Market Court dismisses public procurement bid rejection appeal, upholding negotiation procedure shift due to lack of comparable offers.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Salon kaupungin kouluvirasto on pyytänyt Julkiset Hankinnat - lehdessä 11.5.2006/19 julkaistulla ilmoituksella ja päiväämättömällä tarjouspyynnöllä tarjouksia koululaiskuljetusten hoitamisesta lukuvuosille 2006 - 2007 ja 2007 - 2008. Lisäksi hankintayksikkö on varannut option sopimuksen jatkamisesta lukuvuodeksi 2008 - 2009.

Salon kaupunki on sivistyslautakunnan päätöksellä 13.6.2006 § 62 päättänyt hankkia kohteiden 1, 15, 19 ja 32 kuljetuspalvelut Taksi Matti Kulmalalta, kohteen 2 kuljetuspalvelut T:mi Jari Laineen ja Taksi I. Kivirinteen yhteenliittymältä, kohteiden 4, 13, 17, 26, 27, 28 ja 35 kuljetuspalvelut J. Vainion Liikenne Oy:ltä, kohteen 20 kuljetuspalvelut Taksiautoilija Veijo Matinahon ja Taksi I. Kivirinteen yhteenliittymältä, kohteen 36 kuljetuspalvelut Taksiautoilija Veijo Matinaholta, kohteen 38 kuljetuspalvelut T:mi Jari Laineelta ja kohteen 39 kuljetuspalvelut Taksiautoilija Veijo Matinahon ja T:mi Jari Laineen yhteenliittymältä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 200.000 euroa vuodessa.

Hankintayksikkö on 10.7.2007 ilmoittanut markkinaoikeudelle toimittamassaan kirjelmässä, että se järjestää koululaiskuljetukset markkinaoikeuskäsittelyn aikana väliaikaisjärjestelyin.

HAKEMUS

Ky OPS-Kuljetus on vaatinut, että markkinaoikeus väliaikaisesti kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon ja että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen kokonaisuudessaan sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä järjestämällä uuden tarjouskilpailun. Lisäksi hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksuna 30.000 euroa. Hakija on vielä vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.347,20 eurolla.

Hankintayksikön olisi tullut laatia tarjouspyyntö niin selvästi, että tarjouspyynnöllä aikaansaadaan kilpailua ja että tarjouspyyntöön perustuvat tarjoukset ovat vertailukelpoisia keskenään.

Hakija on ainoana tarjoajana jättänyt yhdistelmätarjouksen kaikista kohteista. Tarjouspyynnössä ei ole kielletty yhdistelmätarjouksen antamista.

Tarjouspyynnössä on ollut 42 kohdetta, joihin jokaiseen on tullut antaa oma tarjous. Hankintapäätöksen mukaan vain 16 kohteeseen on saatu tarjouspyynnön mukainen tarjous. Hankintayksikkö on tämän jälkeen siirtynyt neuvottelumenettelyyn. Menettely ei ole ollut hyväksyttävää. Tarjouspyyntö on jo etukäteen laadittu sellaiseksi, että hankintayksikön on tullut tietää, ettei se tule saamaan kuin joitakin tarjouksia. Tarjouspyyntö on kohdistettu tietyille tarjoajille hakijaa syrjivästi.

Hakijan tarjous on hylätty liian kalliina, mikä ei voinut olla mahdollista, koska hankintayksikkö ei ole saanut vertailukelpoisia tarjouksia. Hinnan merkitys on tarjousten arvioinnissa ollut vain 60 prosenttia. Arvioinnissa on huomioitu myös käytettävien kuljettajien kokemus, mikä ei ole asianmukaista, koska kuljettajat voivat vaihtua.

