Market Court adjusts grid operator accounting rules but dismisses litigation cost claims due to lack of obvious baseless demand.

PÄÄTÖKSET, JOIHIN ON HAETTU MUUTOSTA

Energiamarkkinavirasto (jäljempänä myös virasto tai EMV) on 13.12.2007 antamillaan päätöksillä vahvistanut verkonhaltijoiden noudatettavaksi päätösten liitteessä 1 (markkinaoikeuden päätöksen liitteenä 2) ilmoitetut menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi 1.1.2008 alkaneella ja 31.12.2011 päättyvällä valvontajaksolla.

Energiamarkkinavirasto on lisäksi vahvistanut kullekin verkonhaltijalle erikseen edellä mainitun liitteen luvussa 5.6.3.4 tarkoitetun virhemarginaalilla sekä tehokkuusmittauksessa käytettyjen kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten ja panostustekijän kokonaiskustannusten välisellä suhteella korjatun vuotuisen yrityskohtaisen tehostamistavoitteen sanotulle valvontajaksolle. Yrityskohtaisen tehostamistavoitteen määrittely on esitetty viraston päätösten liitteessä 2.

Energiamarkkinavirasto on perustellut päätöksiään yhdenmukaisesti seuraavasti.

Asianosainen harjoittaa sähkömarkkinalain mukaista luvanvaraista sähköverkkotoimintaa ja on siten sähkömarkkinalain 3 §:n 8 kohdassa määritelty verkonhaltija.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Energiamarkkinaviraston tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi ennen menetelmien käyttöönottamista. Vahvistuspäätös on sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin mukaan voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.

Asianosaisen on otettava vahvistettavat menetelmät huomioon siirtopalvelusta perittävien maksujen suuruutta määrittäessään valvontajakson aikana. Vahvistettavat menetelmät kattavat verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavan, verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavan sekä sen edellyttämän tuloslaskelman ja taseen oikaisun. Osana menetelmiä Energiamarkkinavirasto vahvistaa sähköntoimituksissa tapahtuneiden keskeytysten aiheuttaman haitan määrittämistavan sekä verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavan tavoitteen ja sen määrittämistavan sekä menetelmän, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksen on perustuttava sähkömarkkinalain 3, 4 ja 6 a luvussa sekä verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1228/2003 säädettyihin perusteisiin. Sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien osalta sovelletaan sähkömarkkinalain 3 luvun 10 ja 14 §:ssä säädettyjä hinnoitteluperiaatteita.

Sähkömarkkinalain 10 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirtopalveluja niitä tarvitseville verkkonsa siirtokyvyn rajoissa (siirtovelvollisuus). Sähkömarkkinalain 14 §:n 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.

Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalaiksi (HE 138/1994) ja sen 14 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulisi vastata toiminnan kustannuksia. Toisaalta perusteluissa on todettu, että hinnoittelun tulisi turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saisivat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sek antaa sitoutuneelle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.

Eduskunnan talousvaliokunta on sähkömarkkinalakiesitystä koskevassa mietinnössään (TaVM 56/1994) katsonut, että verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee vastata verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä sähköverkon kehittämiseen. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen tulonmuodostuksen tulee antaa verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle. Valiokunta on lähtenyt siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut ja laitteiston pitkä käyttöikä.

Energiamarkkinavirastolle on sähkömarkkinalaissa jätetty laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan arviointimenetelmän valinnassa. Vahvistettavat menetelmät perustuvat olennaisin osin 1.1.2005 alkaneelle ja 31.12.2007 päättyneelle valvontajaksolle vahvistettuihin lainvoimaisiin menetelmiin.

Päätöksissä vahvistettavien menetelmien perusteella Energiamarkkinavirasto laskee ja vahvistaa sähkömarkkinalain 38 c §:n nojalla annettavilla erillisillä valvontapäätöksillä valvontajakson päätyttyä verkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen ja kohtuullisen tuoton valvontajakson ajalta. Energiamarkkinavirasto ottaa valvontapäätöstä koskevassa laskelmassa huomioon myös edelliseltä 1.1.2005 alkaneelta ja 31.12.2007 päättyneeltä valvontajaksolta asianosaiselle Energiamarkkinaviraston päätöksellä vahvistetun verkkotoiminnan tuoton yli- tai alijäämän.

Energiamarkkinavirasto on todennut päätöksissään voimassaolon osalta, että se soveltaa päätöksillä vahvistettuja menetelmiä 1.1.2008–31.12.2011 tapahtuvan hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan ja että se voi muuttaa päätöksiä uusilla päätöksillä joko verkonhaltijan hakemuksesta tai omasta aloitteestaan siten kuin sähkömarkkinalain 38 b §:ssä säädetään.

Päätöksiä on ollut noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VALITUKSET

Vaatimukset Alajärven Sähkö Oy ja sen kanssa yhteisen valituksen tehneet osakeyhtiöt, osuuskunnat ja energialaitokset ovat vaatineet ensisijaisesti, että markkinaoikeus muuttaa Energiamarkkinaviraston kunkin valittajan osalta tekemää päätöstä

1. tuottopohjan osalta niin, että tasetta oikaistaessa taseesta ei eliminoida taseen vastaaviin kuuluvia muita kuin laina- ja sijoitusluonteisia saamisia, eli niin, että saamisten eliminointiin sovelletaan samaa menettelyä kuin ensimmäisellä valvontajaksolla 2005–2007,

2. tuottotason osalta niin, että verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle sallittavaan kohtuulliseen tuottotasoon lisätään 0,69 prosenttiyksikköä lisäämällä oman pääoman kustannukseen erillinen 0,99 prosenttiyksikön suuruinen riskilisä,

4. sähköntoimituksissa tapahtuneiden keskeytysten aiheuttaman haitan arvostamisen osalta niin, että sanotun haitan (keskeytyskustannusten) toteutuneen tason ja keskeytyskustannusten vertailutason välisen erotuksen puoliosuuden mukaan määräytyvälle laatusanktiolle asetetaan yläraja siten, että laatusanktio voi olla enintään 80 prosenttia tai toissijaisesti enintään 100 prosenttia laatubonuksen enimmäismäärästä silloin, kun laatubonuksen määrää rajoittaa keskeytyskustannusten vertailutason suuruus, ja

5. verkonhaltijoille asetettujen tehostamistavoitteiden osalta niin, että

– tehokkuuslukujen mittauksessa ja laskennassa tehtyjä virheitä oikaistaan käyttämällä tehostamistavoitteen laskennassa kunkin verkonhaltijan osalta DEA- ja SFA-mallilla lasketuista tehokkuusluvuista korkeampaa näiden kahden tehokkuusluvun keskiarvon asemesta ja että

– verkkotoiminnan tehostamiselle määriteltävää siirtymäaikaa pidennetään kahdeksasta vuodesta 12 vuoteen.

Ilmailulaitos ja Karhu Voima Oy eivät ole yhtyneet viimeksi mainittuun vaatimuskohtaan 5, koska Energiamarkkinavirasto ei ole määrittänyt niille yrityskohtaista tehostamistavoitetta.

Sen varalta, että valitusta ei hyväksyttäisi vaatimuskohdan 1 osalta, valittajat ovat vaatineet kohdan 3 osalta toissijaisesti, että vähennyksenä huomioon otettava kustannus lasketaan rahoitusomaisuudelle sellaisena, kuin Energiamarkkinavirasto on määritellyt sen valituksenalaisissa päätöksissään.

Valittajat ovat vaatineet kaikkien vaatimuskohtien osalta toissijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitut päätökset ja palauttaa asian Energiamarkkinavirastoon päätösten muuttamiseksi ensisijaisesti vaadituin tavoin.

Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa Energiamarkkinaviraston korvaamaan niiden yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 109.027,24 eurolla korkoineen.

Perusteet Yleistä

Valituksenalaiset päätökset sisältävät eräitä merkittäviä muutoksia ensimmäisellä valvontajaksolla 2005–2007 sovellettuihin menetelmiin, joita markkinaoikeus on muuttanut 21.12.2006 antamillaan päätöksillä. Näistä muutoksista keskeisimpiä ovat lyhyt- ja pitkäaikaisten saamisten eliminointi tuottopohjasta, sähkömarkkinalain 27 f §:n mukaisten vakiokorvausten muuttaminen läpilaskutuserästä osaksi verkonhaltijan entistä tiukemmin rajoitettuja operatiivisia kustannuksia, sähkön toimitushäiriöiden perusteella laskettujen keskeytyskustannusten sisällyttäminen valvontamalliin muun muassa niin sanottuna laatukannustimena sekä yrityskohtaiseen tehokkuusmittaukseen perustuvien yrityskohtaisten tehokkuustavoitteiden ottaminen valvontamalliin.

Valitukset kohdistuvat pääosin niihin uusiin elementteihin, joita Energiamarkkinavirasto on tuonut valvontamalliin nyt alkaneelle valvontajaksolle. Näiden elementtien johdosta sähköverkko-liiketoimintaan liittyvä epätasapuolisuus ja taloudellinen epävarmuus on lisääntynyt. Valituksissa ei sen sijaan haeta muutosta markkinaoikeuden ensimmäisen valvontajakson osalta antamissa päätöksissä käsiteltyihin valvontamallin kohtiin tai parametreihin lukuun ottamatta rahoitusomaisuuden kustannuksen määrittämisessä käytettävää mallia, jota markkinaoikeus on mainituissa päätöksissään kehottanut Energiamarkkinavirastoa edelleen kehittämään.

Energiamarkkinavirasto on jatkanut valituksenalaisissa päätöksissä menettelyään, jossa se on jatkuvasti pyrkinyt tarkoitushakuisesti kehittämään kohtuullisen hinnoittelun valvontamallia verkonhaltijoiden sallittua tuottoa ja käyttäjien maksamia sähkön siirtomaksuja alentavaan suuntaan. Virasto on jättänyt huomiotta määrätyiltä osin sinänsä perusteltujen uudistusten aiheuttaman taloudellisen riskin lisääntymisen. Valvontamalli sisältää myös merkittävää epäsymmetriaa, jossa tuottoa vähentävien sanktioiden todennäköisyys on suurempi kuin tuottoa lisäävien kannustimien todennäköisyys.

Vahvistuspäätösten entisestään alentama sallittu kohtuullinen tuotto on niin alhainen, että se tekee sähkön siirrosta pitkällä aikavälillä liiketoimintana ja sijoituskohteena kannattamatonta. Seurauksena on sähköverkkoliiketoiminnan näivettyminen ja sähköverkkojen toimintavarmuuden heikkeneminen. Jo nyt sähköverkonhaltijoiden investoinnit sähköverkkoihin ovat pienempiä kuin verkoista tehtävät tasapoistot, mikä osaltaan osoittaa, ettei sähköverkkoliiketoimintaa pidetä nykyisellä tuottotasolla kannattavana sijoituskohteena. Sähköverkkoihin investoidaan nimenomaan vähemmän kuin verkkojen ikä ja kunto huomioon ottaen olisi tarpeellista.

Lyhyt- ja pitkäaikaiset saamiset

Energiamarkkinavirasto on pitänyt vielä päätöksiä valmistellessaan lähtökohtanaan markkinaoikeuden 21.12.2006 antamissa päätöksissä vahvistettua mallia, jossa oikaistun taseen osoittamasta verkkotoimintaan sitoutuneesta pääomasta eliminoidaan rahoitusomaisuuteen kuuluvina rahoitusarvopaperit, rahat ja pankkisaamiset sekä niihin rinnastettavat erät.

Energiamarkkinavirasto on kuitenkin aikaisemmasta kohtuullisuusvalvonnan ratkaisukäytännöstä poiketen, täysin yllättäen, ilman verkonhaltijoiden hallintolain 34 §:n mukaista kuulemista ja vastoin hallintolain 6 §:ssä mainittuja periaatteita päättänyt eliminoida sähköverkkotoiminnan oikaistun taseen vastaavista myös lyhyt- ja pitkäaikaiset saamiset kokonaisuudessaan. Tälle päätökselle ei ole olemassa enempää rahoitusteoreettisia kuin muitakaan perusteita. Virastokaan ei ole perustellut ratkaisuaan muutoin kuin ylimalkaisella viittauksella rahoitusomaisuuden määritelmään kirjanpitolain 4 luvun 4 §:ssä. Kirjanpitolain määritelmillä ei ole kuitenkaan merkitystä asiassa, jossa määritellään tuottopohjaa sähköverkkotoiminnan tuoton kohtuullisuusvalvontaa varten.

Kaikkien saamisten eliminointia ei voida perustella myöskään rahoitusteorialla, sillä valituksissa tarkoitetut saamiset liittyvät nimenomaan sähköverkkotoimintaan. Kysymys on käytännössä myynti- ja siirtosaamisista, jotka ovat välittömästi sähköverkkoliiketoimintaan liittyviä eriä ja jotka eivät mahdollista Energiamarkkinaviraston aikaisemmissa rahoitusomaisuuden eliminointia koskevissa perusteluissa uhkakuvana nähtyä ylisuuren kassan ylläpitämistä.

Energiamarkkinaviraston uusi tulkinta rahoitusomaisuudesta on siten mielivaltainen ja tarkoitushakuinen. Jos kaikkien lyhyt- ja pitkäaikaisten saamisten eliminointi tuottopohjasta kuitenkin hyväksytään, saamisten kirjanpidollinen vastinpari lyhytaikaiset korottomat velat tulisi periaatteessa samalla jättää pois taseen oikaisuerän laskennasta. Tällöin korottomien velkojen eliminoinnista aiheutuva "tyhjiö" oikaistun taseen vastattavissa tulisi "täytettäväksi" kasvattamalla omaan pääomaan kohdistettavaa oikaistun taseen tasauserää. Valittajat eivät ole kuitenkaan esittäneet tämänsisältöistä toissijaista vaatimusta.

Valituksenalaisia päätöksiä on muutettava vaaditulla tavalla viime kädessä päätöksiä valmisteltaessa tapahtuneen menettelyvirheen perusteella.

Erillinen riskilisä

Sähkön jakeluverkkotoiminnan kohtuullisen tuoton arviointi perustuu sille lähtökohdalle, että toimintaan sijoitetulle pääomalle saadaan liiketoimintaan liittyviä riskejä vastaavaa tuottoa. Uudet toiselle valvontajaksolle vahvistetussa valvontamallissa sovellettavat periaatteet ja elementit lisäävät merkittävästi jakeluverkkotoiminnan taloudellisia riskejä. Keskeisimpiä muutoksista ja niiden kautta aiheutuvista lisäriskeistä ovat vakiokorvausten muuttuminen osaksi verkonhaltijan säädeltyjä operatiivisia kustannuksia, keskeytyskustannusten ottaminen muutoinkin mukaan taloudelliseen valvontaan sekä keskeytyskustannusten vertailutason lähtötiedoissa olevat epävarmuudet. Näitä riskejä on kompensoitava valvontamallin taustalla olevien periaatteiden mukaisesti sallimalla verkonhaltijoille korkeampi mahdollinen pääoman tuotto.

Jakeluverkonhaltijat hyväksyvät riskin lisääntymisen, sillä todellisen riskin olemassaolo ohjaa verkkojen kehittämistä suuntaan, joka pitkällä aikavälillä pienentää pitkiin sähkökatkoihin liittyvää yhteiskunnan riskiä. On kuitenkin välttämätöntä, että liiketoiminnan sallittu kohtuullinen tuotto kasvaa lisääntynyttä riskiä vastaavasti. Tämä on linjassa hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa sovellettavien oman pääoman kohtuullisen tuoton arvioinnin perusperiaatteiden kanssa.

Valvontamalliin on mainituista syistä lisättävä erillinen riskilisä kompensoimaan merkittävimpiä lisäriskitekijöitä eli suurhäiriöriskiä ja keskeytyskustannusten vertailutason epävarmuutta. Näiden riskien keskimääräinen vaikutus verkonhaltijoiden sallittuun kohtuulliseen tuottoon on varovaisesti arvioituna yhteensä 0,69 prosenttiyksikköä, mitä vastaa valvontamallissa sovellettavan kiinteän pääomarakenteen 70/30 vuoksi oman pääoman tuoton laskentakaavaan (CAP) sijoitettava 0,99 prosenttiyksikön suuruinen riskilisä. Olennaista on huomata, että riskilisää koskeva vaatimus perustuu nimenomaan valvontamalliin tehdyistä muutoksista aiheutuneeseen taloudellisen riskin lisääntymiseen ennen kaikkea suurhäiriötilanteissa eikä sitä vastoin esimerkiksi suurhäiriöiden esiintymisriskin lisääntymiseen sellaisenaan. Olemassa oleva suurhäiriöriski eli aika ajoin kohdattavat suurhäiriöt toisin sanoen vaikuttavat valvontamallin uusien piirteiden vuoksi verkonhaltijoiden taloudellista riskiä lisäävällä tavalla.

Suurhäiriöllä tarkoitetaan tapahtumaa, jossa merkittävä osa verkonhaltijan asiakkaista kokee pitkän sähkötoimitusten keskeytyksen. Suurhäiriöitä aiheuttavat pääosin luonnonilmiöt kuten kovat myrskyt sekä laajalla alueella vaikuttavat lumikuormat tai tulvat. Suurhäiriöt lisäävät verkonhaltijan kustannuksia ja riskejä monella tavalla. Niiden seurauksena asiakkaille on ensinnäkin maksettava vakiokorvauksia, minkä lisäksi vikojen korjaaminen aiheuttaa mittavia kustannuksia. Vikakorjausten osalta valvontamalliin ei ole sinänsä tehty muutoksia, mutta vakiokorvaukset lasketaan nyt korjauskustannusten tavoin verkonhaltijan kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin, joiden kustannusten sallitun määrän ylittyminen pienentää suoraan verkkotoimintaan sijoittavalle taholle sallittavaa tuottoa.

