Market Court dismisses procurement bid challenge due to failure to reject incomplete bids ensuring equal treatment.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin Tampereen yliopistollinen sairaala on pyytänyt Julkiset Hankinnat -lehdessä 12.1.2006/2 julkaistulla ilmoituksella ja 26.1.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia niin sanotuista kiireettömistä potilaskuljetuspalveluista sopimuskaudeksi 1.5.2006 - 30.4.2008. Lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus kahden vuoden optiojaksoon. Hankintayksikkö on saanut 18 tarjousta.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin Tampereen yliopistollisen sairaalan hankintatoimisto on päätöksellään 27.3.2006 dnro 3926/PAL/06 päättänyt valita avaintoimittajiksi Kangasalan Potilaskuljetus Oy:n, Oriveden Sairasautopalvelut Ky:n ja Toijalan Sairaankuljetus Oy:n sekä täydennystoimittajiksi Helsingin Ensihoito ja Sairaankuljetus Oy:n, Pirkanmaan Sairasautot, Sairaankuljetus P & R Ky:n, Toijalan Potilaskuljetus Oy:n, Oy Esperi Ab:n (nykyinen Esperi Care Oy), Kangasalan Sairasautot Oy:n, Ylöjärven-Kurun Sairaankuljetus Ky:n, PW Gas Oy:n (nykyinen Pirkanmaan Sairaankuljetus Oy), Helsingin ambulanssipalvelu Oy:n, Ensihoitopalvelu Kannisto & Haapajoki Ay:n, Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, Medihappi Oy:n, Tampereen aluepelastuslaitoksen, Mäntän Seudun Sairaankuljetus Oy:n ja Jyväskylän Sairaankuljetus Ky:n (nykyinen Jyväskylän Sairaankuljetus Oy).

Hankinnan ennakoitu vuosittainen arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 1,2 miljoonaa euroa.

Hankintayksikkö on 13.4.2006 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että hankintapäätöstä ei panna täytäntöön eikä hankintasopimuksia tehdä asian ollessa vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Kangasalan Sairasautot Oy, Ensihoitopalvelu Kannisto & Haapajoki Avoin yhtiö ja Ylöjärven-Kurun Sairaankuljetus Kommandiittiyhtiö ovat yhteisellä hakemuksellaan vaatineet, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakijat ovat vaatineet, että hankintayksikkö velvoitetaan suorittamaan hyvitysmaksuna kullekin hakijalle 40.000 euroa. Lisäksi hakijat ovat vaatineet, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijoiden arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut yhteensä 1.220 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään jättänyt ilmoittamatta, mikä painoarvo kullekin tarjouspyynnössä esitetylle kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteelle tarjousten vertailussa annetaan. Hakijat olisivat voineet parantaa kilpailullista asemaansa, jos eri arviointiperusteiden painoarvot olisi ilmoitettu.

Tarjouspyynnössä ei myöskään ilmoitettu, että hintavertailu suoritetaan vain tiettyjen kymmenen reitin kiinteän hinnan perusteella, vaikka kiinteähintaisia reittejä on kaikkiaan 91. Hankintayksikkö on lisäksi tarjousten vertailussa laskenut hinnan tietylle matkalle liikenneministeriön taksan perusteella, vaikka tarjoaja ei ole ilmoittanut tarjouksessaan minkäänlaista hintaa kyseiselle reitille. Vertailussa ei näin ollen ole otettu huomioon tarjoajan oikeaa hintaa tiettyjen kuljetusten osalta.

Tarjouspyynnöstä ei myöskään ole ilmennyt, kuinka monta avain- ja täydennystoimittajaa valitaan, eikä siinä annettu tietoja tarvittavien ajoneuvojen määrästä. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, miten hankintayksikkö todentaa tarjoajien kalustosta, henkilökunnasta ja muista seikoista tarjouksissa ilmoitettujen tietojen todenperäisyyden.