VASTINE

Salon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjoukset on tullut tehdä kilpailukohteittain niin, että jokaiselle kohteelle on tullut antaa päiväkohtainen kokonaishinta ja kohteen muutoksen varalta kohteen lisäkilometrihinta. Kohteittain annettavan päivähinnan vertailu on ollut mahdollista ja saanut aikaan kilpailua, koska myös yksittäinen taksiautoilija on voinut antaa tarjouksen.

Kaikki muut hakijaa lukuun ottamatta ovat ymmärtäneet tarjouspyynnön vaatimuksen kilpailukohteittain annettavasta päivähinnasta. Hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja vertailukelvoton suhteessa muihin jätettyihin tarjouksiin. Tarjousten on tullut noudattaa tarjouspyyntöä eikä yhdistelmätarjouksen antamiseen ole voitu antaa lupaa.

Tarjouspyynnön reitit on laadittu kevään 2006 oppilastietojen pohjalta. Hakijan yhdistelmätarjouksen hinnan perusteella voidaan todeta, että hakijan tarjous on ollut 38 prosenttia korkeampi kuin lukuvuonna 2005 - 2006 toteutuneet kustannukset. Tämä olisi tarkoittanut määrärahan ylittymistä, ja tarjous on voitu hylätä siten myös kalleuden vuoksi.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään 13.6.2006 § 62 päättänyt hyväksyä tarjouspyynnön mukaiset tarjoukset ja siirtyä niiden kohteiden osalta neuvottelumenettelyyn, joihin ei ole tullut tarjouspyynnön mukaista tarjousta.

LAUSUNNOT

J. Vainion Liikenne Oy on antamassaan lausunnossa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan J. Vainion Liikenne Oy:n arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 500 eurolla korkoineen. J. Vainion Liikenne Oy on muun ohella katsonut, että tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut tehdä kilpailukohteittain. Tarjouslomakkeessa on edellytetty, että kunkin kohteen hinta yksilöidään erikseen. Hakija on antanut yhdistelmätarjouksen ja laiminlyönyt eri kilpailukohteiden hintojen erittelyn ja yksilöinnin, mikä on ollut vastoin selkeää tarjouspyyntöä. Hakijan tarjous on ollut voimassa ainoastaan kokonaisuutena, joten hankintayksikön on tullut hylätä hakijan tarjouspyyntöä vastaamaton tarjous.

Taksi I. Kivirinne on antamassaan lausunnossa muun ohella katsonut, että muu kuin kohdekohtainen hinnoittelu olisi johtanut pienempien kuljetusoperaattoreiden syrjintään. Hakijan tarjouksen kohdekohtainen vertailu muiden tarjousten kesken ei ole ollut mahdollista. Hakijan kokonaistarjous on ollut 38 prosenttia korkeampi kuin lukukaudella 2006 toteutunut hinta. Hankintayksikkö on voinut hylätä hakijan tarjouksen myös liian kalliina.

Taksiautoilija Veijo Matinaho, Taksi Matti Kulmala ja T:mi Jari Laine eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella, että hankintayksikön neuvottelumenettely on ollut tinkimiskierros, jolla on saatu hintoja alaspäin. Hakijan tarjousta ei ole voitu pitää kalliina, koska suurimmasta osasta kohteita ei ole annettu vertailukelpoisia tarjouksia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus) säädetyn kynnysarvon. Kysymyksessä on hankinta-asetuksen liitteessä A lueteltuihin niin sanottuihin ensisijaisiin palveluihin kuuluva palvelu, jonka hankintaan on sen lisäksi, mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) on säädetty, sovellettava mainitun asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö

Hakijan tarjous on hankintapäätöksen mukaan hylätty tarjouspyynnön vastaisena ja liian kalliina. Hankintapäätöksessä on lisäksi katsottu, että tarjouksen vertailu muihin nähden on ollut mahdotonta, koska tarjousta ei ole annettu kohteittain. Hakija on puolestaan katsonut, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tarjouspyynnössään riittävällä tavalla yksilöinyt tarjouspyynnön ehdot eikä tarjouspyyntöä voida pitää epäselvänä. Tarjouspyyntö on ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia ja yhteismitallisia tarjouksia, ja tällaisia tarjouksia on myös tosiasiallisesti tarjouskilpailun tuloksena saapunut.