Lakiin kirjattua vakiokorvaussäännöstä ei ylipäänsä ole muualla kuin Suomessa ja Ruotsissa, eikä vakiokorvauksia ole Ruotsissakaan otettu osaksi sähkön siirtohinnoittelun valvontamallia. Vakiokorvaukset ovat Suomessa asiakaskohtaisia, ja ne perustuvat yhtäältä keskeytysaikaan ja toisaalta sähkönkäyttäjän vuotuiseen verkkopalvelumaksuun. Vakiokorvauksille on sinänsä säädetty asiakaskohtainen rahamääräinen yläraja (700 € / keskeytys), mutta kustakin keskeytyksestä maksettaville korvauksille ei ole olemassa yhteistä ylärajaa.

Pitkät ja laajat keskeytykset kasvattavat myös verkonhaltijan keskeytysaikojen perusteella laskettavia keskeytyskustannuksia, mikä puolestaan johtaa yleensä valvontamalliin otetun laatusanktion täysimääräiseen toteutumiseen. Yksi ja sama keskeytys voi siten vaikuttaa verkonhaltijan talouteen sekä todellisina asiakkaille maksettuina vakiokorvauksina että laatukannustimeen liittyvänä laskennallisena sanktiona. Sellaiset keskeytykset, joiden perusteella verkonhaltija joutuu maksamaan asiakkaille vakiokorvauksia, tulevat toisin sanoen otetuksi valvontamallissa huomioon kahteen kertaan.

Nyt vaaditun riskilisän hyväksyminen voi sinänsä johtaa häiriöttömällä valvontajaksolla siihen, että verkonhaltijan on mahdollista periä asiakkailtaan korkeampaa siirtohintaa riskilisän kattamiseksi ja hyötyä samalla operatiivisia kustannuksia koskevaan tehostamistavoitteeseen ja laskennallisiin keskeytyskustannuksiin liittyvistä bonuksista. Tilanne voi kuitenkin olla yhtä hyvin päinvastainen. Riski itsessään pitää käsitteellisesti sisällään epävarmuuden tulevasta, ja suurhäiriöiden kohdalla kysymys on todellisesta vaarasta.

Edellä mainittujen suorien kustannusvaikutusten lisäksi suurhäiriöistä aiheutuu myös välillisiä vaikutuksia, joita ovat esimerkiksi vaikutukset seuraavan valvontajakson tehokkuuslukuun ja tehostamistavoitteeseen. Nämä vaikutukset eivät kuitenkaan ole nyt vaaditun riskilisän välittöminä perusteina.

Nyt vaadittu riskilisä ei ole valvontajaksolta toiselle määrältään vakio, vaan preemion suuruuteen vaikuttavat nimenomaan edellä viitatuilla määritysjaksoilla toteutuneet suurhäiriöt ja niiden kustannukset. Mitä enemmän määritysjaksoilla on sattunut suurhäiriöitä, sitä enemmän liiketoimintaan valvontamallin vuoksi aiheutuva riski ja sitä kompensoiva preemio pienenevät lähestyen lopulta nollaa.

Vaikka suurhäiriöriskin toteutumisen todennäköisyys sisältää useita epävarmuustekijöitä, luokkien I ja II suurhäiriöitä on kuitenkin tilastoista ilmenevin tavoin esiintynyt. Useissa ilmastonmuutosta koskevissa tutkimuksissa on sinänsä lisäksi arvioitu erilaisten ääri-ilmiöiden kuten pahojen myrskyjen lisääntyvän merkittävästi. Suomessakin on siten mahdollista kohdata jopa suurhäiriöluokkaa III suurempi häiriö, niin kuin Ruotsissa tapahtui vuonna 2005 ("Gudrun"-myrsky).

Suurhäiriöistä aiheutuva riskitason kasvu riippuu osin verkonhaltijan verkon maantieteellisestä sijainnista ja laajuudesta. Mahdollisuus koko verkkoalueen kattavaan suurhäiriöön kasvaa verkkoalueen maantieteellisen ulottuvuuden pienentyessä. Professori JP:n suorittaman analyysin mukaan suurhäiriöt lisäävät verkonhaltijoiden toisen valvontajakson operatiivisia kustannuksia keskimäärin 5,25 prosenttia vuodessa, mikä pienentää sallittua tuottoa keskimäärin 0,29 prosenttiyksikköä. Laatukannustimen kautta suurhäiriöt pienentävät tuottoa laskelmien mukaan keskimäärin 0,12 prosenttiyksikköä. Nämä seikat perustelevat näin ollen kohtuullisen tuoton korottamista yhteensä 0,41 prosenttiyksiköllä.

Toisella valvontajaksolla sovellettavan valvontamallin tuloksiin vaikuttaa keskeisesti myös keskeytyskustannusten vertailu- eli referenssitaso. Sanottu taso vaikuttaa suoraan sallittuihin laskennallisiin keskeytyskustannuksiin sekä toisaalta tehostamistavoitteeseen sen yhtenä panostekijänä. Vertailutaso määritetään verkonhaltijakohtaisesti todellisten historiatietojen perusteella. Tämä sinänsä jo merkitsee periaatteellista epäkohtaa ja asettaa verkonhaltijat keskenään eriarvoiseen asemaan, kun eräät verkonhaltijat ovat jo panostaneet toimitusvarmuuden parantamiseen keskimääräistä enemmän saaden nyt muihin nähden heikommat mahdollisuudet saavuttaa valvontamalliin sisältyvät kannustimet. Verkonhaltijoiden tasapuolinen kohtelu edellyttäisikin keskeytyskustannusten vertailutason määrittämistä jatkossa erilaisten toimintaympäristöjen perusteella, jolloin samanlaisessa ympäristössä toimivilla verkonhaltijoilla olisi yhteinen vertailutaso.

Rahoitusomaisuuden kustannus

Energiamarkkinavirasto on päätöksissään sinänsä hyväksynyt sen markkinaoikeuden vahvistaman lähtökohdan, että sähköverkkotoiminnan harjoittaminen edellyttää määrättyä rahoitusomaisuutta ja että verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämättömästä rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus on otettava huomioon verkkotoiminnan tuoton ja sähkön siirtomaksujen kohtuullisuutta arvioitaessa.

Rahoitusomaisuudesta tulee ottaa huomioon määrä, joka on käytännössä verkkotoiminnassa välttämätön yhtäältä säännöllisten maksujen hoitamiseksi ja toisaalta yllättäviin menoihin varautumiseksi. Päätöksissä vahvistettua mallia oikeampaan lopputulokseen johtava tapa onkin määrittää tarvittavan rahoitusomaisuuden määrä maksuvalmius- tai niin sanotun Current ratio -tunnusluvun perusteella eli vertaamalla rahoitusomaisuuden määrää verkonhaltijan tilinpäätöksen mukaiseen lyhytaikaiseen vieraaseen pääomaan. Tämä menetelmä on käytössä rahoitusteoriassa ja yritysten arvioinnissa yleisemminkin. Current ratio -tunnuslukua käytetään muun ohella Yritystutkimusneuvottelukunta ry:n ohjeiden mukaisessa yritysten tilinpäätösanalyysissä sekä yritysten luottoluokitusten perusteena esimerkiksi pankeissa ja muissa rahoituslaitoksissa.

Current ratio -tunnusluku määritellään jakamalla vaihto-omaisuuden ja rahoitusomaisuuden summa lyhytaikaisen vieraan pääoman määrällä. Vieras pääoma voi tällöin olla joko korotonta tai korollista, vaikka jakeluverkonhaltijoiden kohdalla lyhytaikainen vieras pääoma onkin käytännössä lähinnä korotonta. Lyhytaikaiseen vieraaseen pääomaan eivät sen sijaan kuulu liittymismaksut eivätkä muutkaan mahdolliset korottomat pitkäaikaiset vieraat pääomat. Tunnusluku mittaa yrityksen tilinpäätöshetkistä "rahoituspuskuria", ja siinä ajatellaan sekä vaihto- että rahoitusomaisuuden olevan realisoitavissa lyhytaikaisista velvoitteista selviämiseksi. Yrityksen maksuvalmius voidaan Yritystutkimus-neuvottelukunta ry:n ohjeiden mukaan luokitella hyväksi, jos yrityksen tunnusluku on yli lukuarvon kaksi, tyydyttäväksi, jos tunnusluku saa arvon yhdestä kahteen, ja heikoksi, jos tunnusluku jää alle yhden.

Current ratio -tunnuslukuun perustuva rahoitusomaisuuden kustannus on Energiamarkkinaviraston vahvistamaan malliin nähden ylivoimainen myös seuraavista syistä. Verkkotoiminnan liikevaihto voi vaihdella ilman, että vaihtelu vaikuttaa verkonhaltijan velvollisuuteen suoriutua maksuistaan kaikissa tilanteissa. Taseeseen kirjattu lyhytaikainen koroton vieras pääoma kuvaa puolestaan hyvin sitä määrää juoksevia kuluja, jotka tulevat maksuun lyhyen ajan kuluessa. Yrityksen tulee kyetä suoriutumaan nistä lyhytaikaisista velvoitteistaan yllättävän taloudellisen kriisinkin kohdalla joutumatta realisoimaan pysyvää omaisuuttaan (sähköverkkoa).

Laatukannustin

Sähköntoimituksissa tapahtuneiden keskeytysten aiheuttaman haitan huomioon ottaminen on toteutettu valvontamallissa laatukannustimena. Sähköntoimitusten laatu otetaan huomioon laskemalla ensin rahamääräinen arvo sille haitalle, joka toimituksissa tapahtuneista suunnitelluista ja odottamattomista keskeytyksistä sekä pika- ja aikajälleenkytkennöistä on aiheutunut sähkönkäyttäjille (keskeytyskustannus). Jos verkonhaltijan todelliset toteutuneet (joskin laskennalliset) keskeytyskustannukset ovat verkonhaltijalle määriteltyä vertailutasoa pienemmät, tämä kasvattaa verkonhaltijalle sallittavaa tuottoa (laatubonus). Jos taas toteutuneet keskeytyskustannukset ylittävät vertailutason, sallittu tuotto vastaavasti pienenee (laatusanktio).

Toteutuneiden keskeytyskustannusten ja vertailutason erotuksesta otetaan verkkotoiminnan oikaistun tuloksen laskennassa huomioon lähtökohtaisesti puolet, mutta Energiamarkkinavirasto on asettanut tälle oikaistussa tuloksessa huomioon otettavalle erotuksen puolikkaalle vielä erikseen ylärajan. Laatusanktiona ja -bonuksena voidaan siten ottaa huomioon enintään kymmenen prosenttia verkkotoimintaan kyseisenä vuonna sitoutuneelle pääomalle verojen jälkeen lasketusta kohtuullisesta tuotosta.

Kuvattu laatukannustinmalli lisää jo sellaisenaan verkkoliiketoiminnan taloudellista riskiä mutta sisältää myös merkittävän epäsymmetrisyysriskin, joka liittyy laatusanktion ja -bonuksen viimeksi mainittuun ylärajaan kymmenen prosenttia verkonhaltijan sallitusta tuotosta. Joidenkin verkonhaltijoiden kohdalla laatusanktion näin määräytyvä enimmäismäärä on nimittäin suurempi kuin laatubonuksen suurin mahdollinen määrä siitä syystä, että keskeytyskustannusten vertailutaso on selvsti pienempi kuin sanottu tuotosta laskettava yläraja. Tällöin vertailutason mukaan määräytyvä enimmäisbonus (vertailutaso – nolla = vertailutaso) jää jo lähtökohtaisesti pienemmäksi kuin suurin mahdollinen sanktio, ja laatukannustimen odotusarvo kallistuu sanktion puolelle alusta pitäen. Tähän epäsymmetrisyyteen liittyvä problematiikka vaikuttaa suoraan verkonhaltijan pääoman tuottoon, ja vaikutuksen määrä on professori Jarmo Partasen lausunnossa tarkemmin perustelluin tavoin 0,16 prosenttiyksikköä pääoman sallitusta tuotosta.

Edellä vedottu epäsymmetria voitaisiin periaatteessa korjata lisäämällä valvontamalliin sallitun WACC-tuoton määritykseen 0,16 prosenttiyksikön suuruinen riskilisä (tai oman pääoman kustannukseen 0,23 prosenttiyksikön erillislisä). Korjaus on kuitenkin perustellumpaa tehdä muuttamalla laatusanktion määritelmää niin, että sanktio voi olla aina enintään laatubonuksen todellisen enimmäismäärän suuruinen. Kun vielä otetaan huomioon käytännön mahdottomuus saavuttaa keskeytyskustannusten nollataso eli torjua keskeytyskustannukset kokonaisuudessaan, sanktion ylärajaksi on määrättävä ensisijaisesti 80 prosenttia laatubonuksen enimmäismäärästä tilanteessa, jossa laatubonuksen "leikkurina" toimii keskeytyskustannusten vertailutason suuruus.

Tehostamistavoite

Tehokkuusluvun valinta

Jopa SFA-mallia kehittäneet tutkijat ovat suositelleet epävarmuuden vähentämistä tuotostekijöiden tarkemmilla analyyseillä ennen tulosten käyttöä valvonnassa. Kumpaankin malliin liittyvien epävarmuuksien suuruus käy ilmi siitä, miten paljon eri mittausmenetelmillä saadut tulokset poikkeavat toisistaan. Tiedossa ei ole, kumman menetelmän osoittama tulos kuvaa paremmin kysymyksessä olevan verkonhaltijan tehokkuutta vai ovatko kummatkin tulokset virheellisiä.

Tehokkuuslukujen huomattavasta vaihtelusta ja epävarmuudesta johtuvaa virhettä, jonka suuntaa ja suuruutta ei edes voida tietää, ei voida edellä olevan perusteella oikaista Energiamarkkinaviraston määräämin tavoin. Keskiarvon käyttäminen ei lisää tehokkuusluvun luotettavuutta vaan päinvastoin korostaa epävarmuuksien vaikutusta yhtiökohtaiseen tehostamistavoitteeseen. Viraston valitseman menetelmän virheellisyyttä osoittaa jo sekin seikka, että keskiarvojen perusteella tehokkaintakaan verkonhaltijaa ei voitaisi arvioida tehokkaaksi. Virhe voidaan korjata tasapuolisella tavalla vain valitsemalla tehostamistavoitteen laskentaan korkeampi DEA- ja SFA-malleilla lasketuista tehokkuusluvuista.

Myös Energiamarkkinaviraston aikaisemmin vielä soveltama varovaisuusperiaate puoltaa vaatimuksen hyväksymistä. Kun kohtuullisuusvalvonnassa on aikanaan käytetty DEA-mallia, sen avulla laskettuihin tehokkuuslukuihin on lisätty valvottavien eduksi lukuarvo 0,1. Näin ollen ja, kun pätevien mittausten tekeminen DEA- ja SFA-malleilla ei olisi nykyään mahdotonta, sekä tasapuolisuus että varovaisuus edellyttävät korkeamman tehokkuusluvun soveltamista.

Siirtymäaika

Valituksenalaisissa päätöksissä on katsottu, että verkonhaltijoiden tulee saavuttaa tehokkaan toiminnan mukainen kustannustaso kahdeksassa vuodessa eli nyt alkaneen toisen ja sitä seuraavan kolmannen valvontajakson (2012–2015) aikana. Yrityskohtainen tehostamistavoite on määritelty toiselle valvontajaksolle tämän lähtökohdan mukaisesti. Kahdeksan vuoden siirtymäaika ei kuitenkaan ole riittävä tehokkuustavoitteen saavuttamiseksi.

LAUSUNTO

Vaatimukset Energiamarkkinavirasto on vaatinut, että valitukset hylätään perusteettomina ja että valittajat velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan sille asian suullisesta käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut 5.319,04 eurolla korkoineen.

Perusteet Yleistä

Energiamarkkinavirasto on tehnyt vahvistuspäätöksensä energiamarkkinavirastosta annetusta laista ja sähkömarkkinalaista ilmenevän toimivaltansa puitteissa. Se on noudattanut päätöksiä tehdessään sähkömarkkinalain säännöksiä sekä ottanut huomioon myös säännöksiä koskevista lainvalmisteluasiakirjoista ilmenevät perustelut, säännösten taustalla olevan Euroopan yhteisöjen sähkön sisämarkkinadirektiivin 2003/54/EY säännökset ja tavoitteet sekä kohtuullisen tuoton valvontaa koskevan oikeuskäytännön. Virasto on niin ikään noudattanut hallintolakia ja suhteuttanut harkintavallan käyttönsä yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin. Päätökset eivät siten ole perustuneet virheelliseen lain soveltamiseen.

Päätöksissä vahvistettu laskentamalli on pääosin samanlainen kuin ensimmäisen valvontajakson 2005–2007 laskentamalli. Poikkeuksina ovat lähinnä yrityskohtainen tehostamistavoite ja laatukannustin arviointimenetelmien osina sekä rahoitusomaisuuden määritelmän täsmentäminen vastaamaan kirjanpitolain määritelmää.