VASTINE

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjousten vertailu suoritetaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella, jonka arviointiperusteita ovat kuljetusten hinta, laatu ja asiakaspalvelun ammattitaito. Kuljetusten laatu on tarjouspyynnössä eritelty ajoneuvon varustukseksi ja henkilöstön pätevyydeksi sekä kouluttautuneisuudeksi. Hankintayksikkö on soveltanut ilmoittamiaan arviointiperusteita tarjousvertailussa. Voimassa ollut hankintalaki ei ole edellyttänyt arviointiperusteiden painoarvojen ilmoittamista tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnössä ei tarvitse etukäteen eritellä hankintakustannusten laskentaperusteita, vaan näiden määritteleminen on hankintayksikön harkinnassa. Hintavertailussa on tässä tapauksessa valittu laskentatapa, jossa palvelun kysyntää kuvaamaan on valittu sairaanhoitopiirin eniten ajetut reitit. Näiden kymmenen reitin osuus kokonaisliikennemäärästä on noin 65 prosenttia. Koska reittejä annetaan palveluntuottajille sitä mukaa kuin potilassiirtoja tilataan, eikä kiinteitä toimittajakohtaisia reittejä ole, on tärkeää, että hintavertailu suoritetaan kokonaishintakilpailukykyisyyden perusteella.

Valittavien palveluntuottajien määrää ei myöskään ole tarvinnut ilmoittaa etukäteen. Määrän ilmoittaminen ei olisi vaikuttanut tarjoajien asemaan.

Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, miten tarjoajien ilmoittamien tietojen paikkansapitävyys todetaan. Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö voi erikseen pyytää tarjoajia toimittamaan hankintaan liittyviä todistuksia ja selvityksiä. Koska osa tarjoajista on osallistunut sairaankuljetuspalvelujen toimituksiin jo vuosia, ei selvityksiä ole haluttu vaatia sisällytettäväksi tarjoukseen. Jos hankintayksikkö on halunnut varmistua siitä, että tarjouksessa ilmoitetut tiedot pitävät paikkaansa, hankintayksikkö on voinut pyytää asiakirjat nähtäväkseen. Lähtökohtaisesti on oletettu, että tarjouksissa esitetyt tiedot ovat oikeita.

LAUSUNNOT

Toijalan Sairaankuljetus Oy on antamassaan lausunnossa vaatinut, että hakemus hylätään ja hakijat velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 707,60 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt tarjouskilpailussa virheellisesti. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu arviointiperusteet, eikä niiden keskinäistä painoarvoa ole tullut ilmoittaa etukäteen. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään korostanut, että hinnoittelu vaikuttaa keskeisesti kokonaistaloudelliseen edullisuuteen, ja tarjoajat ovat voineet lähteä siitä, että tekniset ja taloudelliset vaatimukset täyttävistä tarjouksista valitaan hinnaltaan halvin.

Helsingin Ambulanssipalvelu Oy on antamassaan lausunnossa pitänyt vaatimuksia hankintapäätöksen kumoamisesta ja hankintamenettelyn uudelleen järjestämisestä perusteltuna, ja yhtynyt hakijoiden esittämiin perusteluihin.

Mäntän Seudun Sairaankuljetus Oy on antamassaan lausunnossa esittänyt, että hankintayksikön järjestämä tarjouskilpailu on ollut ristiriidassa yhtiön ja hankintayksikön välillä voimassa olevan sopimuksen kanssa.

Tampereen aluepelastuslaitos on antamassaan lausunnossa esittänyt, että sen henkilöstön työkokemus ja koulutus olisi tullut arvioida hyvän sijaan erinomaiseksi.

Esperi Care Oy, Helsingin Ensihoito ja Sairaankuljetus Oy, Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä, Jyväskylän Sairaankuljetus Oy, Kangasalan Potilaskuljetus Oy, Medihappi Oy, Oriveden Sairasautopalvelu Ky, Pirkanmaan Sairasautot, Sairaankuljetus P & R Ky, Pirkanmaan Sairaankuljetus Oy ja Toijalan Potilaskuljetus Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus) säädetyn kynnysarvon. Kysymyksessä on hankinta-asetuksen liitteessä A lueteltuihin niin sanottuihin ensisijaisiin palveluihin kuuluva palvelu, jonka hankintaan on sen lisäksi, mitä hankintalaissa on säädetty, sovellettava mainitun asetuksen säännöksiä.

