuttamisvelvoitteen piirissä olevien sopimusten osapuolina ovat taloudelliset toimijat ja hankintayksiköt. Hankintalainsäädännön ulkopuolella ovat siten hankinnat, joita hankintayksikkö toteuttaa omana työnään eli käyttämällä omaa organisaatiotaan hyväkseen. Tunnusomaista omana työnä tekemiselle on hankintayksikön valta vaikuttaa hankinnan toteuttajan toimintaan siltä puuttuvan itsenäisyyden vuoksi sekä toimeksiantoon liittyvät piirteet, joiden vuoksi se eroaa erillisten oikeushenkilöiden välillä tehdyistä hankintasopimuksista.

Yhteisön oikeudessa hankintayksikön ja siihen sidossuhteessa olevan yksikön välisiä sopimuksia ei myöskään ole katsottu hankintasopimuksiksi. Sidossuhteen sisältöä on käsitelty Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa C-107/98, Teckal (Kok. 1999, s. I-8121). Arvioitaessa hankintayksikön ja sidosyksikön välistä suhdetta, ratkaiseva merkitys on Teckal- tuomion mukaisesti annettava yksiköiden oikeudelliselle erillisyydelle sekä päätöksenteon itsenäisyydelle. Jos hankinnat tehdään muodollisesti erilliseltä yksiköltä, sidossuhdetta on arvioitava hankintayksikön määräys- ja valvontavallan laajuuden sekä sidosyksikön toiminnan kohdistumisen kannalta. Edellytysten täyttyminen on arvioitava tapauskohtaisesti.

Muodollisen erillisyyden ja päätöksenteon itsenäisyyden edellytysten tulkinnassa voidaan ottaa huomioon edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan esimerkiksi oikeushenkilöyteen liittyvien tunnusmerkkien täyttyminen. Muodollisesti erilliset ja päätöksenteon kannalta itsenäiset yksiköt, joiden välillä ei vallitse hankintalain 10 §:ssä tarkoitettua sidossuhdetta, eivät voi tehdä hankintoja toisiltaan ilman kilpailuttamista. Siten myös kahden erillisen hankintayksikön väliset hankinnat tulee yleensä kilpailuttaa.

Koska hankintalainsäädäntö koskee kuitenkin vain hankintasopimusten tekemistä, muina kuin hankintasopimuksina toteutettavat hankintayksiköiden yhteistyöjärjestelyt eivät ole lain piirissä. Siten esimerkiksi kuntalain 10 luvun ja paikallishallinnon erillislakien tarkoittama kuntien yhteistoiminta ei kuulu kilpailuttamisvelvoitteen piiriin, ellei sitä toteuteta hankintasopimuksella (HE 50/2006 vp s. 62).

Kuntalain 76 §:n mukaisesti kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Käytännössä yhteistoimintasopimuksilla tarkoitetaan usein pitkäkestoisia sopimuksia, joissa yksi kunta tuottaa muiden yhteistoimintaan osallistuvien kuntien tarvitsemat, sopimuksessa määritellyt palvelut. Tavoitteena on sekä tietyn tehtävän hoitaminen että toiminnan kehittäminen yhteisesti. Sopimus kattaa useimmiten tietyn hallinnonalan tai sen osa-alueen tehtävät, esimerkiksi palvelu- tai viranomaisyksikön. Toiminnasta johtuvat todelliset kustannukset jaetaan yhteistoimintasopimuksissa sopijapuolten kesken yhteisvastuullisesti, käytön mukaan tai muulla vastaavalla tavalla ilman taloudellisen hyödyn tai voiton tavoittelua.

Yhteistoimintasopimuksessa toiminnan valvonta voi tapahtua yhteisen toimielimen alaisuudessa tai siten, että palvelun suunnittelun, toteutuksen ja kustannusten seuranta tapahtuu vapaamuotoisempana yhteistoimintana. Kuntalain 77 §:n mukaisesti yhteistyöhön osallistuvat kunnat voivat sopia, että ne valitsevat osan jäsenistä sen isäntäkunnan toimielimeen, joka vastaa tehtävistä. Yhteinen toimielin voi käytännössä olla lautakunta, johtokunta tai toimikunta. Yhteinen toimielin on yhden sopimuskunnan valtuuston tai hallituksen alainen.