Väitteet Energiamarkkinaviraston tarkoitushakuisesta menettelystä kohtuullisen tuoton pienentämiseksi ovat perusteettomia. Sähkön jakeluverkonhaltijoiden yhteenlaskettua liikevaihtoa on ollut mahdollista nostaa 1–2 prosenttia vuoden 2003 tasosta jo ensimmäiselle valvontajaksolle annettujen vahvistuspäätösten perusteella. Tämän jälkeen markkinaoikeus on vielä muuttanut päätöksiä verkonhaltijoiden sallittua tuottoa korottaneella tavalla. Energiamarkkinavirasto ei ole analysoinut valvontamallien eroja riittävästi voidakseen ottaa kantaa siihen, onko verkonhaltijoille saatettu sallia ennen 1.1.2005 suurempi tuotto kuin etukäteiseen valvontamalliin siirtymisen jälkeen. Viraston tähänastiset laskelmat ensimmäiseltä valvontajaksolta osoittavat kuitenkin, että verkonhaltijat eivät ole sillä jaksolla perineet niille sallittua tuottoa täysimääräisesti, mikä viittaa siihen, että valvontamallin sallima tuotto on ollut riittävä.

Virheellinen on myös väite verkonhaltijoiden investointien jäämisestä verkosta tehtyjä tasapoistoja pienemmiksi. Virastolle ilmoitettujen tietojen perusteella sähköverkkotoiminnan kokonaisuudesta lasketut investoinnit ovat vuosina 2005 ja 2006 olleet suuremmat kuin verkkojen jälleenhankinta-arvoista lasketut tasapoistot. Ero on ollut vuonna 2006 merkittävä. Investoinnit ovat sinänsä painottuneet uusinvestointeihin eivätkä korvausinvestointeihin.

Energiamarkkinaviraston aineisto osoittaa, että verkonhaltijoiden tilinpäätökset ovat olleet voitollisia ja verkonhaltijat ovat pystyneet lisäämään investointejaan merkittävästi, vaikka ne eivät ole perineet asiakkailtaan sallittua kohtuullista tuottoa täysimääräisesti. Sähkönsiirrosta ei ole näin ollen tullut kannattamatonta liiketoimintaa eikä kannattamaton sijoituskohde.

Valituksenalaiset päätökset eivät aseta verkkopalveluiden sallittua hintatasoa toiminnan harjoittamisen kannalta liian alhaiselle tasolle vaan mahdollistavat verkonhaltijoiden aikaisempien toimintaedellytysten säilymisen vähintään kohtuullisella tasolla. Valitusten hyväksyminen sitä vastoin merkitsisi mahdollisuutta nostaa verkkopalveluhintoja entisestään. Sähkön siirtomaksut todennäköisesti kohoaisivatkin, mutta olisi silti epävarmaa, lisäisivätkö vaaditut muutokset verkkoon tehtyjä investointeja ja sähköverkkojen toimintavarmuutta vai johtaisivatko ne ainoastaan verkonhaltijoiden omistajien korkeampaan tuottoon.

Lyhyt- ja pitkäaikaiset saamiset

Energiamarkkinavirasto perustaa taloudellisen valvontansa mahdollisimman pitkälti kirjanpitolain mukaiseen tilinpäätösaineistoon. Sähköverkkotoiminnan eriytetty tuloslaskelma ja tase ovat tilintarkastajien hyväksymiä kirjanpitolain mukaisia asiakirjoja. Rahoitusomaisuudenkin osalta on siten perusteltua käyttää kirjanpitolain mukaista määritelmää.

Lyhyt- ja pitkäaikaiset saamiset luetaan kirjanpitolain 4 luvun 4 §:n mukaan kokonaisuudessaan rahoitusomaisuuteen. Kyseinen kirjanpitolain kohta on yksiselitteinen ja osoittaa saamisten merkityksen kirjanpidossa ja yritysten tilinpäätösanalyyseissä. Se, että tuloslaskelmaan ja taseeseen tehdään valvonnan kannalta merkittäviä oikaisuja kuten verkko-omaisuuden oikaiseminen nykykäyttöarvoonsa, ei tarkoita sitä, että tarkoituksena olisi poiketa kirjanpitolain mukaisista tilinpäätöserien märittelyistä.

Energiamarkkinavirasto on soveltanut ensimmäisellä valvontajaksolla markkinaoikeuden päätöksissä esitettyä määritelmää ja rinnastanut rahoitusomaisuuteen lyhytaikaisten saamisten osalta sijoitus- ja lainasaamiset sekä konsernin sisäiset saamiset kuten emoyhtiön taseessa olevan verkonhaltijan kassan. Ensimmäisellä valvontajaksolla sovellettu rahoitusomaisuuden määritelmä ei ole vastannut kirjanpitolain määritelmää, mutta virasto ei ole voinut enää sen jakson osalta korjata virheellistä määritelmää oma-aloitteisesti. Hyöty siitä, että osa rahoitusomaisuudesta on ensimmäisellä valvontajaksolla luettu verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan ja että sille on voitu laskea WACC-mallin mukaista kohtuullista tuottoa, on jäänyt verkonhaltijoille. Verkonhaltijoita on pyydetty selvittämään lisätietoina sijoitus- ja lainasaamiset ilmoittaessaan virastolle vuosien 2005 ja 2006 verkkotoiminnan tilinpäätöstietoja. Esillä oleva kysymys ei ole siten voinut tulla verkonhaltijoille minkäänlaisena yllätyksenä.

Alue- ja jakeluverkonhaltijoilla on ollut vuoden 2006 lopussa lyhyt- ja pitkäaikaisia saamisia yhteensä kaikkiaan noin 640 miljoonaa euroa. Näistä noin 243 miljoonaa euroa on ollut myynti- tai siirtosaamisia.

Nyt kysymyksessä olevia saamisia eli lähinnä myynti- ja siirtosaamisia ei toisellakaan valvontajaksolla eliminoida kohtuullisen tuoton laskentamallista kokonaan, vaan niille sallitaan muun rahoitusomaisuuden osana määrätty kustannus markkinaoikeuden päätösten 21.12.2006 ja nyt annettujen vahvistuspäätösten mukaisesti.

Valitus on perusteiltaan myös ristiriitainen. Valittajat ovat rahoitusomaisuuden kustannuksen yhteydessä vedonneet Yritystutkimusneuvottelukunta ry:n määrittämään Current ratio -tunnuslukuun, vaikka Yritystutkimusneuvottelukunta ry on määritellyt saamiset Yritystutkimuksen tilinpäätösanalyysi -teoksessaan valittajien nyt vetoamasta poiketen. Neuvottelukunta on nähnyt pitkäaikaiset saamiset sijoituksiin rinnastettavina erinä ja lyhytaikaiset saamiset rahoitusomaisuutena edellyttäen kuitenkin jälkimmäisiltä likvidiyttä. Energiamarkkinaviraston soveltamassa mallissa sijoitukset eliminoidaan kokonaisuudessaan oikaistusta taseesta, koska myös rahoitustuotot eliminoidaan oikaistusta tuloslaskelmasta. Virasto ei sen sijaan eliminoi pitkäaikaisia saamisia kokonaan vaan määrittelee ne osaksi rahoitusomaisuutta.

Yritystutkimusneuvottelukunta ry laskee lyhytaikaiset saamiset osaksi rahoitusomaisuutta määrittäessään nettokäyttöpääomaa ja maksuvalmiutta. Rahoitusomaisuus sisältää neuvottelukunnan mukaan lyhytaikaiset saamiset ja rahat sekä rahoitusarvopaperit. Vastaavaan määritelmään on päätynyt myös professori Jarmo Leppiniemi. Lyhytaikaisten saamisten kuulumisesta rahoitusomaisuuteen ei ole siten mitään epäselvyyttä, vaan sanottu määrittely on yleinen käytäntö arvioitaessa yrityksen maksuvalmiutta.

Energiamarkkinaviraston soveltama rahoitusomaisuuden määrittely on edellä olevan perusteella niin kirjanpitolain kuin tilinpäätösanalysoinnin mukainen.

Valittajien vaihtoehtoinen esitys lyhytaikaisten korottomien velkojenkin eliminoimisesta on kyseenalainen, koska kyseessä on nimenomaan rahoitusomaisuuden määrittely ja rahoitusomaisuudelle sallittava tuotto. Lyhyt- ja pitkäaikaisten saamisten sekä lyhytaikaisten korottomien velkojen eliminointi oikaistusta taseesta merkitsisi käytännössä sitä, että eliminoitavalle korottomien velkojen erälle sallittaisiin pääoman painotettu keskikustannus (WACC-tuotto), koska oikaistun taseen tasauserä kasvaisi eliminoitavan korottomien velkojen erän verran. Vaihtoehtoinen esitys onkin nähtävä kiertotienä tavoiteltuun lopputulokseen pääsemiseksi siltä osin, kuin oikaistun taseen molemmilta puolilta eliminoitavat erät olisivat määriltään yhtä suuret.

Energiamarkkinavirasto on varannut verkonhaltijoille kaksi tilaisuutta tulla kuulluksi ennen valituksenalaisten päätösten antamista. Verkonhaltijoita on kuultu kahdesti myös päätösluonnoksia edeltäneiden suuntaviivojen osalta. Virasto on muuttanut viimeisimmän kuulemisen jälkeen valvontamallia asianosaisten kannalta kahdella tavalla. Toinen muutos on ollut kokonaisuuden kannalta rahoitusomaisuuden määritelmän täsmentämistä merkittävämpi ja verkonhaltijoille edullinen. Kun verkonhaltijoiden kuuleminen ei lisäksi olisi voinut tuoda rahoitusomaisuuden määritelmän osalta asian ratkaisemiseen vaikuttavaa lisäselvitystä, virasto on katsonut vielä erillisen kuulemisen yksinomaan näiden seikkojen osalta ilmeisen tarpeettomaksi. Myöskään hallinto-oikeudellinen luottamuksensuojan periaate ei tarkoita sitä, etteikö viranomainen voisi perustellusti muuttaa uusissa päätöksissään aiemmin soveltamissaan menetelmissä olleita epätarkkuuksia.

Erillinen riskilisä

Energiamarkkinavirasto kannustaa verkonhaltijoita parantamaan tehokkuuttaan ja sähkönjakelunsa laatua valvontamalliin otetuilla kannustinmenetelmillä mutta ottaa vastaavasti huomioon sen, että verkonhaltijat eivät välttämättä kehitä toimintaansa tehokkaammaksi ja laadukkaammaksi. Toisella valvontajaksolla malliin otetut kannustavat elementit eivät lisää verkonhaltijoiden taloudellista riskiä, koska tehokkaan toiminnan kautta verkonhaltijoilla on mahdollisuus saada lisätuottoa pääomalleen. Näin siitäkin huolimatta, että myös tuoton aleneminen on kannustimiin liittyvien sanktioiden realisoituessa mahdollista.

Lisäriskipreemiota koskeva vaatimus johtaisi menestyessään siihen, että kannustinmenetelmät eivät enää olisi tasapuolisia verkonhaltijoiden ja niiden asiakkaiden välillä, kun automaattinen riskilisä kasvattaisi omistajien tuottoa ja vähentäisi asiakkaiden mahdollisuutta saada hyvitystä tehottomasta ja huonolaatuisesta toiminnasta. Oikeudenmukaisena ei toisin sanoen voida pitää sitä, että sanktioiden mahdollisuutta kompensoitaisiin ja aikaisempaa tuottotasoa siten taattaisiin nyt vaaditulla lisäpreemiolla, jolloin verkonhaltijat voisivat käytännössä aina tavoitella vähintään aikaisemman kaltaista sallittua tuottotasoa. Korkeampi sallittu tuotto ei välttämättä johda parempaan toimintavarmuuteen esimerkiksi lisääntyneiden investointien seurauksena, vaan sitä voidaan käyttää myös omistajille tuloutettavien voittojen lisäämiseen.

Riskilisää ei ole myöskään perusteltu valituksissa konkreettisilla seikoilla vaan ainoastaan tulevaisuuteen kohdistuvilla oletuksilla, joiden oikeellisuus voidaan asettaa kyseenalaiseksi. Toisin kuin esimerkiksi omistuksen likvidittömyys ensimmäisellä valvontajaksolla määrätyn lisäpreemion perusteena, suurhäiriöriski ei perustu mihinkään olemassa olevaan seikkaan tai tilanteeseen vaan keskeisesti pelkkiin todennäköisyyksiin.

Energiamarkkinavirasto on arvioinut myös suurhäiriöiden vaikutuksia toisen valvontajakson päätöksiä valmistellessaan ja katsoo suurhäiriöiden aiheuttamien kustannusten ja niitä koskevan taloudellisen riskin otetun huomioon valvontamallissa.

Valvonnassa käytettävässä WACC-mallissa riskit on arvioitu malliin kuuluvien talousteoreettisten parametrien avulla. Suurhäiriöitä on esiintynyt sähköverkoissa aiemminkin niin Suomessa kuin muualla maailmassa. Mahdollinen suurhäiriöriski on jo otettu huomioon laskettaessa WACC-kaavan osana olevia CAP-mallin riskiparametreja, jotka perustuvat kansainväliseen vertailuaineistoon. Muiden maiden regulaatiossakin on noudatettu samantyyppistä käytäntöä ainakin keskeytyskustannusten osalta. Esimerkiksi Norjassa ja Englannissa on jo vuodesta 2000 ollut laatukannustimia, ja toimitusten laatu on muissakin maissa ollut mukana erilaisissa tehokkuusmalleissa. Jos suomalaisiin sähköverkonhaltijoihin kohdistuu todellinen suurhäiriöihin liittyvä riski, vastaava riski on jollakin todennäköisyydellä mahdollinen kaikille verkonhaltijoille niiden sijainnista riippumatta, jolloin sen vaikutuksen tulisi näin ollen näkyä CAP-mallin markkinariskipreemiossa ja beeta-kertoimessa myös kansainvälisessä vertailussa.

Suurhäiriöiden todennäköisyyttä on vaikea arvioida luotettavasti tapahtuneiden suurhäiriöiden pienen lukumäärän vuoksi. Luotettavan arvioinnin edellyttämän pitkän tarkastelujakson aikana verkon rakenne ja kyky kestää häiriöitä saattavat lisäksi muuttua. Verkonhaltijat voivat myös itse vaikuttaa suurhäiriöiden esiintymismäärään ja vaikutuksiin verkkojensa mitoituksella, rakenteella ja käyttötoiminnalla eli omalla toiminnallaan. Suurhäiriöiden tuleekin vaikuttaa sallittuun tuottoon, sillä verkonhaltijoilla on oltava taloudellinen kannustin vähentää häiriöiden vaikutuksia verkkoliiketoiminnassaan.

Vakiokorvausmenettelylläkin pyritään kannustamaan verkonhaltijoita panostamaan sähköntoimituksen keskeytysaikojen lyhentämiseen. Mikäli taloudellista kannustinta vakiokorvausten sekä korjaus- ja keskeytyskustannusten vähentämiseen ei olisi, kannustin keskeytysaikojen lyhentämiseen ja mahdollisiin suurhäiriötilanteisiin varautumiseen pienenisi. Menetelmä kannustaa verkonhaltijoita myös pitkällä aikavälillä kehittämään verkkojaan kestämään paremmin myrskyjä ja muita luonnonilmiöitä sekä siten parantamaan varautumista ilmastollisiin riskeihin.

Vakiokorvauksille on säädetty oma valituksissa mainittu ylärajansa, minkä lisäksi sähkömarkkinalakiin sisältyvä force majeure -säännös voi määrätyissä tilanteissa kumota vakiokorvausten maksuvelvollisuuden kokonaisuudessaan.

Myös laatukannustimeen liittyville laskennallisille keskeytyskustannuksille on asetettu valvontamallissa yläraja, jolla mahdollisten suurhäiriöiden taloudellinen riski on rajattu kymmeneen prosenttiin verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle sallitusta tuotosta verojen jälkeen. Kyseinen kattoarvo sopii juuri suurhäiriön tyyppisille tapahtumille, joiden esiintymistä on vaikeaa tai mahdotonta ennustaa. Se rajaa samalla mahdollisen suurhäiriön vaikutuksia erityisesti niiden verkonhaltijoiden kohdalla, jotka sijaitsevat maantieteellisesti ongelmallisella alueella tai pienellä alueella. Keskeytyskustannusten ylärajaa sovelletaan vuosittain, eli kustannusten laskenta ja seuranta alkaa nollasta aina kalenterivuoden vaihtuessa.

Tehostamistavoitteeseen kuuluvien kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten osalta valvontamalliin ei sinänsä sisälly mitään suurhäiriöiden varalta asetettua ylärajaa.

Professori JP:n lausunnossa on mainittu vain vähän suurhäiriötapauksia, joten niiden perusteella on mahdotonta arvioida häiriöiden todennäköisyyttä. Esimerkkeinä olleet verkonhaltijat ovat lisäksi maaseutuyhtiöitä, joten tapauksista ei voida välttämättä tehdä yleisiä koko maata koskevia johtopäätöksiä. Myöskään luokkien II ja III suurhäiriöiden esiintymisen todennäköisyyksille ei ole esitetty riittävää tilastoaineistoa todennäköisyyden luotettavaksi arvioimiseksi.

Jos luokan I häiriöiden toisaalta arvioitaisiin esiintyvän kerran neljässä vuodessa, niin kuin vielä professori JP:n alkuperäisessä lausunnossa on esitetty, niiden vaikutuksen pitäisi olla nähtävissä sekä operatiivisten kustannusten referenssitason määritysjakson (2003–2006) että keskeytyskustannusten vertailutason määritysjakson (2005–2008) kustannuksissa. Väite siitä, että referenssitasojen määrityksessä käytettyinä vuosina olisi sattunut vain vähän suurhäiriöitä, on siten ollut ristiriitainen ainakin luokan I suurhäiriöiden todennäköisyyden osalta. Professori JP:n laskelmissa ja valittajien väitteissä on myös muita ristiriitoja, virheitä tai puutteita.

