Market Court dismisses public procurement challenge where tenderer claims unfair treatment and price manipulation.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt 11.5.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Seinäjoen keskussairaalan E- ja D-rakennusosien liikenne- ja pysäköintikansien korjausrakennusurakasta kuudelta urakoitsijalta, joista kolme on antanut tarjouksen.

Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 19.6.2006 § 109 hyväksynyt urakoitsijaksi Vehkon Oy:n.

Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän toimistopäällikkö on viranhaltijapäätöksellään 13.9.2006 nro 35 hyväksynyt 12.9.2006 päivätyn lisäliitteen liitettäväksi 17.7.2006 päivättyyn urakkasopimukseen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on 475.000 euroa.

Hankintasopimus valitun tarjoajan kanssa on allekirjoitettu 17.7.2006 ja 9.10.2006.

HAKEMUKSET

Seinäjoen Kiintorakenne Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätöksen ja kuntayhtymän toimistopäällikön viranhaltijapäätöksen urakoitsijan valinnasta sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on vaatinut toissijaisesti, että markkinaoikeus velvoittaa Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän suorittamaan sille hyvitysmaksuna urakan rakennusvaiheen I osalta 87.500 euroa sekä rakennusvaiheiden II ja III osalta 36.750 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut hakemuksen 206/06/JH osalta 1.891 eurolla ja 303/06/JH osalta 1.999,80 eurolla, molemmat määrät korkoineen.

Hankintayksikkö on 8.6.2006 pitänyt tarkennusneuvottelukokouksen, jossa tarjouksen jättäneille urakoitsijoille on ilmoitettu, että kaikilla tarjoajilla on mahdollisuus jättää tarkennustarjous kokonaishintaa kuitenkaan alentamatta. Lisäksi hankintayksikkö on ilmoittanut, että tarjouspyynnön käsittämät urakan rakennusvaiheet I, II ja III ovat päätöksenteon kohteena erikseen. Hakija ei ole hyväksynyt menettelyä, koska annetut tarjoushinnat ovat olleet tarjoajien tiedossa.

Hakija ei ole kokouksen jälkeen antamassaan tarjouksessa muuttanut urakkahintojaan. Hakijan tarjous on alun perin ollut urakan rakennusvaiheen I osalta edullisin. Voittanut tarjoaja on alentanut rakennusvaiheen I urakkahintaa tarkennusneuvottelukokouksen jälkeen. Hankintapäätös 19.6.2006 on koskenut ainoastaan urakan rakennusvaihetta I.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti järjestäessään tarkennusneuvottelukokouksen, jossa on mahdollistettu tarkennettujen tarjousten tekeminen, sekä hyväksyessään tarkennetun eli tingityn tarjouksen. Tarjousten tarkennukseen ei ole ollut mitään asiallista tarvetta. Tarjouspyynnön mukaan tarjous on annettava kiinteänä nettohintana ilman hintavarausehtoja tarjouspyynnön liitteenä olleelle tarjouskaavakkeelle. Tarjouskaavakkeessa on muun muassa pyydetty erillinen hinta kullekin kolmelle urakan rakennusvaiheelle.

Hankintayksikkö on viranhaltijapäätöksellään 13.9.2006 valinnut rakennusvaiheiden II ja III urakoitsijaksi saman urakoitsijan kuin rakennusvaiheen I osalta. Viranhaltijapäätöksellä on yhdistetty mainitut kaksi urakan rakennusvaihetta, jotka on liitetty I vaiheen urakkasopimukseen. Tällä menettelyllä hankintayksikkö on poikennut siitä, mitä tarjouspyynnössä ja tarkennusneuvottelukokouksessa on ilmoitettu.

Hankintayksikkö on mainitulla viranhaltijapäätöksellään syrjinyt hakijaa. Hakijan yhteenlaskettu tarjoushinta on ollut halvin rakennusvaiheiden II ja III osalta. Hakija olisi tullut valita mainittujen rakennusvaiheiden urakoitsijaksi. Mikäli urakan rakennusvaiheista II ja III olisi tehty erilliset päätökset, hakijan tarjoushinta olisi ollut halvin rakennusvaiheen III osalta.

Lisäksi on huomioitava, että viranhaltijapäätöksen mukaan rakennusvaiheiden II ja III kokonaishinta on 148.000 euroa eli 8.000 euroa vähemmän kuin mitä valitun tarjoajan hinnat olivat tarjouksen mukaan olleet. Hankintayksikkö on siten tältäkin osin poikennut siitä, mitä tarjouspyynnössä ja tarkennusneuvottelukokouksessa on ilmoitettu.