Hakemuksen tutkiminen

Hankintalain 9 a §:n 1 momentin mukaan asian voi saattaa markkinaoikeudessa käsiteltäväksi ja käyttää siinä puhevaltaa säännöksessä mainittujen viranomaisten ohella se, jota asia koskee. Hankintalain esitöissä (HE 154/1992 vp s. 15 ja HE 69/1997 vp s. 22) tällä on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Niissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä tällaisena asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa kilpailevaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Hakijat ovat osallistuneet tarjouskilpailuun ja hakijayhtiöt on hyväksytty täydennystoimittajiksi. Hankintayksikkö on samalla valinnut niin sanotuiksi avaintoimittajiksi kolme tarjoajaa. Hankintapäätöksen mukaan päivittäiset potilassiirrot tilataan ensisijaisesti avaintoimittajilta edullisuusjärjestyksessä ja täydennystoimittajia käytetään ruuhka-aikoina, kun kysyntä ylittää avaintoimittajien kapasiteetin, erityisiä laitteita tai palveluita vaativissa kuljetuksissa tai jos täydennystoimittajalla on selvästi halvempi hinta ketjutetussa tai yksittäisessä kuljetuksessa kuin avaintoimittajilla.

Hakijoilla on katsottava olevan hakemuksen tutkimisen edellyttämä oikeudellinen intressi siltä osin, kuin kysymys on hakijayritysten valinnasta avain- tai täydennystoimittajaksi.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö

Hakija on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut virheellinen siltä osin kun siinä ei ole ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden painoarvoja, valittavien toimittajien ja tarvittavien autojen määriä ja tarjoajien antamien tietojen varmistusmenettelyä.

Hankintalain 7 §:n mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankinta-asetuksen 41 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikkö on 26.1.2006 päivätyssä tarjouspyynnössään ilmoittanut, että tarjousten vertailu ratkaistaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella, jonka arviointiperusteita ovat kuljetuksen hinta, laatu ja asiakaspalvelun ammattitaito. Laadun osalta on vielä ilmoitettu, että sitä arvioidaan ajoneuvon varustuksen sekä henkilöstön pätevyyden ja koulutuksen perusteella.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on sisältänyt riittävät tiedot hankinnan kohteesta ja tarjousten vertailussa huomioon otettavista seikoista. Näin ollen tarjouspyyntö on ollut omiaan tuottamaan keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Arviointiperusteet ovat myös liittyneet hankinnan kohteeseen ja olleet luonteeltaan syrjimättömiä. Hankintalaki ja -asetus eivät edellytä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden painoarvojen ilmoittamista tarjouspyynnössä. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisesti jättäessään painoarvot ilmoittamatta.

Asiassa ei tarjoajien tasapuolisen kohtelun kannalta ole ollut myöskään merkitystä sillä, kuinka monta toimittajaa hankintayksikkö tulee lopulta tarjouskilpailun lopputuloksena valitsemaan taikka kuinka monta autoa se tarvitsee kuljetuksiinsa. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu edellisen vuoden ambulanssikuljetusten lukumäärä ja tarjoajat ovat tälläkin perusteella voineet tarjouksissaan varautua tarjoamaan haluamansa määrän kalustoa.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja hankintayksikkö voi lähtökohtaisesti luottaa siihen, että tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamat tiedot ovat oikeita. Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta ilmoittaa tarjouspyynnössä tarjoajien antamien tietojen varmistusmenettelyä.

Hintavertailu

Hakija on esittänyt, että hintavertailun osalta tarjouspyynnössä ei ole todettu vertailun perustuvan vain tiettyyn kymmeneen reittiin, vaikka reittejä on kaiken kaikkiaan 91. Lisäksi hankintayksikkö on perustanut hintavertailun liikenneministeriön taksaan, jos tarjoaja ei ole ilmoittanut tarjouksessaan hintaa tietylle reitille.