Pitää sinänsä paikkansa, että vuodesta 2005 alkaen Suomessa ei ole toistaiseksi sattunut suurhäiriöksi luokiteltavia tapahtumia. Vuotta 2005 edeltävältä ajalta JP:n on toisaalta tilastoinut selvityksessään ainakin Mielikki-myrskyn 23.9.2003. Paikallisesti on lisäksi sattunut I luokan suurhäiriöitä, joita JP:n ei ole yksilöinyt selvityksessään. Ainakin osan jakeluverkonhaltijoista kohdalla kontrolloitavien operatiivisten kustannusten ja 1.1.2003 lukien säänneltyjen vakiokorvausten vertailutason määritysvuosissa tulisi näin ollen olla mukana myös I luokan suurhäiriöistä aiheutuneita kustannuksia.

Valitusten logiikan kannalta on joka tapauksessa perusteltua kysyä, olisiko riskilisää tosiasiassa vaadittu määrällisesti pienempänä siinäkään tapauksessa, että operatiivisten kustannusten ja keskeytyskustannusten vertailutasojen määritysjaksoilla olisi sattunut nyt toteutunutta useampia häiriöitä.

Myöskään viitattu ilmastonmuutos ei lisää suurhäiriöriskiä vuosina 2008–2011. Esimerkiksi Valtion teknillisen tutkimuskeskuksen VTT:n tutkimuksissa on viitattu muutoksiin vasta vuosina 2016–2045.

Energiamarkkinaviraston tarkoituksena on toisaalta ollut se, että puheena oleva vertailuarvo kuvaisi mahdollisimman oikein verkonhaltijan nykyistä keskeytystasoa. On kyseenalaista, kuinka hyvin yhdeksän vuotta sitten sattuneiden keskeytysten huomioon ottaminen täyttää tämän tavoitteen. Verkonhaltijat ovat näiden vuosien aikana kehittäneet verkkojaan, tehneet keskeytyksiin vaikuttavia investointeja ja pyrkineet muillakin tavoin pienentämään keskeytysmääriä ja -aikoja.

Rahoitusomaisuuden kustannus

Markkinaoikeuden 21.12.2006 antamien päätösten mukainen malli on perustunut toistaiseksi laajimpaan selvitykseen tästä kysymyksestä, minkä vuoksi mallia on pidettävä parhaana sähköverkkotoiminnan maksuvalmiuden turvaamiseksi. Malli on vaikuttanut vielä sitä sittemmin analysoitaessa ja valituksenalaisia päätöksiä valmisteltaessa kokonaisuuden kannalta riittävän toimivalta. Mitään laajempaa selvitystä mallin osatekijöistä ei Energiamarkkinavirasto sinänsä kuitenkaan ole ehtinyt tehdä.

Rahoitusomaisuuden määrän vertaaminen verkonhaltijan tilinpäätöksen mukaiseen lyhytaikaiseen vieraaseen pääomaan ei ole vahvistuspäätösten mukaista menetelmää perustellumpi tapa arvioida verkkotoiminnan harjoittamiseen tarvittavan rahoitusomaisuuden määrää.

Energiamarkkinavirasto on selvittänyt kaikkien sähköverkkotoiminnan harjoittajien tilinpäätöksistä ja vuosikertomuksista, kuinka yleisesti Current ratio -tunnuslukua tosiasiassa käytetään. Selvitys osoittaa, että yksikään sähköverkonhaltija ei ole raportoinut sanottua tunnuslukua vuosilta 2005 ja 2006 laadituissa tilinpäätöksissä ja että vain kymmenen yhtiötä tai konsernia 103 läpikäydystä on maininnut tunnusluvun näitä tilinpäätöksiä koskevissa raporteissaan. Tunnuslukua ei näin ollen käytetä yleisesti toimialalla, eikä se sovellu kuvaamaan verkonhaltijoiden tarvitseman rahoitusomaisuuden määrää. Toisaalta, jos verkonhaltijat ovat katsoneet, ettei tunnuslukua ole tarpeen raportoida omistajille, valvontamalli on ilmeisesti sallinut verkonhaltijoille riittävän rahoitusomaisuuden eikä verkonhaltijoilla ole ollut maksuvalmiuteen liittyviä huolia.

Verkonhaltijoilla ei ole juurikaan tunnusluvun kaavaan sisältyvää vaihto-omaisuutta johtuen tuotteen varastoinnin mahdottomuudesta, mikä sekin osoittaa tunnusluvun sopimattomuutta rahoitusomaisuuden määrän mittariksi. Näin siitäkin huolimatta, että vaihto-omaisuuden puuttuminen poistaa samalla tähän osatekijään liittyvän tulkintavaikeuden ja epävarmuuden. Yli puolella verkonhaltijoista ei ole taseessaan lainkaan vaihto-omaisuutta. Yli puolella verkonhaltijoista ei ole myöskään korollista lyhytaikaista velkaa, mikä sekin merkitsee suurta vaihtelua Current ratio -tunnusluvun laskentaan vaikuttavissa tekijöissä. Tarpeellisen rahoitusomaisuuden mittaaminen tunnusluvun perusteella asettaisi näistä syistä verkonhaltijat eriarvoiseen asemaan. Tätäkin olennaisempaa on kuitenkin se, että verkonhaltijoiden taseista luettavat erät ovat alttiimpia vaihteluille ja verkonhaltijoiden itsensä vaikutukselle kuin liikevaihto, joka on luettavissa suoraan verkonhaltijoiden tuloslaskelmista.

Siihen nähden, kuinka valituksissa on viitattu verkonhaltijoiden liikevaihdon voivan vaihdella, on siten huomattava, että yli puolella verkonhaltijoista ei ole kaikkia Current ratio -tunnusluvussa laskettavia tekijöitä. Tunnusluvun vaihtelun todennäköisyys on näin ollen todella suuri, jos verkonhaltijat alkavat tehdä kirjauksia myös näille erille. Tunnusluku perustuu tilinpäätöshetken tasetietoihin, mikä voi kannustaa verkonhaltijoita tilinpäätössiirtoihin erimerkiksi konsernin sisällä. Tunnusluku voi siten vaihdella huomattavasti enemmän kuin verkonhaltijan liikevaihto, kun verkonhaltijalla on mahdollisuus omalla tilinpäätöshetken toiminnallaan vaikuttaa tunnusluvun arvoon. Koko sähköverkkotoiminnan liikevaihdon vuosittainen vaihtelu on sen sijaan ollut vuosina 2002–2006 Energiamarkkinaviraston keräämien tilinpäätöstietojen perusteella vähäistä ja selvästi vähäisempää kuin Current ratio -tunnusluvussa käytettävien erien vaihtelu.

Asiaa ratkaistaessa on vielä huomattava, kuinka rahoitusomaisuudesta verkonhaltijoille aiheutuvaa kustannusta kaventavat joka tapauksessa vahvistuspäätöksissä kohtuullisuusvalvonnan ulkopuolelle jätetyt rahoitustuotot. Energiamarkkinavirasto sallii toisaalta verkonhaltijoiden vähentää oikaistua toteutunutta tuottoa laskettaessa markkinaehtoisten lainojensa niin sanotut nettosuojauskulut tavalla, jota virasto on selvittänyt tarkemmin 10.10.2008 päivätyssä kirjelmässään. Sanottu koskee myös jakelu- ja alueverkonhaltijoita, joista kaksi on vähentänyt tällaisia suojauskuluja ensimmäisellä valvontajaksolla. Mainittuun kokonaisuuteen nähden olisi kohtuutonta, jos verkonhaltijat saisivat lisäksi vieraan pääoman kustannusta vastaavan hyvityksen käytännössä kaikelle rahoitusomaisuudelleen.

Laatukannustin

Laatusanktio on olennainen osa valvontamallia, ja sen tarkoituksena on antaa verkonhaltijoille tarvittaessa negatiivinen kannustin, mikäli verkonhaltija huonontaa sähkön laatua taloudellisen tuloksensa kasvattamiseksi. Sanktion on oltava riittävä, sillä muutoin verkonhaltijoille syntyisi selkeä kannustin maksimoida omistajille tulevaa tuottoa ja laiminlyödä sellaisia toimenpiteitä, joilla keskeytykset saadaan pysymään edes nykyisellä tasolla. Viitteitä tällaisesta menettelystä ja toimitusvarmuuden heikkenemisestä ei ole sinänsä vielä ollut nähtävissä, sillä ensimmäinen valvontajakso on ollut lyhyt eivätkä sen seuraukset ole vielä analysoitavissa. Taloudellisen tuloksen maksimointiin liittyvä riski on kuitenkin todellinen, ja sen realisoituminen voi näkyä usean vuoden kuluessa. Sähköntoimitusten laatu saattaa unohtua, jos verkonhaltija tavoittelee bonusta tehostamistavoitteen kautta.

Vaatimuksen hyväksyminen merkitsisi sitä, että ainakin osalla verkonhaltijoita laatukannustimen merkitys ja kannustimen toimintaa ohjaava vaikutus vesitettäisiin lähes kokonaan. Äärimmilleen vietynä vaatimus tarkoittaisi, että keskeytyskustannuksen vertailutason lähestyessä nollaa sähkön laadun heikkeneminen ei jatkossa vaikuttaisi verkkotoiminnan tuottoon lainkaan. Laatubonuksen ja -sanktion enimmäismäärää kymmenen prosenttia kohtuullisesta tuotosta on pidettävä kaikkien verkonhaltijoiden osalta perusteltuna.

Laatukannustimeen liittyvä epäsymmetrisyys tulee alustavan arvion mukaan koskemaan alle kymmentä verkonhaltijaa. Nämä verkonhaltijat ovat tyypillisesti kaupunkiyhtiöitä, joiden sähköverkko muodostuu suurelta osin maakaapeliverkosta. Näissä tapauksissa keskeytyskustannusten vertailutaso jää alle laatubonuksen mainitun enimmäismäärän. Valvontamallia tehtäessä ensisijaisena tavoitteena ei ole kuitenkaan ollut kehittää kaikille verkonhaltijoille täysin symmetristä laatukannustinta vaan huolehtia siitä, että verkkotoiminnan tehokkuutta ei parannettaisi laadun kustannuksella. Tähän nähden laatusanktio on sääntelyn teoreettisen toiminnan kannalta paljon tärkeämpi kuin laatubonus.

Verkonhaltijat poikkeavat toisistaan keskeytysten suhteen. Ilmajohtoverkko on altis luonnon olosuhteille, ja siinä esiintyy aina enemmän keskeytyksiä kuin maakaapeliverkossa. Jälkimmäisten keskeytystaso on jo niin alhainen, että voisi pohtia, kannattaako tasoa enää pyrkiä parantamaan. Ainakin osalla ilmajohtoverkkoja keskeytysten pienentämispotentiaalia on sen sijaan olemassa, mihin seikkaan laatukannustin on hyvä työkalu. Keskeytystason pienentäminen edellyttää verkkoon tehtäviä investointeja tai operatiivisia kustannuksia aiheuttavien toimenpiteiden lisäämistä. Valvonnan tarkoituksena ei kuitenkaan ole kannustaa tarpeettomiin investointeihin tai kustannuksiin. Osalla verkonhaltijoista laatutason merkittävä parantaminen ei todennäköisesti olisi kansantaloudellisesti katsottuna järkevää, eikä laatukannustimen epäsymmetrisyys aiheuta näiden verkonhaltijoiden kohdalla ongelmia.

Energiamarkkinavirasto hyväksyy verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan kaikki investoinnit riippumatta siitä, ovatko ne olleet tarpeellisia tai järkeviä, ja siitä, onko verkko asiakkaiden ja kansantalouden kannalta optimaalinen. Verkonhaltija on voinut päästä alhaisiin keskeytyskustannuksiin investoimalla verkkoon voimakkaasti, jolloin toimintaan sitoutuneen pääoman määrä ja vastaavasti pääomakustannus on korkea. Koska verkonhaltija voi siirtää kohtuullisen tuoton asiakkaiden maksettavaksi, tämän vastapainoksi on kohtuullista, että asiakkaat voivat näissä tapauksissa odottaa alhaisia keskeytyskustannuksia.

Tehostamistavoite

Tehokkuusluvun valinta

Vahvistuspäätöksissä vahvistettujen tehokkuuslukujen laskennassa ei ole tehty virheitä. Mallien estimointituloksiin liittyvää epävarmuutta on korjattu Gaia Consulting Oy:n (jäljempänä myös Gaia), Lappeenrannan teknillisen yliopiston ja Tampereen teknillisen yliopiston antamien lausuntojen perusteella sekä kohdistamalla tehokkuustavoite oma-aloitteisesti vain kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin.

Yksittäisen verkonhaltijan tehokkuusluku on tehostamispotentiaalia osoittavien DEA- ja SFA-lukujen keskiarvo. Tehostamistavoite saadaan tehokkuusluvusta, jota korjataan virhemarginaalikertoimella ja verkonhaltijan kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten ja kokonaiskustannusten (OPEX/TOTEX) suhteella.

Gaia Consulting Oy on viraston toimeksiannosta ottanut kantaa DEA- ja SFA-malleilla laskettujen tehokkuuslukujen luotettavuuteen ja nimennyt kaksi keskeistä epävarmuuslähdettä. Toinen näistä on DEA-mallilla tehtävään tehokkuusmittaukseen liittyvä äärellisen otoksen käyttämisestä aiheutuva harha. Tämän osalta Gaia katsoi kuitenkin korjaamattomien lukujen käytön johtavan varmimmin sellaiseen tavoitteeseen, johon verkonhaltijoilla on tosiasiallinen mahdollisuus. Toinen epävarmuus koskee SFA-mallilla tehtävään mittaukseen liittyviä funktiomuotoa ynnä muuta koskevia oletuksia sekä mallin sisältämien tuotostekijöiden valintaa yhdessä näiden oletusten kanssa. Tämä epävarmuus voidaan Gaian mukaan korjata tarkemmilla analyyseillä ja määrätyillä viraston erikseen tilaamassa selvityksessä esitetyillä toimenpiteillä. Muut epävarmuuslähteet Gaia on arvioinut vähäisiksi, eikä se ole suositellut niiden huomioon ottamiseksi erityisiä toimenpiteitä.

Energiamarkkinavirasto on lisäksi varannut verkonhaltijoille mahdollisuuden esittää näkemyksensä siitä, miten hyvin vuosien 2005–2006 keskeytyskustannusten keskiarvo vastaa pitkän aikavälin (2003–2006) keskiarvoa. Ainoastaan yksi jakeluverkonhaltija on ilmoittanut käsityksensä määräajassa, ja sen tekemä esitys on toteutettu tehokkuuslukuja laskettaessa.

Energiamarkkinavirasto on edellä olevan perusteella tehnyt kaikki suositellut toimet tehokkuusmittausmallien epävarmuuksien poistamiseksi. Päinvastaiset SFA-mallin osalta esitetyt väitteet ovat virheellisiä. Esimerkiksi se, että SFA-malli aliarvostaa kaupunkiyhtiöiden tehokkuutta, on havaittu ja korjattu. Niin sanotun yhteneväisyysanalyysin käyttötarve riippuu siitä, millaista mallinnusta laskennassa käytetään, sillä uusiin ja vanhoihin mallinnuksiin liittyy erilaista herkkyysvaihtelua. Energiamarkkinaviraston valvontamallin valmistelua tältä osin koskevan tarjouskilpailun voittanut Gaia Consulting Oy ei ole ehdottanut tässä tapauksessa sanotun analyysin suorittamista, eikä sen tekemiseen ole virastossa ryhdytty oma-aloitteisestikaan, kun sitä ei kukaan ollut ehdottanut. Epävarmuuksien poistamiseksi on tehty kaikki suositeltu ja tarpeellinen.

DEA- ja SFA-lukujen sinänsä riidaton poikkeaminen toisistaan joidenkin verkonhaltijoiden kohdalla ei osoita lukujen virheellisyyttä. Mallit perustuvat erilaisiin oletuksiin muun muassa tehokkaan rintaman muodosta ja tietoaineistoon sisältyvästä satunnaisvaihtelusta. Mallit edustavat siten erilaista näkökulmaa ja matemaattista mallinnustapaa verkonhaltijoiden tehokkuuteen. DEA-malli on herkkä aineistossa olevalle satunnaisvaihtelulle. SFA-malli puolestaan ei optimoi verkonhaltijan tehokkuutta eikä ole herkkä satunnaisvaihtelulle. Energiamarkkinavirasto on valinnut molemmat mallit tehokkuuden arviointiin, koska mallien oletuksiin sisältyvät vahvuudet ja heikkoudet kompensoivat toisiaan. Mallien rinnakkainen käyttö vähentää myös Gaian lausunnon mukaan menetelmien oletuksiin liittyvää epävarmuutta. Tämä pätee erityisesti tuotos/panos-suhteeltaan äärimmäisiin yrityksiin, joiden tehokkuutta DEA-malli liioittelee.

Molempien mallien käyttäminen rinnakkain antaa tulokseksi tehokkuusluvun, joka sisältää luotettavat oletukset funktion muotoon tai tehottomuuden tulkintaan liittyen. Tilastotieteellisesti perusteltua syytä sille, että korkeampi tehokkuusluvuista olisi luotettavampi, ei ole olemassa. Jos valvontamallissa käytettäisiin aina korkeampaa lukua, verkonhaltijoiden tehokkuuden arviointiin sisältyisi osittain vääriä oletuksia.