Hyvitysmaksun suuruutta määrättäessä on otettava huomioon, että hankintayksikkö on tietoisesti valinnut hakijan halvimman tarjouksen sijasta kalliimman tarjouksen ja muuttanut hankinnan sisältöä valitulle tarjoajalle edullisemmaksi. Hakija on saanut hankintapäätöksen tiedoksi vasta sen jälkeen, kun hankintasopimus oli tehty ja urakka aloitettu. Hakijan hyvitysmaksun määrä perustuu kysymyksessä olevan rakennusurakan vähimmäiskatteeseen.

VASTINEET

Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemukset ja velvoittaa Seinäjoen Kiintorakenne Oy:n korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjousta yhdestä rakennuskohteesta, joka on jaettu kolmeen eri vaiheeseen I, II ja III. Urakka-alue on ollut yhtenäinen, mutta urakka on jaettu kolmeen vaiheeseen turvallisen liikenteen takaamiseksi rakennuskohteessa sijaitseville yksiköille urakan aikana. Urakkaa ei ole ollut tarkoituksenmukaista jakaa kolmeksi eri urakaksi, vaan kysymys on ollut kokonaishankinnasta. Tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa siitä, että urakka olisi mahdollista jakaa eri urakoitsijoille vaiheittain. Kysymyksessä on ollut ainoastaan töiden ja päätöksenteon vaiheistus. Tarjouspyynnössä päätöksenteon perusteeksi on mainittu kokonaistaloudellisesti edullisin hinta.

Kaikki tarjoukset ovat ylittäneet hinnaltaan hankintaan varatun määrärahan. Kun lisäksi osa tarjoajista on ymmärtänyt tarjouspyynnön väärin siinä mainitun urakka-ajan vuoksi, kaikki tarjoajat on pyydetty tarjousten tarkennusneuvotteluun. Koska urakan ensimmäisen vaiheen aloittamisella on ollut kosteusvaurion aiheuttamien lisävahinkojen välttämisen vuoksi erityinen kiire, hankintamenettelyn keskeyttäminen ja urakan uudelleen kilpailuttaminen ei ole ollut tarkoituksenmukaista. Hankintayksikkö on kokouksessa ilmoittanut, että jo käynnissä olevista muista korjauskohteista on säästynyt määräraha, joka on voitu käyttää syksyllä 2006 kysymyksessä olevaan urakkaan.

Tarkennusneuvottelukokouksessa on yksimielisesti päätetty, että kaikilla tarjoajilla on mahdollisuus jättää tarjouspyyntöön annetun lisäselvityksen vuoksi tarkennettu tarjous, mutta tarjouksen kokonaishintaa ei ole voinut alentaa. Voittanut tarjoaja on tarkentanut tarjoustaan muuttamatta tarjouksen kokonaishintaa, joka alun pitäenkin on ollut halvin.

Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen, joka on perustunut kokonaistaloudellisesti edullisimpaan hintaan. Hankintapäätös on tehty kaksivaiheisena siten, että kuntayhtymän hallitus on tehnyt päätöksen 19.6.2006 § 109 rakennusvaiheesta I sekä kuntayhtymän toimistopäällikkö tehnyt viranhaltijapäätöksen 13.9.2006 nro 35 rakennusvaiheista II ja III.

Voittaneessa tarjouksessa rakennusvaiheiden II ja III yhteishinta on ollut 156.000 euroa. Koska urakkaan varatut määrärahat eivät ole riittäneet, hankintayksikkö on rakennusvaiheen I urakkasopimuksen allekirjoittamisen jälkeen päättänyt rakennusvaiheiden II ja III osalta jättää osan rakennussuunnitelmista toteuttamatta. Rakennusvaiheiden II ja III hinnaksi on sovittu 148.000 euroa rakennussuunnitelmien muutoksista aiheutuneena hinnanalennuksena. Hinnanalennus olisi koskenut kaikkia tarjousten antajia.

Hakijalla ei olisi ollut mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua alkuperäisenkään tarjouskierroksen perusteella, koska voittaneen tarjoajan tarjous on ollut halvin. Hyvitysmaksuvaatimus on joka tapauksessa määrältään kohtuuton.

VASTASELITYKSET

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Se, että joku tarjoaja hävittyään kilpailun haluaa uuden mahdollisuuden tarjouksen antamiseen tietoisena muiden tarjousten sisällöstä, ei ole hyväksyttävä peruste uudelle tarjouskierrokselle.