Hankintayksikkö on ilmoituksensa mukaan suorittanut hintavertailun valitsemalla vertailun perusteeksi kymmenen reittiä, joiden osalta tarjouspyynnössä pyydettiin ilmoittamaan kiinteä hinta, ja jotka edustavat noin 65 prosenttia kokonaisliikennemäärästä. Kaikki tarjoajat eivät kuitenkaan ole tarjouksissaan ilmoittaneet pyydettyjä kiinteitä kuljetushintoja. Hankintapäätöksen mukaan tarjoushinta on tällöin laskettu liikenne- ja viestintäministeriön asettamien korkeimpien sallittujen taksojen perusteella huomioiden tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamat alennukset.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua käyttämällä hintavertailun perusteena kymmentä eniten käytettyä reittiä, joiden osalta tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan kiinteä hinta. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on kuitenkin hintavertailussaan käyttänyt vertailuhintana osin hintoja, jotka eivät ole perustuneet tarjoajien tarjouksissaan esittämiin tietoihin. Hankintayksikkö ei tällä menettelyllään ole voinut selvittää tarjousten välisiä todellisia hintaeroja, koska hintatietoa ei ole tarjouksessa esitetty vaan vertailuhinta on perustunut liikenne- ja viestintäministeriön asettamaan taksaan. Hankintayksikön menettely ei ole tältä osin ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hintavertailussa.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se on käyttänyt hintavertailussa edellä kuvatulla tavalla liikenne- ja viestintäministeriön vahvistamaan taksaa. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Ottaen huomioon, että kysymyksessä olevan hankinnan varsinainen hankintakausi on tarjouspyynnön mukaan 1.5.2006 - 30.4.2008 ja hankintakausi on siten kulunut jo lähes kokonaan, markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdan mukaiset seuraamukset eivät voi tulla kysymykseen, koska ne saattaisivat aiheuttaa hankintalain 9 §:n 2 momentissa ja 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteiden edut olisivat. Hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä sanotulta osin voi siten tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajat ilmoittavat kiinteät tarjoushinnat tarjouspyynnön liitteessä 4 määritellyille reiteille. Liitteessä 4 on todettu edelleen, että tarjoajien tulee merkitä tarjoamansa kiinteät kuljetushinnat taulukoihin. Tarjouspyynnössä ei ole mainittu, että osatarjoukset olisivat sallittuja. Hakijayhtiöt ovat kukin antaneet tarjouksen, joka ei ole sisältänyt pyydettyjä kiinteitä hintoja kaikille taulukoissa ilmoitetuille reiteille.

Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukainen tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintayksikkö on edellä todetuin tavoin suorittanut hintavertailun tarjoajien ilmoittamien kiinteiden reittihintojen perusteella. Näin ollen hakijoiden tarjousten puutteellisuus on ollut omiaan vaikuttamaan tarjousten vertailuun. Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hakijoiden tarjoukset olisi tullut hylätä. Näin ollen hakijoilla ei olisi ollut oikein toteutetussa hankintamenettelyssä todellista mahdollisuutta tulla valituksi avaintoimittajiksi. Hakijoiden hakemus tulee siten hylätä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakijat pitävät oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

Toijalan Sairaankuljetus Oy on antanut asiassa lausunnon hakijoiden hakemuksesta. Yhtiö on käyttänyt lausunnon antamisessa apunaan asiamiestä, josta on aiheutunut lausunnonantajalle kuluja. Olisi kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hakijat on tämän vuoksi yhteisvastuullisesti velvoitettava korvaamaan Toijalan Sairaankuljetus Oy:n oikeudenkäyntikulut.

Toijalan Sairaankuljetus Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Kangasalan Sairasautot Oy:n, Ensihoitopalvelu Kannisto & Haapajoki Avoimen Yhtiön ja Ylöjärven-Kurun Sairaankuljetus Kommandiittiyhtiön yhteisvastuullisesti korvaamaan Toijalan Sairaankuljetus Oy:n oikeudenkäyntikulut 580 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.