Myöskään valituksissa vedottu varovaisuusperiaate ja aikaisempi menettely DEA-mallia sovellettaessa eivät anna aihetta vaatimuksen hyväksymiseen, sillä mallia on viitatusta aikakaudesta merkittävästi kehitetty.

Siirtymäaika

Pitää sinänsä paikkansa, että mittausmallin panostekijään sisältyviin tasapoistoihin verkonhaltijat voivat vaikuttaa vain pitkällä aikavälillä. Gaia Consulting Oy on arvioinut, että verkonhaltijat voivat vaikuttaa tehokkuuteensa operatiivisten kustannusten osalta viidessä vuodessa ja tasapoistojen osalta 20 vuodessa. Mitään haittaa verkonhaltijoille ei kuitenkaan aiheudu, vaikka ne eivät pystyisikään saavuttamaan tehokasta rintamaa tasapoistojen osalta kahdeksassa vuodessa. Verkonhaltija toimii valituksenalaisen päätöksen mukaisesti tehostaessaan kontrolloitavissa olevia operatiivisia kustannuksiaan tavoitteen mukaisesti, vaikka se ei tekisi keskeytyskustannustensa ja tasapoistojensa tehostamiseksi mitään.

Valituksenalaiset päätökset koskevat vain toista valvontajaksoa, eikä virastolla ole edes toimivaltaa asettaa velvoitteita muuten kuin neljän vuoden jaksoille yksi kerrallaan. Näin ollen valittajien mahdolliset oletukset siitä, että siirtohinnoittelun valvontamalli olisi valvontajaksolla 2012–2015 samanlainen kuin nyt, että tehokkuutta mitattaisiin samanlaisilla menetelmillä ja että verkonhaltijoiden tulisi saavuttaa tehokkuusmittauksessa tehokas rintama keskeytyskustannusten ja tasapoistojenkin osalta kolmannen valvontajakson lopussa vuonna 2015, ovat ennenaikaisia ja spekulatiivisia. Mahdollisia vaihtoehtoja seuraavien vahvistuspäätösten sisällöksi on tältä osin lukuisia. Kolmannen valvontajakson mallin suunnittelua ei ole vielä edes aloitettu.

Kahdeksan vuoden jaksoa käytetään määritettäessä verkonhaltijoille asetettavia vuotuisia tehostamistavoitteita (laskemalla kokonaistavoitteesta kahdeksas juuri). Jakson pituudella on siten merkitystä vain siinä suhteessa, kuinka suureksi vuotuinen tavoite muodostuu. Vaikka tehostamistavoite kohdistuu kontrolloitaviin operatiivisiin kustannuksiin, hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta kysymys on kuitenkin verkkotoiminnan oikaistun tuloksen laskennasta. Verkonhaltija voi halutessaan kompensoida tehostamistavoitetta muilla oikaistun tuloksen laskentaan vaikuttavilla erillä kuten keskeytyskustannuksilla ja tasapoistoilla. Valvontamalli mahdollistaa siten myös sen, että verkonhaltijan todelliset operatiiviset kustannukset kasvavat tehostamistavoitteesta huolimatta esimerkiksi laatubonuksen ansiosta ilman, että tehostamistavoitteen ylittävät operatiiviset kustannukset vaarantavat verkonhaltijan mahdollisuutta täysimääräiseen sallittuun tuottoon.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Valittajilla ei ole hallintolainkäyttölain mukaan ehdotonta oikeutta saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan siinäkään tapauksessa, että ne voittaisivat valituksensa. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut miltään osin Energiamarkkinaviraston virheestä. Korvausvelvollisuuteen kuten myös mahdollisen korvauksen määrään vaikuttavat lisäksi muun ohella asian riitaisuus ja tulkinnanvaraisuus. Valittajien oikeudenkäyntikulujen jäämistä valittajien vahingoksi on tässä tapauksessa pidettävä asian lopputuloksesta riippumatta kohtuullisena.

Korvausvaatimus perustuu osittain tarpeettomiin toimenpiteisiin, minkä lisäksi se on joka tapauksessa kohtuuton sekä kokonaismäärältään että oikeudenkäyntiasiamiehen tuntiveloitukselta 255 euroa tunnissa ylittäviltä osin.

VASTASELITYS Alajärven Sähkö Oy ym. ovat lausuneet vastaselityksenään muun ohella seuraavaa.

Yleistä

Energiamarkkinaviraston tapa verrata mallin kaikille jakeluverkonhaltijoille yhteensä sallimaa liikevaihtoa aikaisempina vuosina toteutuneisiin liikevaihtoihin on harhaanjohtavaa ja merkityksetöntä arvioitaessa sitä, onko valvontamallin mukainen sallittu kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle alentunut malliin tehtyjen muutosten seurauksena. Vertailu todellisiin hintoihin on käytännössä aina harhaanjohtavaa, koska osa jakeluverkonhaltijoista ei peri sähkön verkkopalveluista valvontamallin sallimaa tuottoa vaan jakaa tuottoa omistajilleen mahdollisten osinkotuottojen sijaan alhaisina siirtohintoina. Viraston vertailutapa osoittaa jo sellaisenaan sen, kuinka viraston tavoitteena on pitää sähkön siirtohintojen absoluuttinen taso nykyisellä tai sitä alemmalla tasolla. Eri verkonhaltijoiden tavassa jakaa tuottoa ei saa kuitenkaan vaikuttaa valvontamallin mukaisten sallitun tuoton laskentaparametrien määrittämiseen.

Energiamarkkinaviraston esittämä vertailu ei siten muuta sitä tosiasiaa, että jo ensimmäistä valvontajaksoa koskevat vahvistuspäätökset muuttivat valvontamallia aikaisempaan verrattuna useilla sellaisilla tavoilla, jotka kavensivat tuottopohjaa tai laskivat sijoitetulle pääomalle laskettavaa sallittua tuottoprosenttia. Markkinaoikeuden joulukuussa 2006 antamat päätökset korjasivat tilannetta osittain, mutta mallin mukainen sallittu kohtuullinen tuottotaso jäi edelleen alemmaksi kuin sallittu tuotto ennen etukäteiseen tuoton valvontamalliin siirtymistä. Nyt esillä olevissa päätöksissä tuottopohjaa on edelleen kavennettu, ja malliin on lisätty elementtejä, jotka alentavat sallittua tuottotasoa erityisesti suhteessa mallin uudistuksista seuranneisiin taloudellisiin riskeihin.

Energiamarkkinavirasto on käsitellyt lausunnossaan taloudellisen riskin käsitettä ja seurauksia puutteellisesti ja epäjohdonmukaisesti. Vaikka virasto myöntää eräiden riskien olemassaolon, se ei kuitenkaan hyväksy tunnustamiinsa riskitapahtumiin liittyvien taloudellisten riskien ottamista huomioon valvontamallissa.

Lyhyt- ja pitkäaikaiset saamiset

Lyhyt- ja pitkäaikaisten saamisten täysimääräinen eliminointi on rahoitusteorian ja valvontamallin taustalla olevan kassavirtapohjaisen arvonmääritysmallin vastaista.

Kassavirtapohjainen arvonmääritysmalli on kuvattu esimerkiksi FIM Corporate Finance Oy:n lausunnossa 25.5.2004, johon Energiamarkkinavirasto on monessa yhteydessä viitannut. Liiketoiminnallisiin tase-eriin on lausunnossa luettu verkko-omaisuuden ja muiden pysyvien vastaavien ohella nettokäyttöpääoma, jolla tarkoitetaan korottomien saamisten ja korottomien velkojen erotusta. Lausunnon mukaan tuottopohjasta on eliminoitava kassa ja korollinen rahoitusomaisuus, jotta valvontamalli olisi rahoitusteorian mukainen. Nettokäyttöpääoma on sitä vastoin liiketoimintaan liittyvänä eränä jätettävä tuottopohjaan. Valituksenalaisissa päätöksissä virasto on jättänyt verkonhaltijoiden taseisiin lausunnossa tarkoitetusta nettokäyttöpääomasta vain korottomat velat mutta eliminoinut perusteetta korottomat saamiset kuten myynti- ja siirtosaamiset. Kysymys ei ole viraston väittämin tavoin vain "täsmennyksestä", jonka vaikutus ei olisi kokonaisuuden kannalta merkittävä.

Energiamarkkinaviraston esittämät viittaukset kirjanpitolakiin lienevät vain jälkikäteen keksitty tekosyy tuottopohjan kaventamiseen tähtäävälle saamisten eliminoinnille. Tähän viittaa muun muassa se, että kirjanpitolain määritelmä rahoitusomaisuudelle on ollut nykyisessä muodossaan olemassa jo pitkään ennen ensimmäistä valvontajaksoa, eikä virasto on aikaisemmin esittänyt määritelmän vaikuttavan valvontamenetelmien sisältöön. Virasto ei ole liioin ilmoittanut verkonhaltijoille ilmoituksensa mukaan havaitsemastaan muutostarpeesta. Myöskään eräitä muita saamisia koskeneiden tietopyyntöjen perusteella verkonhaltijoilla ei ole ollut mahdollisuuksia arvata viraston pyrkivän jatkossa kaikkien saamisten eliminointiin tuottopohjasta. Lausunnossa esitetyt viittaukset markkinaoikeuden vuonna 2006 tekemiin päätöksiin ovat nekin harhaanjohtavia.

Markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä todistaja JPK:n kuulemisen jälkeen saamisten riskittömyydestä esitetyt väitteet ovat nekin perusteettomia ja myöhäsyntyisyydessään keinotekoisia. Jakeluverkonhaltijoilla on noin kolme miljoonaa asiakasta, joista suurin osa on kuluttajia. Kuluttajien siirtomaksujen kohdalla vakuuksia ei käytetä juuri lainkaan. Suurta kynnystä vakuuksien käytölle selittävät jo yleiset verkkopalveluehdot, joiden mukaan vakuus esimerkiksi on palautettava vuoden kuluttua sen antamisesta, ellei kuluttaja-asiakas ole syyllistynyt maksuhäiriöihin. Todelliseen siirtomäärään perustuva tasauslasku osoitetaan toisaalta kuitenkin asiakkaalle vasta ensimmäisen sopimusvuoden jälkeen. Yritysasiakkaita jakeluverkonhaltijoilla on vähemmän kuin kuluttaja-asiakkaita. Niidenkin kohdalla vakuuksien vaatiminen on hyvin harvinaista, ja yritysasiakkailta joissakin tapauksissa sinänsä vaadittavat vakuudet on palautettava kahden maksuhäiriöttömän vuoden jälkeen.

Jakeluverkonhaltijoiden tietoisena linjana on nykyään käyttää lähes yksinomaan palautuskelvottomia liittymismaksuja, joiden kohdalla mahdollisuutta myyntisaamisten kuittaamiseen ei luonnollisesti voi olla. Kuittaaminen on joka tapauksessa mahdollista vain samassa asiakassuhteessa. Kun suurin osa jakeluverkonhaltijoiden sähkönsiirtoasiakkaista asuu asunto-osakeyhtiöissä, jotka puolestaan ovat liittymissopimusten osapuolia, saamisten kuittaaminen ei ole tästä syystä mahdollista edes palautuskelpoisten liittymismaksujen kysymyksessä ollen. Myös yritysasiakkaat ovat varsin harvoin liittymän omistajia toimiessaan usein vuokratiloissa.

Energiamarkkinaviraston esittämillä yleisillä sopimusehdoilla ei mainituista syistä ole asiassa merkitystä, vaikka ne ovatkin riidattomasti toimialajärjestön laatimia sekä suurimman osan jakeluverkonhaltijoista virastossa sähkömarkkinalain 38 a §:n nojalla vahvistuttamia ja sopimussuhteidensa osina käyttämiä.

Olennaista on vielä huomata, että teoreettinen mahdollisuus pienentää saamisiin liittyvää riskiä Energiamarkkinaviraston viittaamilla järjestelyillä ei poista riskiä, jos järjestelyjä ei tosiasiassa käytetä ja kun jäljelle jää joka tapauksessa lisäkysymyksiä muun ohella vakuuksien arvoista. Jakeluverkonhaltijoiden kohdalla luottotappiota realisoituu yhdestä kolmeen prosenttiin myyntisaamisista.

Erillinen riskilisä

Liiketoimintaan liittyvä taloudellinen riski voi lisääntyä myös markkinoiden sääntelyssä tapahtuvista muutoksista johtuen tai esimerkiksi säännellyllä toimialalla kohtuullisen tuoton sääntelyssä sovellettavien menetelmien muutosten johdosta.

Siltä osin, kuin Energiamarkkinavirasto on kiistänyt vaatimuksen pyrkimällä osoittamaan, ettei suurhäiriöiden esiintymisen todennäköisyys ole kasvanut toiselle valvontajaksolle siirryttäessä, virasto on vastannut vaatimukseen ainakin osittain asian vierestä. Virasto on muutoinkin pyrkinyt vähättelemään suurhäiriöihin liittyvää riskiä ja väittänyt, että se olisi otettu huomioon jo ensimmäisen valvontajakson mallissa. Olennaista ei ole kuitenkaan tarkastella esimerkiksi suurhäiriöiden todennäköisyyden mahdollista kasvua vaan sitä, miten uuteen valvontamalliin tehdyt muutokset ovat tuoneet häiriöistä johtuvat riskit osaksi valvontamallin mukaista kohtuullisen tuoton määrittämistä.

Nyt uudistettu valvontamalli on maailmanlaajuisesti tarkasteltuna ainutlaatuinen. Vakiokorvaukset ja keskeytyskustannukset muodostavat siinä merkittävimmän osan suurhäiriöistä aiheutuvaa taloudellista lisäriskiä, eikä näitä tekijöitä tai vertailukelpoista sääntelymallia ole ollut käytössä CAP-mallin riskiparametrien määrittelyn pohjana olleessa kansainvälisessä vertailuaineistossa. CAP-mallin riskiparametrit eivät siten ota lainkaan huomioon valvontamallin muutoksista johtuvaa taloudellisen riskin lisääntymistä. Ainoa tapa kompensoida tätä on valituksissa vaadittu erillinen riskilisä, joka antaa verkonhaltijoille mahdollisuuden selviytyä taloudellisesti esimerkiksi niiden kohdalle ajan myötä vääjäämättä osuvista suurhäiriöistä.

Vakiokorvausten ja laskennallisten keskeytyskustannusten kohdalla sovellettavat ylärajat poistavat taloudellisen riskin vain ylärajat ylittäviltä osin. Suurhäiriön tosiasialliset vaikutukset saattavat lisäksi olla esimerkiksi keskeytyskustannusten kohdalla laatusanktiota suuremmat, sillä suurhäiriön seurauksena verkonhaltija voi ensin menettää muutoin saavutettavissa olleen laatubonuksen.

Professori JP:n lausunnoissa esimerkkeinä käytetyt alueet (Suur-Savon Sähkö Oy ja Koillis-Satakunnan Sähkö Oy) edustavat sääolojen suhteen keskimääräisiä maantieteellisiä alueita. JP on käyttänyt lausunnoissaan parhaita saatavilla olleita lähtötietoja tapahtuneista suurhäiriöistä. Lähtötietojen epävarmuus on ollut tiedossa, mutta se ei poista valvontamallin muutosten aiheuttamaa riskin lisääntymistä. Energiamarkkinavirasto ei ole toisaalta esittänyt kritisoimiensa lähtötietojen sijaan mitään muitakaan arvoja.

Suurhäiriöistä ei ole ylipäänsä olemassa kattavaa pitkän aikavälin tilastointia, sillä tällainen tilastointi on käynnistynyt vasta vuonna 2003 vakiokorvauskäytännön tultua voimaan. Arviot eri suuruusluokan myrskyjen esiintymisen todennäköisyyksistä on tehty haastattelujen, myrskyraportoinnin ja yksittäisiin myrskyihin liittyvien tilastotietojen perusteella. Lisälausunnossaan professori JP on käynyt läpi säätilastojen ja verkkoyhtiöiden kokemusten pohjalta laajat myrskyt vuosilta 1970–2008. JP on laatinut kaikki laskelmansa toteutuneiden tapahtumien perusteella eli ottamatta huomioon ilmastonmuutoksesta aiheutuvaa lisäriskiä.

Verkonhaltijoille on annettu tehokkuusmittaukseen liittyen mahdollisuus ottaa kantaa kahden vuoden tunnuslukujen edustavuuteen suhteessa neljän vuoden tunnuslukuihin. Tämä on ollut käytännössä yksittäisille verkonhaltijoille vaikeaa, eikä verkonhaltijoilla ole ollut todellista mahdollisuutta esittää perustellusti korjauksia kahden vuoden tilastojen perusteella laskettuihin lukuihin.

Rahoitusomaisuuden kustannus

Saamisten eliminointi tuottopohjasta on täysin eri asia kuin nyt puheena oleva vaatimus, joka koskee sähköverkkoliiketoiminnan harjoittamiselle välttämättömien rahoituksellisten erien (kassa ja korollinen rahoitusomaisuus) kustannuksen laskemista valvontamallissa.