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnöstä ilmenee, että tarjoajat ovat voineet tehdä tarjouksen useammasta kohteesta. Tarjouskilpailun ehdoissa liitteessä 2 on todettu, että liikennöitsijä voi tehdä tarjouksen myös useammasta kohteesta sekä mahdollistettu se, että liikennöitsijät voivat liittyä yhteen tehdäkseen yhteisen tarjouksen yhteisestä suorituksesta. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnöstä edellä esitetyin tavoin ilmenee, että tarjoajat ovat voineet tehdä joko osatarjouksen yhdestä tai useammasta kohteesta tai niin halutessaan kokonaistarjouksen kaikista kohteista. Tarjoushinnan ilmoittamisen osalta tarjouspyynnön edellä mainitussa liitteessä on yksilöity, että tarjoukset tehdään kohteittain tarjouspyynnön liitteessä 1 ilmoitetuilla perusteilla. Tarjouksessa on tullut ilmoittaa kohteen kokonaishinta päivässä ja kohteen liikennöimisestä mahdollisesti aiheutuvien lisäajokilometrien hinta. Tarjouksessa on tullut lisäksi ilmoittaa tarjottuun kokonaishintaan sisältyvä ajokilometrien määrä.

Tarjouspyyntöä vastaavasti tarjouslomakkeella on pyydetty ilmoittamaan, mitä kohteita tarjous koskee, sekä tehty valmiiksi täytettävä taulukko tarjouksen antamista varten, jossa tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjottavan kohteen numero, arvonlisäveroton kokonaishinta kyseiselle kohteelle, kokonaishintaan sisältyvät kilometrit sekä kohteen arvonlisäverottomat lisäkilometrit.

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut, että tarjous koskee kaikkia kohteita. Tarjoushinnan osalta hakija on merkinnyt kohdenumeroksi "1-" ja kaikki kohteet käsittävän arvonlisäverottoman kokonaishinnan, mutta jättänyt yksilöimättä kokonaishintaan sisältyvät kilometrimäärät viitaten "ilmoitettujen reittien pohjalta karttaohjelmalla lasketut kilometrit". Kohteen lisäkilometrin hinta on ilmoitettu.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus toteaa, että hakijan tarjouksessa ei ole yksilöity hintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla kaikille kohteille erikseen. Hintojen ilmoittamatta jättäminen pyydetyllä tavalla on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain vastaisesti hylätessään hakijan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen. Kun hakijan tarjous on tullut jo tällä perusteella hylätä ennen tarjousten vertailua, ei toteutetulla tarjousvertailulla tai sen mahdollisella virheellisyydellä ole hakijan oikeusaseman kannalta merkitystä.

Neuvottelumenettely

Hankintapäätöksessä on todettu, että tarjouspyynnössä ilmoitetuista 42 kohteesta 16 kohteeseen on tullut tarjouspyynnön mukainen tarjous. Hankintayksikkö on todennut, että hankinta-asetuksen mukaan se voi valita neuvottelumenettelyn, josta julkaistaan hankintailmoitus, jos avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä on saatu tarjouksia, jotka sisällöltään eivät vastaa tarjousmenettelyn ehtoja. Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on katsonut, että ilmoitusta ei tarvitse julkaista, jos menettelyyn otetaan mukaan kaikki asetuksen 6 luvussa säädetyt edellytykset täyttävät tarjoajat. Hankintayksikkö on päättänyt siirtyä neuvottelumenettelyyn kohteiden 3, 5-12, 14, 16, 18, 21 - 25, 29 - 31, 33 - 34, 37 ja 40 - 42 osalta, koska näihin ei ole tullut tarjouspyynnön mukaisia tarjouksia.