Talousvaliokunta on kysymyksessä olevassa mietinnössään päätynyt katsomaan, että sääntely antaa oikeuskäytännön asettamien kriteerien puitteissa tilaa myös kuntien yhteistoiminnalle. Selkeää rajanvetoa hankintasopimuksen ja yhteistoiminnan välille ei ollut talousvaliokunnan mukaan nykytilanteessa mahdollista tehdä. (TaVM 26/2006)

Oikeuskirjallisuudessa Kuoppamäki on esittänyt, että hankintoja ei ole mahdollista tehdä ilman kilpailuttamista sidosyksiköltä, jonka toiminta kohdistuu muihin hankintayksiköihin tai yksityisille markkinoille, lukuun ottamatta tilanteita, joissa tällaisen toiminnan osuus koko sidosyksikön toiminnasta on hyvin pieni. EY-tuomioistuimen tulkintaratkaisut näyttäisivät mahdollistavan suorat ostot vain sellaisilta hankintayksikön määräysvallassa olevilta yksiköiltä, jotka eivät toimi kaupallisilla markkinoilla. (Uusi kilpailuoikeus, Vantaa 2006, s. 323-324)

Markkinaoikeus toteaa, että Keski-Uudenmaan pelastuslaitos on perustettu Hyvinkään kaupungin, Järvenpään kaupungin, Keravan kaupungin, Mäntsälän kunnan, Nurmijärven kunnan, Pornaisten kunnan, Tuusulan kunnan sekä Vantaan kaupungin välisellä 16.1.2003 päivätyllä Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksella. Vaikka Keski-Uudenmaan pelastuslaitos on muodollisesti Vantaan kaupungin liikelaitos, se on Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen mukaisesti perustettu kaikkien sopijakuntien toimesta ja toimii kuntien yhteisen päätöksenteon alaisuudessa. Samat kunnat ovat olleet laatimassa 7.12.2007 päivättyä yhteistoimintasopimusta sairaankuljetuksen toteuttamisesta kuntien yhteistoimintana. Toisin kuin pelastustoimen järjestäminen, sairaanhoitokuljetusten järjestäminen kuntien yhteistoimintaa koskevalla sopimuksella ei perustu laissa asetettuun velvollisuuteen.

Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen hallintoa ja täytäntöönpanoa valvoo nimenomaisen yhteistoimintasopimuksen ehdon mukaisesti kuntien yhteinen toimielin, Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta, jonka jäsenet valitaan kuntien asettamista ehdokkaista. Markkinaoikeus katsoo esitetyn selvityksen perusteella, että sopijapuolina olevat kunnat osallistuvat yhteisen toimielimen kautta tosiasiallisesti ja yhteisesti sairaankuljetusta koskevaan päätöksentekoon, eikä Keski-Uudenmaan pelastuslaitos toimi itsenäisesti sopimukseen liittyneisiin kuntiin nähden.

Keski-Uudenmaan pelastuslaitos ei toimi kysymyksessä olevan yhteistoimintasopimuksen tarkoittamalla toimialalla palveluntarjoajana markkinoilla eikä toteuta kysymyksessä olevaa palvelua sopimuksen osapuolille markkinahintaista vastiketta vastaan. Toiminnalla ei myöskään tavoitella taloudellista voittoa, vaan sopijakunnat vastaavat sovituin maksuperustein omakustannehintaan yhteistoiminnan toteuttamisesta. Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta, jossa kunnilla on omat edustajansa, vahvistaa sopimuksen perusteella vuosittain kuntien maksuosuudet. Sopimusosapuolina olevat kunnat osallistuvat siten yhdessä kustannusten valvontaan sekä päätöksentekoon maksuosuuksista. Kaikkien mukana olevien kuntien maksuosuuksien on esitetty perustuvan samaan sairaankuljetuksesta aiheutuvien kustannusten laskentamenetelmään. Keski-Uudenmaan pelastuslaitos ei näin ollen saa yhteistoimintasopimukseen perustuvaa voittoa eikä kanna taloudellista riskiä siten kuin liiketoiminnalle on tyypillistä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-532/03 antamassaan tuomiossa (18.12.2007, kohta 37) katsonut, että pelkästään siitä, että kahden julkisen yksikön välillä on sairaankuljetuspalveluja koskeva rahoitusjärjestely, ei aiheudu, että kyseiset palvelujen suoritukset perustuisivat julkiseen hankintasopimukseen.

Keski-Uudenmaan pelastuslaitos on sairaankuljetusta koskevassa yhteistoimintasopimuksen mukaisessa toiminnassaan kuntien yhteisen määräysvallan alaisuudessa. Pelastuslaitoksen muodollisen aseman osana Vantaan kaupungin hallintoa ei ole katsottava merkitsevän sitä, että päätöksenteko kysymyksessä olevien palvelujen toteuttamisen osalta ei tapahtuisi yhteistoimintasopimuksessa mukana olevien kuntien yhteisesti hyväksymällä tavalla.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että käsiteltävässä yhteistoimintasopimuksessa on ollut kysymys kuntien hallinnollisesti yhdessä järjestämästä sairaankuljetuksesta eikä sairaankuljetuspalvelujen ostamisesta. Tämän vuoksi yhteistoimintasopimus ei ole sisältönsä perusteella kuulunut hankintalain soveltamisen piiriin. Markkinaoikeudella ei siten ole hankintalain nojalla toimivaltaa tutkia hakemusta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.