Current ratio -tunnusluku voidaan laskea suoraan verkonhaltijoiden virallisten tilinpäätösten pohjalta noudattaen kirjanpitolain ja Yritystutkimus-neuvottelukunta ry:n mukaista rahoitusomaisuuden määritelmää. Kuten vaatimuskohdassa 1 on jo todettu, kirjanpidollinen rahoitusomaisuuden määritelmä ei sovellu määriteltäessä rahoitusteorian mukaisesti verkkoliiketoimintaan sijoitetun pääoman määrää (tuottopohja), mutta Current ratio -tunnusluvun laskentaan voidaan käyttää nimenomaan kirjanpidon lukuja sellaisenaan. Kysymys on kahdesta eri asiasta, eikä valittajien vaatimusten välillä ole ristiriitaa.

Current ratio -arvon 1 ylläpitäminen edellyttäisi verkonhaltijoilta käytännössä kirjanpidollisen rahoitusomaisuuden määrää, joka vastaa enintään verkonhaltijan lyhytaikaisia korottomia velkoja, sillä Energiamarkkinaviraston toteamin tavoin yli puolella verkonhaltijoista ei ole korollista lyhytaikaista velkaa.

Energiamarkkinavirasto on esittänyt perusteettomia ja suorastaan keinotekoisia syitä sille, miksi Current ratio -tunnusluku ei soveltuisi sähköverkon-haltijoiden tilinpäätösanalyyseihin ja maksuvalmiuden mittariksi. Viraston esittämillä vertailuilla ei ole merkitystä, koska tällaisia tilinpäätösanalyysin tunnuslukuja ei ole ylipäänsä tarpeen eikä tapana raportoida tilinpäätöksissä. Eivät verkonhaltijat kerro tilinpäätöksissään sitäkään, mikä on kahdeskymmenesosa niiden liikevaihdosta, vaan olennaista on se, että tilinpäätöksistä tai raportoinnista ilmenevät tunnusluvun laskemiseen tarvittavat lähtötiedot. Kysymys on nimenomaan tilinpäätösanalyysin työkalusta, jonka avulla maksuvalmiutta arvioidaan tilinpäätöksessä esitettyjen tietojen perusteella.

Tunnusluvun käytön kannalta merkitystä ei ole myöskään sillä, että eräiltä toimijoilta puuttuu jokin tunnusluvun kaavassa mainittu erä. Esimerkiksi vaihto-omaisuuden puuttuminen sähköverkko-liiketoiminnassa päinvastoin parantaa tunnusluvun soveltuvuutta sähköalalle, koska se poistaa tunnusluvun laskennasta yhden mahdollisen virhelähteen eli vaihto-omaisuuden vaikean arvostamisen. Vailla merkitystä on myös lyhytaikaisten korollisten velkojen pieni määrä alalla.

Energiamarkkinaviraston viimeiseksi viittaamat nettosuojauskulut ovat jakeluverkonhaltijoiden osalta aivan marginaalinen seikka ja joka tapauksessa täysin merkityksetön käytettäväksi vaaditun Current ratio -tunnusluvun valitsemisen kannalta. Rahoitustuotot ovat puolestaan jo ensimmäisellä valvontajaksolla voineet olla päällekkäin rahoitusomaisuuden kustannusten kanssa siltä osin, kuin kysymys ylipäänsä on valvontamallissa huomioon otettavasta osasta rahoitusomaisuutta. Energiamarkkinavirasto vaikuttaakin olevan huolissaan lähinnä huomioon otettavan osan kasvattamisesta.

Laatukannustin

Energiamarkkinavirasto on lausunnossaan myöntänyt verkonhaltijoiden riskin lisääntyneen laatusanktion epäsymmetrisyyden vuoksi. Se on kuitenkin halunnut säilyttää laatusanktion kaikkien verkonhaltijoiden kohdalla täysimääräisenä ja viitannut jopa halventavalla tavalla siihen, että muutoin eräät epäsymmetrisyydestä kärsivät verkonhaltijat saattaisivat tahallaan heikentää laatutasoaan. Sähkön laatu on tosiasiassa parantunut vuosikymmenten aikana ilman nyt määrättyä sanktiota ja siinäkin tapauksessa, että verkonhaltijan omistajat olisivat hakeneet toiminnasta tuottoa "ahnaasti".

Vaadittu korjaus valvontamalliin kohdentaisi ratkaisun juuri niihin verkonhaltijoihin, joilla verkon laatu on jo kansantaloudellisesti optimaalisella tasolla.

Tehostamistavoite

Tehokkuusluvun valinta

On yleisesti tunnettua, että laskentamallien kyky mallintaa sähköverkkotoiminnan todellista tehokkuutta on väistämättä rajallinen. Kysymys on siitä, miten voidaan luottaa tehokkuuslukuun, joka Energiamarkkinaviraston soveltamissa mittausmalleissa asetetaan yhden panostekijän ja kolmen tai neljän tuotostekijän perusteella. Kuvaus ei voi missään tilanteessa olla niin täydellinen, että sillä perusteella voitaisiin laskea luotettavasti lähes sadan erikokoisen ja hyvinkin erilaisissa olosuhteissa toimivan verkonhaltijan tehokkuus. Tämä seikka on otettava huomioon tehokkuuslukuja valvontamallissa sovellettaessa.

Siinäkin tapauksessa, että Energiamarkkinavirasto olisi tehnyt kaikki kuulemiensa asiantuntijoiden suosittelemat toimenpiteet epävarmuuslähteiden poistamiseksi, suoraan tehokkuusmittauksen lopputuloksista ja niiden hajonnasta voidaan nähdä, että tehdyt toimet eivät ole olleet riittäviä. Epävarmuuksien poistaminen olisi edellyttänyt tarkempaa analyysiä tulosten eroavuuksien syistä, tai vaihtoehtoisesti viraston olisi tullut ottaa virhetekijät huomioon päättäessään tulosten soveltamisesta käytäntöön.

Laskettujen tehokkuuslukujen keskiarvon soveltaminen johtaa tehokkuuslukujen epävarmuuden ja mahdollisten virheiden vuoksi siihen, että tehokkuutta on useiden verkonhaltijoiden kohdalla aliarvioitu ja että asetettu tehokkuustavoite on näiden kohdalla liian suuri. Valittajat eivät ole väittäneetkään, että tehokkuusluvuista korkeampi olisi aina luotettavampi. Kahdesta luvusta korkeamman käyttämisellä voidaan kuitenkin varmistaa se, että yhdenkään verkonhaltijan taloudellinen asema ei heikkene viranomaisen soveltamien virheellisten ja epävarmojen tehokkuusmittausten johdosta. Esimerkiksi Saksassa, jossa tehokkuuslukuja lasketaan neljällä eri menetelmällä, on päädytty sähköverkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontamallista annetulla asetuksella valittajien esittämään menettelytapaan, jossa eri menetelmillä saatujen tehokkuuslukujen vaihdellessa valvontamallissa käytetään kunkin verkonhaltijan kohdalla korkeinta saaduista luvuista.

Professori JP on osoittanut lausunnoissaan, minkä vuoksi kahden vuoden keskeytyskustannustietojen käyttämiseen liittyvää epävarmuutta on korjattava yliopistojen lausunnossa suositeltua virhemarginaalikerrointa 0,84 pienemmällä kertoimella 0,65. Kysymys on lyhyesti sanottuna kahden vuoden lukujen korjaamisesta yhdeksän eikä neljän vuoden luvuiksi. JP:n lausunnot eivät ole millään tavoin ristiriidassa yliopistojen suosituksen kanssa.

Mittausmallit eivät voi edustaa Energiamarkkinaviraston esittämin tavoin "erilaista näkökulmaa" verkonhaltijoiden tehokkuuteen, sillä yhtiökohtainen tehokkuusluku on yhtiön omaa suorituskykyä suhteessa alan muihin yhtiöihin kuvaava suure. Yhtiö joko on tehokas suhteessa muihin tai ei ole. Kahden eri menetelmän antamat erilaiset lopputulokset osoittavat selvästi menetelmien epävarmuudet. Tästä seuraa, että joko molemmat tai jompikumpi lasketuista tehokkuusluvuista ovat virheellisiä.

Eri malleilla laskettujen tehokkuuslukujen erot eivät ole keskenään symmetrisiä eivätkä toisiaan suoraan kompensoivia. Energiamarkkinaviraston väitteet mallien toisiaan kompensoivista vaikutuksista eivät perustu mihinkään todelliseen analyysiin.

Eri menetelmillä saatujen mittaustulosten keskinäiset poikkeamat eivät myöskään koske Energiamarkkinaviraston väittämällä tavalla ainoastaan "äärimmäisiä" yrityksiä, sillä suurimpia poikkeamia on esiintynyt esimerkiksi Helen Sähköverkko Oy:n, Turku Energia Sähköverkot Oy:n, Tampereen Sähköverkko Oy:n ja Vantaan Energia Sähköverkot Oy:n kohdalla. On selvää, että SFA-menetelmän ominaisuudet kuten lineaarinen kustannusfunktio aliarvostavat kaupunkiyhtiöiden tehokkuutta. Virhettä on yritetty korjata kaapeleiden erilaisilla kustannuskertoimilla, mutta korjaus ei ole tulosten perusteella ollut riittävä.

Akateemisissa tutkimuksissa on vielä vahvistettu, että DEA- ja SFA-malleilla voidaan päätyä hyvin erilaiseen tehokkuusjärjestykseen yritysten osalta. Tällä on suuri merkitys arvioitaessa näillä malleilla saatujen lukujen käyttämistä rinnakkain. Tehokkuusmittausta koskevassa tutkimuksessa on yleisenä lähtökohtana, että eri malleja käytettäessä tulisi aina tehdä niin sanottu konsistenssi- eli yhteneväisyysanalyysi, kun luvut poikkeavat yrityksen osalta selvästi eri malleilla. Analyysissä tulisi tarkastella muun ohella sitä, eroavatko tehokkuusluvut eri mallien välillä selvästi toisistaan, asettavatko mallit yhtiöt keskenään eri järjestykseen ja ovatko eri mallien mukaiset parhaat ja huonoimmat yhtiöt eri yhtiöitä. Jos näin on, erojen aiheutumista on tarpeen tutkia ja mittaustuloksia tulisi hyödyntää erityistä varovaisuutta noudattaen. Tässä tapauksessa tällainen tilanne on mitä ilmeisimmin ollut käsillä.

Siirtymäaika

Energiamarkkinavirasto on ensin myöntänyt, että tasapoistojen pienentämisen aikajänne on sama kuin verkon uusimisen aikajänne, mutta sen jälkeen kiistänyt vaatimuksen toteamalla, että se ei ole velvoittanut verkonhaltijoita toimimaan tehokkuusluvun todellisen tulkinnan mukaan eli pienentämään kokonais-kustannuksiaan tehokkuusluvun osoittamalla määrällä. Toteamus ei muuta sitä tosiasiaa, että kahdeksan vuoden siirtymäaika on toiminnan tehostamiselle liian lyhyt ottaen huomioon tasapoistojen pienentämisen aikajänne. Siirtymäaikaa on pidennettävä, jotta valvontamallin mukainen tehostamistavoite olisi todellisessa laajuudessaan edes teoriassa mahdollista saavuttaa.

Valvontamallin ja tehokkuuden arvioinnin sen osana on oltava johdonmukainen. Jollei vaadittua muutosta tehdä, malli jää sisäisesti ristiriitaiseksi ja epäloogiseksi. Sähköverkkojen ylläpitäminen on pitkäjänteistä toimintaa, ja onneksi myös valvontamallin kehittäminen on ollut tähän saakka jossain määrin ennakoitavissa. On selvää, että verkonhaltijat varustautuvat jo kolmanteen valvontajaksoon. Parhaana oletuksena sen osalta on malli, jossa tehokkuutta arvioidaan edelleen samojen panostekijöiden perusteella ja jossa kaikkia tekijöitä on tehostettava määrätyn ajan kuluessa. Ei vaikuta todennäköiseltä eikä oikealta, että Energiamarkkinavirasto päättäisi määrätä tässä suhteessa jotain yllätyksellistä. Tasapoistot kuuluvat siten todennäköisesti jatkossakin tehokkuusmittauksen panostekijöihin vaikuttaen osaltaan tehokkuuden määrittelyyn, eikä verkonhaltija pysty parantamaan kokonaistehokkuuttaan, jos ei se jo tällä valvontajaksolla tee mitään poistojen alentamiseksi.

VÄLITOIMET

Suullinen käsittely

Markkinaoikeus on toimittanut asian selvittämiseksi 19.8.2008 ja 20.8.2008 suullisen käsittelyn, joka on rajoitettu koskemaan asianosaisten käsitysten selvittämistä sekä asian ratkaisemiseen vaikuttavien kirjallisten selvitysten ja suullisen todistelun kartoittamista.

Markkinaoikeus on toimittanut valittajien vaatimuksesta henkilötodistelun vastaanottamista varten 24.9.2008, 8.10.2008, 9.10.2008 ja 10.10.2008 suullisen käsittelyn, jota on jatkettu vielä 24.11.2008 loppulausuntojen esittämistä varten.

Asiaa on suullisissa käsittelyissä käsitelty yhdessä asianumeroilla 122–127/08/E1 käsiteltävien alueverkonhaltijoiden valitusten ja asianumerolla 128/08/E1 käsiteltävän Fingrid Oyj:n valituksen kanssa.

Suullisessa käsittelyssä 24.9.–10.10.2008 on kuultu todistajina Lappeenrannan teknillisen yliopiston professoria JP, Oulun yliopiston professoria JPK, Svenska Handelshögskolanin professoria EL, Work/Life Balance Consulting Oy:n pääanalyytikkoa AR, Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtajaa TP, Gaia Consulting Oy:n johtajaa MS ja Oulun yliopiston yliassistenttia MKS.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tausta ja kysymyksenasettelu

Sähköverkkopalvelujen hinnoittelun ja verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuutta koskevassa valvonnassa on Suomessa siirrytty sähkömarkkinalakiin 21.12.2004 tehdyillä muutoksilla (1172/2004) tapauskohtaisesta, jälkikäteisestä valvonnasta kattavaan, kaikkiin verkonhaltijoihin yhtenäisesti kohdistuvaan ja suuressa määrin etukäteisenä pidettävään valvontaan. Uusi sääntely on tullut voimaan 27.12.2004, jolloin Energiamarkkinavirasto on antanut kullekin sähköverkonhaltijalle ensimmäistä valvontajaksoa 1.1.2005–31.12.2007 koskevan vahvistuspäätöksensä.

Markkinaoikeus on puolestaan antanut 21.12.2006 päätöksensä (nrot 268–344/2006) valituksista, joita kantaverkkoyhtiö Fingrid Oyj, Etelä-Pohjanmaan Alueverkko Oy ja 74 jakeluverkonhaltijaa olivat tehneet Energiamarkkinaviraston edellä mainituista ensimmäisistä vahvistuspäätöksistä. Markkinaoikeus on mainituissa päätöksissään esitellyt laajalti kohtuullisuusvalvonnan tarkoitusta osoittavia lainvalmisteluasiakirjoja sekä muita asiaan sovellettavia oikeuslähteitä, joista sähkömarkkinalain 14 § sisältää yhtenä keskeisimmistä verkkopalvelujen myyntiehtoja ja hinnoittelua koskevat yleiset säännökset. Sen 1 momentin mukaan verkkopalvelun myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille, ja verkkopalvelujen hinnoittelun on säännöksen 2 momentin mukaan oltava kohtuullista.

Energiamarkkinaviraston tulee sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden käyttöönottamista. Sen on säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.

Hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan määrätä

1) verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista

2) verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta

3) verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta

4) verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa

5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun.

Sähkön siirtohinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustuu paitsi edellä mainittuihin ennen valvontajaksoa tehtäviin vahvistuspäätöksiin, myös Energiamarkkinaviraston valvontajakson päätyttyä tekemiin päätöksiin. Viraston tulee sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaan valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan 38 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän. Energiamarkkinavirasto on loppuvuonna 2008 antanut kullekin sähköverkonhaltijalle ensimmäisen valvontajakson 2005–2007 osalta sähkömarkkinalain 38 c §:ssä tarkoitetun päätöksen.

Asiassa on nyt kysymys niistä menetelmistä ja laskentamalleista, jotka Energiamarkkinavirasto on vahvistanut sähköverkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi järjestyksessään toiselle sähkömarkkinalain muutosta seuranneelle valvontajaksolle 1.1.2008–31.12.2011.

Verkkoliiketoiminnalle sallittava kohtuullinen tuotto määritetään päätösten mukaan asiaa yksinkertaistaen ilmaistuna oikaisemalla verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa ensin nykykäyttöarvoonsa ja kertomalla näin saadun pääoman määrä liiketoiminnan arvioitua riskiä vastaavalla tuottovaatimuksella. Tällä tavoin laskettua tuottoa verrataan valvontajakson jälkeen verkkotoiminnan määrätyin, operatiivisten kustannusten tehostamistavoitteenkin sisältävin menetelmin oikaistuun ja sähkntoimituksissa tapahtuneiden keskeytysten aiheuttaman haitan huomioon ottavaan toteutuneeseen tuottoon. Sallitun ja oikaistun toteutuneen tuoton erotus osoittaa joko valvontajakson ylijäämää, joka verkonhaltijan on palautettava sähkön käyttäjille seuraavalla valvontajaksolla siirtopalvelumaksujaan alentamalla, tai alijäämää, joka oikeuttaa verkonhaltijan seuraavalla valvontajaksolla maksujensa korotuksiin.