Hankintayksikön antaman selvityksen mukaan neuvotteluja on käyty kaikkien varsinaisessa tarjouskilpailussa tarjouksen jättäneiden liikennöitsijöiden kanssa. Hakija on annetun selvityksen mukaan osallistunut neuvottelumenettelyyn ja hankintapäätöksen 8.8.2006 § 95 mukaan kohteiden 3, 5-12, 14, 16, 18, 21 - 25, 29 - 31, 33 - 34 ja 41 - 42 kuljetuspalvelut on päätetty hankkia hakijalta.

Asiassa on tältä osin kysymys siitä, onko hankintayksiköllä ollut oikeus siirtyä neuvottelumenettelyyn ja onko siihen siirtyminen syrjinyt joltain osin hakijaa. Hakija on katsonut, että neuvottelumenettelyyn siirtyminen on merkinnyt tinkimiskierrosta.

Hankinta-asetuksen 14 §:n mukaista suoraa neuvottelumenettelyä, josta ei julkaista hankintailmoitusta, on mahdollista käyttää ainoastaan kyseisessä lainkohdassa luetelluissa erityistapauksissa. Hankinta-asetuksen 14 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikkö voi siten valita suoran neuvottelumenettelyn julkaisematta hankinta-asetuksen 22 §:ssä tarkoitettua hankintailmoitusta tilanteessa, jossa avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä ei ole saatu lainkaan tarjouksia tai on saatu täysin tarjouspyyntöä vastaamattomia tarjouksia eikä alkuperäisiä sopimusehtoja olennaisesti muuteta.

Neuvottelumenettelyyn siirtymisestä ei tarvitse hankinta-asetuksen 12 §:n 2 momentin mukaan julkaista ilmoitusta myöskään, jos neuvottelumenettelyyn otetaan mukaan kaikki ne tarjoajat, jotka täyttävät asetuksen 6 luvussa tarkoitetut lähinnä toimittajan kelpoisuuteen liittyvät edellytykset, ja jotka ovat edeltävässä avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä tehneet tarjouksen tarjousmenettelyn muotovaatimusten mukaisesti.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kaikkiin kohteisiin on jättänyt tarjouksen ainoastaan hakija, jonka tarjous on ollut edellä todetulla tavalla tarjouspyynnön vastainen. Kohteeseen 40 on lisäksi tullut tarjouspyynnön vastainen tarjous. Muutoin kohteisiin, joiden osalta hankintayksikkö on siirtynyt neuvottelumenettelyyn, ei ole saatu lainkaan tarjouksia. Hankintayksiköllä on ollut siten hankinta-asetuksen nojalla perusteet siirtyä toteutetussa laajuudessa neuvottelumenettelyyn.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön päätös neuvottelumenettelyyn siirtymisestä ole ollut hankintasäännösten vastainen eikä tarjoajia syrjivä. Ottaen lisäksi huomioon hakijan osallistuminen mainittuun neuvottelumenettelyyn, se ei ole myöskään vaarantanut hakijan oikeusasemaa. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikön päätös neuvottelumenettelyyn siirtymisestä olisi tapahtunut hakijan väittämällä tavalla tinkimistarkoituksessa.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on hylännyt hakijan tarjouksen ja siirtynyt hankinnassa osittain neuvottelumenettelyyn. Hakemus tulee näin ollen hylätä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä hakijan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä.

J. Vainion Liikenne Oy on antanut asiassa lausunnon hakemuksesta. Yhtiölle on aiheutunut lausunnon antamisesta kuluja. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen hakija on velvoitettava korvaamaan J. Vainion Liikenne Oy:n oikeudenkäyntikulut.

J. Vainion Liikenne Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Ky OPS-Kuljetuksen korvaamaan J. Vainion Liikenne Oy:n oikeudenkäyntikulut 409,84 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Jaakko Ritvala.