Rakennusvaiheiden II ja III osalta hankintapäätös on tullut tehdä tarjouksissa annettujen tarjoushintojen pohjalta. Hakijan tarjoushinnat ovat olleet edullisimmat.

LISÄKIRJELMÄT

Hakija ja hankintayksikkö ovat antaneet lisäkirjelmät.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintapäätös

Hankintapäätös 19.6.2006 § 109 on koskenut Seinäjoen keskussairaalan "E- ja D-rakennusosien liikenne- ja pysäköintikansien rakennusteknisten töiden urakoitsijan valintaa". Hankintapäätöksessä on todettu, että E- ja D-rakennusosien liikenne- ja pysäköintikansien perusparannuksesta on järjestetty tarjouskilpailu ja että talousarviossa kansien peruskorjaukseen on varattu 375.000 euron määräraha, jolla rakennetaan rakennusvaihe I, rakennusosien D ja E alue. Lisäksi päätöksessä on todettu, että rakennusvaiheesta I edullisimman tarjouksen on antanut Vehkon Oy. Hankintapäätöksellä on hyväksytty Vehkon Oy:n tarjous edullisimpana.

Viranhaltijapäätöksessä 13.9.2006 on mainittu, että "Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin hallitus on kokouksessaan 19.6.2006 § 109 hyväksynyt Seinäjoen keskussairaalan E- ja D-rakennusosien liikenne- ja pysäköintikansien perusparannuksen urakoitsijaksi Vehkon Oy:n". Viranhaltijapäätös on koskenut lisäliitteen 12.9.2006 hyväksymistä urakkasopimukseen 17.7.2006. Lisäliite on käsittänyt sairaanhoitopiirin tarjouspyynnössä mainitut urakan rakennusvaiheet II ja III, joiden yhteishinnaksi on sovittu 148.000 euroa ilman arvonlisäveroa.

Asiassa on siten kysymys siitä, onko hankintayksikkö hankintamenettelyssä, jossa se on edellä todetulla tavalla valinnut hankintapäätöksellään 19.6.2006 § 109 urakoitsijaksi Vehkon Oy:n, menetellyt hakemuksessa esitetyllä tavalla hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjousten täsmentäminen

Tarjouspyynnössä urakan sisältö on ilmoitettu seuraavasti: "Rakennustekniset työt urakka-asiakirjojen mukaisesti sisältäen LVIS-työt pääurakkana. Urakka on jaettu kolmeen vaiheeseen, josta kustakin on annettava oma erillishinta tarjouskaavakkeen mukaisesti." Urakka-ajaksi on ilmoitettu 5.6. - 22.9.2006. Tarjouspyynnössä on kohdassa "Päätöksenteon perusteet" ilmoitettu: "Arviointiperusteena kokonaistaloudellisesti edullisin hinta".

Hankintayksikkö on tarjousten avaamisen jälkeen kutsunut tarjoajat 8.6.2006 pidettyyn tarkennusneuvottelukokoukseen. Kokouksen pöytäkirjan mukaan "kokouksen tarkoitus on selventää urakkatarjouspyynnön ja tarjouksen vastaavuutta ja tarkentaa niitä". Pöytäkirjasta ilmenee, että kokouksessa on yksimielisesti päätetty, että tarjoajilla on mahdollisuus jättää tarkennettu tarjous, jonka kokonaishintaa ei ole voinut alentaa, mutta sitä on voinut korottaa.

Mainitun kokouksen jälkeen hakija on antanut aikaisemmin antamaansa tarjousta vastaavan tarjouksen. Voittanut tarjoaja on antanut uuden tarjouksen, jossa se on alentanut urakan rakennusvaiheen I hintaa kokonaishinnan pysyessä kuitenkin muuttumattomana. Voittanut tarjoaja on tarkennetun tarjouksensa liitteessä ilmoittanut, että alkuperäisessä tarjouksessa työjärjestykseksi on huomioitu ensin vaihe I ja sen jälkeen vaiheet II ja III. Tämän vuoksi tarjous on sisältänyt vaiheen I aikana suoritettavat tarvike-, materiaali- ja kalustoinvestoinnit myös vaiheille II ja III. Liitteestä ilmenee, että voittanut tarjoaja on tarkentanut tarjoustaan, koska hankintayksikkö on ilmoittanut, että urakka toteutetaan ensin vaiheen I osalta ja myöhemmin erillisinä ajankohtina vaiheiden II ja III osalta.