Vaikka valvontamalli on olennaisilta osin samanlainen kuin ensimmäiselle valvontajaksolle 2005–2007 vahvistettu malli, Energiamarkkinavirasto on kuitenkin tehnyt siihen eräitä merkittäviä muutoksia kuten sähkön toimitushäiriöiden perusteella laskettavien keskeytyskustannusten sisällyttämisen oikaistun toteutuneen tuloksen laskentaan. Jakeluverkon-haltijoiden esillä olevat valitukset kohdistuvat rahoitusomaisuuden valvontamallissa huomioon otettavan kustannuksen määrittämistä lukuun ottamatta mallin sellaisiin osiin tai kohtiin, jotka ovat merkinneet ainakin jollakin tavoin uudistusta tai muutosta ensimmäisellä valvontajaksolla sovellettuun malliin nähden.

Lyhyt- ja pitkäaikaiset saamiset

Asiassa on tältä osin kysymys verkonhaltijoiden taseista ilmenevien lyhyt- ja pitkäaikaisten saamisten käsittelystä kohtuullisen tuoton valvontamallissa. Energiamarkkinavirasto on toisen valvontajakson osalta päättänyt eliminoida sanotut saamiset verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman piiristä eli siitä verkonhaltijan varallisuudesta, jolle verkonhaltija on oikeutettu laskemaan ja perimään asiakkailtaan liiketoiminnan riskiä vastaavan kohtuullisen tuoton, ja käsitellä saamisia sen sijaan rahoitusomaisuuden osana verkkotoiminnan tulosta valvontamallin mukaan oikaistaessa. Valittajat ovat pitäneet ratkaisua rahoitusteoreettisesti kestämättömänä.

Energiamarkkinaviraston on katsottava perustelleen mainittua ratkaisua valituksenalaisissa päätöksissään kirjanpitolain säännöksellä.

Rahoitusomaisuutta ovat sinänsä kirjanpitolain 4 luvun 4 §:n 2 momentin mukaan rahat, saamiset sekä tilapäisesti muussa muodossa olevat rahoitusvarat. Tälle kirjanpidolliselle oikeusohjeelle ei voida kuitenkaan antaa ratkaisevaa painoarvoa esillä olevaa kysymystä ratkaistaessa, sillä valvontamallissa tai ainakin pääoman painotetun keskikustannuksen (WACC) laskentamallissa sen osana on keskeisesti käsillä kassavirtaperusteinen rahoitusteoreettinen näkökulma. Jo yksin verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman – merkittävimpänä eränä sähköverkon – oikaiseminen nykykäyttöarvoonsa merkitsee olennaista irtautumista omaisuuden ja sille laskettavan tuoton kirjanpidollisesta tarkastelusta suoriteperusteisessa laskentatoimessa.

Asiassa kuulluista todistajista EL on katsonut, että myynti- ja siirtosaamiset ovat selvästikin verkkoliiketoimintaan liittyviä ja siihen sitoutuneita eriä, jotka siten kuuluvat valvontamallissa perustellusti tuottopohjaan. EL ei ole lähtökohtaisesti pitänyt erityistä saamisia koskevaa riskianalyysiä tarpeellisena.

Myös AR ja TP ovat luonnehtineet lyhytaikaisia korottomia saamisia ja lyhytaikaisia korottomia velkoja kuten ostovelkoja niin sanotun nettokäyttöpääoman eriksi ja toistensa vastinpariksi sekä katsoneet puheena olevien myynti- ja siirtosaamisten kuuluvan perustellusti verkonhaltijoiden tuottopohjaan.

JPK on näin ollen katsonut keskeiseksi kysyä, missä kohdassa verkkotoimintaa liiketoiminnan riski päättyy ja varallisuuden kustannus vaihtuu pelkäksi vieraan pääoman kustannukseksi. Harkinnassa on arvioitava sitä, liittyykö saamisiin luottotappioriskiä, sekä sitä, voidaanko saamisia suojata esimerkiksi vakuuksien avulla. Myyntisaamisia on JPK:n mukaan käsitelty yleisesti ottaen miltei pääsääntöisesti liiketoimintariskiä sisältävinä. JPK on toisaalta katsonut vaikeaksi nähdä, ett kirjanpidolliseen jaksotukseen perustuviin siirtosaamisiin ainakaan sisältyisi tällaista riskiä. Se, kuinka paljon luottotappioita myyntisaamisten riskittöminä pitäminen rajakohtaa kulloinkin lähestyttäessä vielä sallii, vaihtelee JPK:n mukaan toimialoittain ja yleisen taloudellisen tilanteen mukaan. Kysymys on kuitenkin lähtökohtaisesti vain joistakin prosenteista.

EL ja AR ovat arvioineet, ettei pitkäaikaisten hyödykkeiden myyntiin perustuvia saamisia voida edes käsitteellisesti pitää riskittöminä. Myyntisaamisiin liittyvät luottotappiot vaihtelevat sinänsä toimialakohtaisesti, mutta myyntisaamisten riskipitoisuuden voidaan yleisesti arvioida ilmenevän jo muutaman prosentin suuruisina toteutuvissa luottotappioissa. Jakeluverkon-haltijoiden luottotappioistaan esittämät tiedot osoittavat riskin jo realisoituneen, minkä lisäksi tuottovaatimukseen heijastuva potentiaalinen riski voi olla EL:n mukaan vielä suurempi ottaen huomioon muun ohella talouden suhdannevaihtelut. Myyntisaamiset ovat usein niitä eriä, joita yrityksiltä jää asiakkaiden maksuvaikeuksien vuoksi ensimmäiseksi saamatta. Mahdollisuus vaatia vakuutta ei EL:n ja AR:n mukaan poista tätä riskiä, sillä jäljelle jää joka tapauksessa kysymyksiä vakuuteen liittyvistä riskeistä sekä todellisesta vakuusarvosta ja turvaavuudesta.

AR on pitänyt myyntisaamisiin liittyviä luottotappiokirjauksia Fortum Oyj:n kohdalla havaitsemansa esimerkinkin perusteella mahdollisina myös sähköyhtiöiden kohdalla. Myös tilinpäätöshetkeen liittyviin ja suoriteperusteisen kirjanpidon jaksotuksiin perustuviin siirtosaamisiin voi kohdistua määrättyjä menettämisen riskejä ottaen huomioon, että kysymys on muun ohella ennakkoon maksetuista vuokrista ja vakuutusmaksuista sekä muista liiketoiminnan eristä, vaikka esimerkiksi ennakkoverojen jaksotuksiin ei sinänsä katsottaisikaan liittyvän riskiä.

TP on kertonut Fingrid Oyj:n kirjanneen kertaalleen luottotappioiksi eräältä yhtiöltä olleita myyntisaamisia, vaikkei yhtiöllä olekaan ollut kymmeneen vuoteen toistuvia luottotappio- tai maksuhäiriöongelmia. Jos vakuutta joudutaan pyytämään, se jo sellaisenaan osoittaa riskin olemassaoloa, ja vakuus merkitsee enimmillään riskin osittamista tai alentamista siirtämällä riskiä jonkun muun kannettavaksi. Vastapuoleen liittyvä riski on aina olemassa myös vuokraennakoissa ja muissa siirtosaamisissa, joihin niihinkin sitoutuu liiketoiminnan pääomaa, lukuun ottamatta enintään matalan riskin verosaamisia valtiolta.

Markkinaoikeus katsoo edellä selostettuja näkökohtia harkittuaan, että valituksissa esille nostettuja saamisia on pidettävä rahoitusteoreettisista näkökohdista sekä saamisiin lähtökohtaisesti liittyvien luottotappioriskien vuoksi sähköverkkoliiketoimintaan liittyvinä erinä, jotka on vastoin Energiamarkkinaviraston päätöksiä perusteltua pysyttää verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman piirissä eli verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton laskentaperusteena olevassa tuottopohjassa. Asiassa ei ole myöskään tullut esille seikkaa, jonka vuoksi puheena olevia myynti- ja siirtosaamisia olisi perusteltua käsitellä valvontamallissa toisistaan poikkeavasti.

Energiamarkkinaviraston vetoamat verkkotoiminnan yleiset sopimusehdot ja viraston niistä luottotappioriskin torjumismahdollisuuksina viittaamat kohdat eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin. Liittymismaksujen osalta on ensinnäkin huomattava, että ne eivät valittajien toteamin tavoin ole kaikilta osin ylipäänsä palautuskelpoisia, minkä lisäksi niihin perustuva kuittausmahdollisuus ei ainakaan kohdistu kaikissa tapauksissa juuri siihen asiakkaaseen, jonka siirtomaksuja koskevista maksuhäiriöistä kulloinkin on kysymys.

Koska edellä kerrotut myynti- ja siirtosaamiset ovat ainoita asiaa käsiteltäessä esille nostettuja saamisia, joiden osalta Energiamarkkinavirasto on muuttanut kohtuullisen tuoton valvontamallia ensimmäiseltä toiselle valvontajaksolle siirryttäessä, valitukset, joissa on vaadittu saamisten eliminointiin sovellettavan samaa menettelyä kuin ensimmäisellä valvontajaksolla 2005–2007, on tältä osin hyväksyttävä ja valituksenalaisia päätöksiä muutettava vaadituin tavoin.

Erillinen riskilisä

Asiassa on tältä osin kysymys siitä, onko jakeluverkonhaltijoita koskevaan valvontamalliin sisältyvään oman pääoman kustannuksen laskentakaavaan lisättävä rahoitusteoreettisesta näkökulmasta ja kohtuuden mukaan erillinen riskilisä sen vuoksi, että valvontamalliin toiselle valvontajaksolle tehdyt muutokset merkitsevät yhtäältä aika ajoin väistämättä esiintyvien suurhäiriöiden vuoksi ja toisaalta keskeytyskustannusten vertailutason määrittämisessä väitteen mukaan ilmenneen metodivirheen vuoksi verkkotoiminnan kohonnutta riskiä.

Markkinaoikeus toteaa, että pääoman painotetun keskikustannuksen laskentamalli (WACC) kohtuullisuusvalvonnan osana perustuu riidattomasti ajatukselle, jonka mukaan toimintaan sijoitettavan pääoman tuotto-odotus seuraa keskeisesti kysymyksessä olevaan liiketoimintaan liittyvää riskiä. Riidatonta on niin ikään se, että Energiamarkkinaviraston toiselle valvontajaksolle vahvistama valvontamalli sisältää jakeluverkonhaltijoiden kohdalla merkittävinä pidettäviä uudistuksia, joista valittajat ovat vedonneet ennen kaikkea vakiokorvausten käsittelemiseen verkonhaltijan kontrolloitavissa olevina operatiivisina kustannuksina sekä laskennallisten keskeytyskustannusten ottamiseen mukaan valvontamallin osaksi.

Valittajat eivät ole kuitenkaan vaatineet erillistä riskilisää hyvitykseksi mainituille muutoksille sellaisenaan eivätkä mille tahansa muutoksista mahdollisesti aiheutuville riskeille, vaan vaaditun riskilisän ensimmäisenä yksilöitynä perusteena on suurhäiriöistä valvontamalliin vahvistettujen muutosten vuoksi aiheutuva lisäriski sitä nimenomaista taustaa vasten, että mallissa toisella valvontajaksolla sovellettavien kustannusten vertailutasojen määrittelyjaksoilla – kaiken kaikkiaan vuosina 2003–2008 – on sattunut suurhäiriöinä pidettäviä sähköntoimituksen keskeytystilanteita keskimääräistä eli odotusarvoa vähemmän. Kysymys on näin ollen siitä, että valittajat pitävät perusteltuna odottaa itsestään riippumattomia suurhäiriöitä sattuvan kuluvan valvontajakson aikana todennäköisyyslaskennan lainalaisuuksien perusteella enemmän kuin mainittujen vertailutasojen määrittelyjaksojen aikana, jolloin suurhäiriöistä aiheutuvat kustannukset jäisivät vertailutasot ylittäviltä osin verkonhaltijoiden vahingoksi.

Valittajien esitys perustuu tältä osin olennaisesti professori JP:n tekemiin tai johtamiin selvityksiin ja laskelmiin. Valittajat ovat vedonneet asiassa JP:n asiantuntijalausuntoihin, minkä lisäksi JP:tä on kuultu markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä henkilökohtaisesti.

JP:n esittämän selvityksen perusteella voidaan kuitenkin pitää hyvinkin mahdollisena, että suurhäiriöitä on sattunut keskimääräistä vähemmän, paitsi edellä mainitulla operatiivisten kustannusten vertailutason määritysjaksolla 2003–2006, myös sekä toisella valvontajaksolla sovellettavan keskeytyskustannusten vertailutason määritysjaksolla 2005–2008 että tehokkuusmittauksessa käytetyllä keskeytyskustannusten määritysjaksolla 2005–2006. Näin siitäkin huolimatta, että keskeytyskustannusten vertailutason sanottu määritysjakso on ollut vielä kesken asiaa markkinaoikeuden suullisessa istunnossa käsiteltäessä.

JP:n on lisäksi ollut vakuuttunut siitä, että vastaavalla tavalla kattavaa vakiokorvauskäytäntöä ei löydy Suomen lisäksi muualta maailmasta ja että keskeytyskustannuksetkaan eivät ole muissa maissa sovellettavissa sähköverkkotoiminnan hinnoittelun regulaatioissa mukana samassa laajuudessa kuin nyt Energiamarkkinaviraston valituksenalaisissa päätöksissä. Valittajien vetoamat riskit eivät ole sen vuoksi voineet JP:n mukaan sisältyä siihen kansainväliseen vertailuaineistoon, johon kysymyksessä olevan verkkoliiketoiminnan riskiä kuvaavan beeta-kertoimen riskiparametrilaskelmat ovat perustuneet.

Valittajien on edellä lausutun perusteella katsottava esittäneen varteenotettavia perusteluja suurhäiriöiden vaikutuksiin perustuvan riskilisävaatimuksensa tueksi. Sama koskee myös toista vaaditun riskilisän nimenomaista perustetta eli väitettyä todennäköisyyslaskennallista menetelmävirhettä keskeytyskustannusten vertailutason määrittämisessä.

Edellä mainittuun nähden on huomattava, että JP sen sijaan on kuulemisensa yhteydessä katsonut, etteivät malliin tehdyt muutokset olisi antaneet puheena olevassa suhteessa aihetta riskilisävaatimuksiin, jos vakiokorvauksia ja muita kysymyksessä olevia kustannuksia olisi osoittautunut sisältyvän vertailutason kustannuksiin odotusarvon mukaisesti.

Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella ja ottaen vielä huomioon Energiamarkkinaviraston mahdollisuuden muuttaa vahvistuspäätöksiä sähkömarkkinalain 38 b §:n 3 kohdan nojalla, jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta, että valittajien tässä kohdassa esittämät perustelut eivät kohtuuden mukaan ja valvontamallia kokonaisuutena arvioiden anna aihetta valituksenalaisten päätösten muuttamiselle vaadituin tavoin. Valitukset on näin ollen tältä osin hylättävä.

Rahoitusomaisuuden kustannus

Asiassa on tältä osin kysymys siitä, millä menetelmällä valvontamallissa on perusteltua arvioida verkonhaltijan välttämättömän rahoitusomaisuuden määrää, ja tarvittaessa eli valitusten menestyessä tältä osin myös sitä, mihin Current ratio -tunnusluvun arvoon saakka verkonhaltijoiden rahoitusomaisuus on kohtuuden mukaan otettava huomioon, kun sen ylläpidosta aiheutuva kustannus otetaan huomioon vähennyksenä verkkotoiminnan oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa.

Energiamarkkinaviraston päätökset perustuvat rahoitusomaisuuden käsittelyn ja kohtuuden mukaan riittävänä pidettävän määrän osalta markkinaoikeuden 21.12.2006 antamien päätösten lopputulokseen, jonka mukaan verkkotoiminnan oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa vähennyksenä on otettava huomioon rahoitusomaisuuden ylläpidosta aiheutuva kustannus, jota laskettaessa rahoitusomaisuudesta otetaan huomioon enintään määrä, joka vastaa kahdeskymmenesosaa (5 prosenttia) verkonhaltijan liikevaihdosta. Kaikki asiassa esillä olevat valittajat ovat nyt pitäneet näin määrättyä menetelmää huonona ainakin sähköverkkotoiminnan valvonnassa.

Kysymyksenasettelun taustan osalta on huomattava ensinnäkin, että markkinaoikeuden joulukuussa 2006 vahvistama malli eli verkonhaltijan rahoitusomaisuuden vertaaminen määrätyllä tavalla verkkotoiminnan liikevaihtoon on ollut nimenomaan Etelä-Pohjanmaan Alueverkko Oy:n ja 73 ensimmäisen valvontajakson vahvistuspäätöksistä valituksen tehneen jakeluverkonhaltijan vaatima malli. Fingrid Oyj on sinänsä vaatinut jo tuolloin rahoitusomaisuuden huomioon ottamista valituksessa vaaditulla tavalla siihen määrään saakka, jolla yhtiö saavuttaa Current ratio -arvon yksi, mutta markkinaoikeus on ratkaissut asian myös Fingridin osalta vastaavasti kuin kaikkien muiden rahoitusomaisuuden käsittelystä valituksen tehneiden verkonhaltijoiden osalta.

Toisaalta taustaksi voidaan kiinnittää huomiota siihen, että Energiamarkkinavirasto ei ole ilmoituksensa mukaan tehnyt joulukuun 2006 jälkeen mitään tuolloin määrätyn mallin kehittämiseksi taikka sen oikeudenmukaisuuden varmistamiseksi. Näin siitäkin huolimatta, että markkinaoikeus on päätöstensä perusteluissa todennut, ettei mallin käyttöönottoa ollut voitu valmistella käsillä olleissa olosuhteissa kovinkaan perusteellisesti, sekä pohtinut mahdollista tarvetta selvittää jatkossa muun ohella sitä, mikä osa verkonhaltijoiden rahoitusomaisuudesta on otettava huomioon oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa.