Hakija on esittänyt, että hankintapäätös olisi tullut tehdä alkuperäisten tarjousten perusteella ja että hankintayksiköllä ei ole ollut perusteita pyytää tarjoajia tarkentamaan tarjouksiaan.

Hankintayksikkö on vedonnut tarjousten tarkennusneuvottelujen käyttämisen perusteena siihen, että tarjouspyyntö on ollut siinä mainitun urakka-ajan osalta epäselvä, että kysymyksessä olevan urakan aloittamisella on ollut kiire ja että urakkaa varten varatut määrärahat eivät ole riittäneet koko urakan suorittamiseen.

Hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei yhdellekään tarjoajista anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan. Hankintayksikön velvollisuutena on toisaalta myös saattaa saamansa tarjoukset tarvittaessa vertailukelpoisiksi, jotta tarjousten vertailukelvottomuus ei vaarantaisi tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Tarjousten täsmennyttäminen voi olla perusteltua erityisesti silloin, kun tarjousten vertailukelvottomuus on seurausta tarjouspyynnön epäselvyydestä tai kun tarjoushinnat ylittävät käytettävissä olevat määrärahat. Tilaisuus tarjousten täsmentämiseen on tällöin varattava kaikille tarjoajille. Menettely ei saa tähdätä aikaisempien sitovien tarjousten tinkimiseen, vaan tarjousten hinnan tarkistusten tulee vastata suunnitelmanmuutoksia.

Tarjouspyyntö on ollut hankinnan kohteena olevan urakan sisällön ja hinnan ilmoittamisen osalta selkeä. Sekä hakija että voittanut tarjoaja ovat tarjouksessaan ilmoittaneet tarjoushinnan kullekin kolmelle urakan rakennusvaiheelle erikseen niin kuin tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellytetty. Sen sijaan tarjouspyynnössä ilmoitetusta urakka-ajasta on voinut saada sen käsityksen, että urakka on tarkoitus suorittaa yhtäjaksoisesti alusta loppuun. Kun otetaan lisäksi huomioon se, että urakkaan varatut määrärahat 375.000 euroa eivät ole riittäneet koko urakkaan halvimman tarjouksen kokonaishinnan ollessa 475.000 euroa, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on mainittujen seikkojen vuoksi pyytänyt kaikkia tarjoajia tarkentamaan tarjoustaan.

Kun tarjoajat eivät ole saaneet alentaa jo ilmoitettua kokonaishintaa ja kun kukaan tarjoaja ei ole niin tehnyt, menettelyssä ei voida katsoa olleen kysymys julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesta tarjouksen parantamisesta. Kun lisäksi otetaan huomioon, että hankintayksikkö on antanut kaikille tarjoajille mahdollisuuden tarjoustensa tarkentamiseen, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia hankintalain 6 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä ei ole yksilöity kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita. Tämän vuoksi hankinnassa on tullut käyttää tarjouksen valintaperusteena halvinta hintaa. Vaikka tarjouspyynnössä on edellytetty hinnan ilmoittamista kustakin urakkavaiheesta erikseen, tarjouspyynnössä ei ole mainintaa osatarjousten antamisen mahdollisuudesta tai niiden hyväksymisestä. Tämä seikka huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että kokonaistaloudellisesti edullisimmalla hinnalla on tarkoitettu urakan kolmen rakennusvaiheen halvinta kokonaishintaa.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on valinnut koko hankinnan urakoitsijaksi edellä kerrotulla tavalla kokonaishinnaltaan halvimman tarjouksen antaneen Vehkon Oy:n.

Viranhaltijapäätöksestä 13.9.2006 ilmenee, että urakan rakennusvaiheiden II ja III yhteishinnaksi on sovittu 148.000 euroa, joka on 8.000 euroa vähemmän kuin mitä voittanut tarjoaja on tarjouksessaan esittänyt. Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettely ei ole ollut virheellistä myöskään sen vuoksi, että hankintayksikkö on riittävien määrärahojen puuttumisen vuoksi hankintapäätöksen tekemisen jälkeen säästöjen aikaansaamiseksi tehnyt muutoksia urakkasuunnitelmaan mainittujen rakennusvaiheiden osalta.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hakijan väittämällä tavalla ja hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä hakijan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylättävä. Kun hakemus ei ole ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund ja Gisela Juutilainen.