Asiassa nyt esitetystä selvityksestä ilmenee muun ohella seuraava.

EL on kertonut Current ratio -tunnusluvun olevan ainakin periaatteensa osalta jo 100 vuotta yleismaailmallisesti käytetty mittari, joka osoittaa keskeisesti lyhytaikaista maksukykyä ja kykyä välttää likviditeettikonkurssia. Kysymys on rahan muodossa olevien tai helposti rahaksi muutettavien varallisuuserien vertaamisesta lyhytaikaisen vieraan pääoman määrään ja yhdestä merkittävimmistä tunnusluvuista, jota käyttävät varsinkin rahoittajat arvioidessaan, uskaltaako yritykselle antaa lisää lainaa. Tunnusluvun tyypillisiä soveltajia ovat siten luotto- ja rahoituslaitokset mutta myös periaatteessa yritykset harkitessaan maksuajan antamista kauppakumppaneilleen.

AR on pitänyt Current ratio -tunnuslukua yrityksen likviditeetin ja maksuvalmiuden mittarina maksuvalmiuden merkitessä yhtä tilinpäätösanalyysien kolmesta pääkohteesta. Tunnusluku näyttää hänen mielestään voimansa eritoten "konkurssikypsien" yritysten tunnistamisessa, mutta lukua ei kuitenkaan käytetä yksinomaan likviditeettiongelmien ja konkurssiuhkien havaitsemiseksi.

Myös JPK on pitänyt Current ratio -tunnuslukua "klassisena" mallina, joka osoittaa nopeakiertoisen omaisuuden suhdetta lyhyeeseen vieraaseen pääomaan. Tunnuslukua käytetään hänen mielestään tyypillisimmin erilaisissa selvittely- ja konkurssitilanteissa sekä luottoluokituksissa, harvemmin sen sijaan jatkuvan maksuvalmiuden seurannassa.

JPK on pitänyt myös rahoitusomaisuuden suhdetta liikevaihtoon yhtenä mahdollisena näkökulmana asiaan. Eräät yhtiöt esimerkiksi vähittäis- ja tukkukaupan alalla, jossa myynnin volyymi on keskeistä, ovat hänen tietojensa mukaan käyttäneet tällaista tunnuslukua kokemusperäisesti. Sopivaa suhdelukua eli prosenttiosuutta ei tosin ole helppoa määritellä objektiivisesti, mutta tämäkään seikka ei tee tunnusluvusta muita huonompaa. Liikevaihtoon – toisin kuin tase-eriin – ei ole juurikaan mahdollista vaikuttaa tilinpäätösjärjestelyillä.

Myös EL on pitänyt rahoitusomaisuuden määrän vertaamista verkonhaltijan liikevaihtoon sinänsä mahdollisena mutta katsonut, ettei liikevaihtoa voida tässä suhteessa pitää läpivirtauslukuna yhtä järkevänä mittarina kuin taseesta ilmeneviä eriä, jotka osoittavat, mitä yritykselle on jäänyt toiminnastaan pääomaksi. Yhtä yleispätevää prosenttiosuutta liikevaihdosta on joka tapauksessa mahdotonta valita, koska liikevaihdon rakenne ja marginaalit vaihtelevat suuresti toimialoittain. EL on pohtinut, tulisiko prosenttiosuutta liikevaihdosta pitää edes kaikkien sähköverkonhaltijoiden osalta samana.

AR on katsonut, että riittävän rahoitusomaisuuden määrän mittaaminen liikevaihdon perusteella ei ole toimiva ratkaisu kaikilla aloilla, koska saamisiin sitoutuu eri toimialoilla eri tavoin pääomaa. Sanottu malli voi lisäksi kohdella eri tavoin velallisia ja velattomia yhtiöitä.

TP on katsonut, ettei rahoitusomaisuuden määrän vertaaminen liikevaihtoon ole sovelias malli ainakaan sellaisella pääomavaltaisella alalla kuin sähköverkkotoiminta.

Markkinaoikeuden 21.12.2006 antamissaan päätöksissä vahvistamaa ja Energiamarkkinaviraston valituksenalaisissa päätöksissä sellaisenaan soveltamaa menetelmää rahoitusomaisuuden kohtuullisen huomioon otettavan kustannuksen määrittämiseksi ei voida nyt esitetyn selvityksen perusteella pitää millään tavoin mahdottomana. Kysymyksen taustasta edellä lausuttuun nähden asiassa ei toisaalta voida katsoa, että menetelmävalinnan perusteet olisivat tulleet esitetyksi tyhjentävästi jo ensimmäisen valvontajakson vahvistuspäätöksistä valitettaessa.

Markkinaoikeus katsoo asiassa nyt esitetyn selvityksen perusteella, että Current ratio -tunnusluvun soveltamiseen perustuvaa mallia on pidettävä sopivampana, tasapuolisempana ja perustellumpana kuin valituksenalaisissa päätöksissä vahvistettua mallia. Valitukset on näin ollen hyväksyttävä menetelmän valintaa koskevin osin.

Asiassa kuullut rahoitusteorian asiantuntijat ovat yhtenevästi talous- ja rahoitusjohtaja TP:n kanssa katsoneet, että yritys itse tai sen talousjohtajat tietävät lähtökohtaisesti parhaiten, kuinka suurta rahoitusomaisuutta yritys kulloinkin tarvitsee.

TP on kertonut Fingridin korottaneen rahoitusomaisuutensa määrää kerryttämällä sitä järjestelmällisesti vuosittaisilla voittovaroilla. Tavoitteena on ollut Current ratio -arvo yksi, mitä ei voida hänen mukaansa pitää missään tapauksessa liian suurena. Finanssikriisin uhatessa arvon pitäisi tosiasiassa olla huomattavasti suurempi. Current ratio -arvoa seurataan Fingridissä jatkuvasti ja raportoidaan yhtiön hallitukselle neljästi vuodessa.

Asiakirjoista ilmenee, että Current ratio -tunnusluvun arvo on Fingridin kohdalla vaihdellut vuosina 2004–2007 lukujen 0,6 ja 1,1 välillä. Arvo on kasvanut vuosien 2004 ja 2005 likimääräisestä keskiarvosta 0,7 vuosien 2006 ja 2007 likimääräiseen keskiarvoon 1,0. Asiassa ei ole tullut esille, etteikö Fingrid olisi selviytynyt ja menestynyt kantaverkkotoiminnassaan myös vuosina 2004–2005 käytössään olleella vaihto- ja rahoitusomaisuudella myynti- ja siirtosaamiset mukaan lukien.

Vaikkei Energiamarkkinaviraston lausunnossaan viittaamilla nettosuojauskuluilla olisikaan käytännön merkitystä jakelu- ja alueverkonhaltijoiden kohdalla, se, mitä virasto on lausunut verkonhaltijoiden mahdollisuuksista hankkia rahoitusomaisuudelleen kohtuullisuusvalvonnan ulkopuolelle jääviä rahoitustuottoja, koskee yhtä lailla kaikkia verkonhaltijoita. Näin ollen ja, kun asiassa ei ole Fingridiä lukuun ottamatta esitetty konkreettista selvitystä yhdenkään verkonhaltijan taloudellisesta tilanteesta ja välttämättömästä rahoitusomaisuudesta siihen suhteutettuna, markkinaoikeus harkitsee oikeaksi määrätä kaikkien verkonhaltijoiden kohtuullista rahoitusomaisuutta otettavan valvontamallissa huomioon siihen saakka, kunnes verkonhaltija saavuttaa Current ratio -arvon 0,7.

Valituksenalaisia päätöksiä on edellä olevan perusteella muutettava päätöslauselmasta ilmenevin tavoin.

Markkinaoikeus toteaa selvyyden vuoksi, että markkinaoikeuden päätöstä tältä osin täytäntöön pantaessa on otettava huomioon se, mitä valittajat ovat vastaselityksessään tuoneet esiin tarkoittamiensa rahoituksellisten erien sekä valitusten 1 kohdassa tarkoitettujen saamisten ja mahdollisen vaihto-omaisuuden suhteesta. Vieraan pääoman kustannus on oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa toisin sanoen laskettava vähennykseksi vain sille osalle rahoituksellisia eriä, jotka ovat Current ratio -tunnusluvun kaavassa tarkoitetun vaihto-omaisuuden sekä valitusten 1 kohdassa tarkoitettujen myynti- ja siirtosaamisten lisäksi tarpeen Current ratio -arvon 0,7 saavuttamiseksi.

Laatukannustin

Energiamarkkinavirasto on katsonut valituksenalaisissa päätöksissään, että jakeluverkonhaltijoiden sähköntoimitusten laatu tulee ottaa huomioon verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa. Sähkön laadun osalta valvonnassa otetaan päätösten mukaan huomioon sähköntoimituksissa tapahtuneet suunnitellut ja odottamattomat keskeytykset sekä pika- ja aikajälleenkytkennät.

Sähköntoimitusten keskeytykset arvostetaan valvontaa varten rahamääräisiksi päätöksissä yksityiskohtaisesti selostetuin tavoin. Valvontajakson kunakin vuonna toteutuneita keskeytyksiä ja tällä tavoin määräytyviä keskeytyskustannuksia verrataan verkkotoiminnan oikaistua tulosta laskettaessa verkonhaltijalle koko valvontajakson ajalle määriteltävään keskeytysten aiheuttaman haitan vertailutasoon, joka tosin voi rahanarvon muutosten vuoksi vaihdella valvontajakson eri vuosina. Energiamarkkinavirasto on vielä kohtuullistanut keskeytysten aiheuttaman haitan vaikutusta verkkotoiminnan tuottoon päättämällä ottaa mallissa huomioon puolet toteutuneiden kustannusten ja keskeytyskustannusten vertailutason välisestä erotuksesta.

Pienentämällä toteutuvien keskeytysten perusteella laskettavaa rahamääräistä haitta-arvoa alle vertailutason verkonhaltijalla on näin ollen mahdollisuus saada verkkotoiminnasta toteutuneiden kustannusten ja vertailutason erotuksen puolikkaan verran suurempaa tuottoa. Vertailutason ylittyminen pienentää vastaavasti kohtuullista tuottoa sanottua erotuksen puolikasta vastaavalla määrällä.

Energiamarkkinavirasto on lisäksi varautunut mallissaan poikkeuksellisten sääolojen tai muiden vastaavien olosuhteiden vaikutukseen sähköntoimituksissa tapahtuvien keskeytysten aiheuttamaan haittaan asettamalla edellä mainitulle toteutuneiden kustannusten ja vertailutason välisen erotuksen puolikkaalle erillisen raja-arvon (niin sanottu lattia- ja kattotaso). Asetettua raja-arvoa suurempi erotuksen puoliosuus ei vaikuta yksittäisen vuoden kohdalla verkkotoiminnan tuoton arviointiin enempää verkonhaltijan hyödyksi kuin haitaksikaan. Sanotuksi raja-arvoksi on päätöksissä vahvistettu kymmenen prosenttia verkkotoimintaan kyseisenä vuonna sitoutuneelle pääomalle verojen jälkeen lasketusta kohtuullisesta tuotosta.

Energiamarkkinavirasto on todennut päätöksissään, että joidenkin verkonhaltijoiden kohdalla toteutuneet keskeytyskustannukset voivat jo nykyisin olla niin alhaisella tasolla, että verkonhaltija ei voi enää alentaa niitä yhtä paljon kuin mihin edellä mainittu erotuksen puolikkaalle erikseen määritelty raja-arvo sinänsä tarjoaisi mahdollisuuden. Valittajina esiintyvät jakeluverkonhaltijat ovat kutsuneet tilannetta laatukannustimeen liittyväksi epäsymmetrisyysriskiksi, sillä suurin mahdollinen laatukannustimen kautta saavutettavissa oleva hyöty jää tällaisten verkonhaltijoiden kohdalla pienemmäksi kuin suurin mahdollinen raja-arvon perusteella määräytyvä tuotonmenetys. Asiassa on tältä osin kysymys tarpeesta korjata mainittu epäsymmetrisyys.

Energiamarkkinavirasto on katsonut päätöksissään, että mainittu epäsymmetrisyys ei aseta kysymyksessä olevia verkonhaltijoita muihin nähden epätasa-arvoiseen asemaan, sillä niillä on yleensä vähäisempien keskeytyskustannusten vastapainona myös suhteellisesti suurempi verkkotoimintaan sitoutunut pääoma, jolle laskettavaan tuottoon raja-arvo on sidottu.

Markkinaoikeus katsoo, ettei Energiamarkkinaviraston päätöstensä tueksi vetoama seikka riitä perusteeksi jättää jo päätöksiä annettaessa havaitun ja markkinaoikeudessa riidattomaksi osoittautuneen epäsymmetrisyystekijän vaikutukset valvontamallissa oikaisematta. Samalla tavalla riittämättömiä tai asian ratkaisemisen kannalta merkityksettömiä ovat myös Energiamarkkinaviraston markkinaoikeudessa esittämät perustelut. Päätöksiä on näin ollen muutettava määräämällä, että keskeytyskustannusten toteutuneen tason ja vertailutason välisen erotuksen puoliosuuden mukaan määräytyvä ja oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa sovellettava laatusanktio voi olla aina ja siten myös edellä kuvatussa tilanteessa enintään yhtä suuri kuin suurin mahdollinen laatubonus.

Vaikka jakeluverkonhaltijoiden olisikin käytännössä lähes mahdotonta saavuttaa sähköntoimituksen kannalta täysin keskeytyksetöntä toimintavuotta, markkinaoikeus kuitenkin katsoo, ettei tällä tavoin saavutettavan tasapainotilan horjuttamiselle toiseen suuntaan valituksissa ensisijaisesti vaadituin tavoin ole toisaalta esitetty riittäviä perusteita. Valitukset on tämän vuoksi hylättävä tältä osin ensisijaisesti vaaditussa muodossaan.

Tehostamistavoite

Valituksenalaisissa päätöksissä on todettu, että sähkömarkkinalain yhtenä tavoitteena on verkonhaltijoiden toiminnan tehostaminen. Tehostamistavoitteen asettaminen on edellyttänyt kunkin verkonhaltijan tehostamispotentiaalin arvioimista tehokkuusmittauksen avulla sekä toimialan tuottavuuden kasvumahdollisuuksien määrittämistä. Nämä seikat on valituksenalaisissa päätöksissä muunnettu verkonhaltijakohtaisiksi tehostamistavoitteiksi, jotka sisältävät sekä yrityskohtaisen että toimialan yleisen tehostamistavoitteen. Yleisen tavoitteen tarkoituksena on kannustaa kaikkia ja siten myös tehokkaiksi havaittuja verkonhaltijoita tehostamaan toimintaansa yleisen tuottavuuskehityksen mukaisesti. Yrityskohtaisen tavoitteen tarkoituksena puolestaan on lisäksi kannustaa mittauksissa tehottomiksi havaittuja verkonhaltijoita saavuttamaan tehokkaan toiminnan tason.

Energiamarkkinavirasto on soveltanut toista valvontajaksoa edeltäneessä verkonhaltijoiden tehostamispotentiaalin mittaamisessa DEA- ja SFA-malleihin perustuvia tehokkuuden mittausmalleja sekä käyttänyt panostekijänä verkonhaltijoiden kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten, tasapoistojen ja keskeytyskustannusten summaa. Mittausten osoittamat tehokkuusluvut kertovat siitä, kuinka paljon verkonhaltijoiden tulisi vähentää mainittujen kustannustekijöiden summaa päästäkseen niin sanotulle tehokkaalle rintamalle. Tähän nähden olisi päätösten mukaan johdonmukaista, että myös tehostamistavoite kohdistuisi kaikkien näiden kustannustekijöiden summaan. Valituksenalaisissa päätöksissä asetettu tehostamistavoite kohdistuu kuitenkin toisella valvontajaksolla ainoastaan verkonhaltijoiden kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin mutta ei sitä vastoin tasapoistoihin eikä keskeytyskustannuksiin.

Tehokkuusluvun valinta

Energiamarkkinavirasto on kuvannut valituksenalaisissa päätöksissään – kuten myös markkinaoikeudessa – seikkaperäisesti sitä tapaa, jolla virasto ja sen toimeksiannoista työskennelleet asiantuntijat ovat lähestyneet ja selvittäneet eroja verkonhaltijoiden välisessä kustannustehokkuudessa sekä kunkin verkonhaltijan tehostamispotentiaalia suhteessa tehokkaimpiin yrityksiin.

Todistaja MSn on markkinaoikeudessa kuultuna yhtynyt Energiamarkkinaviraston esittämään käsitykseen, jonka mukaan tehokkuusmittauksessa sovellettuihin menetelmiin liittyvää epävarmuutta on valituksenalaisia päätöksiä valmisteltaessa torjuttu tai oikaistu suositelluin toimenpitein. MS on todennut, että tehokkuutta voi sinänsä aina analysoida syvällisemmin, mutta katsonut Energiamarkkinaviraston saaneen päätöksentekonsa perusteeksi aikatauluun ja aineiston saatavuuteen nähden riittävin pidettävät analyysit.

Valittajat ovat olleet viimeksi lausutusta eri mieltä. Markkinaoikeudessa käyty keskustelu on kiteytynyt viime kädessä siihen, olisiko Energiamarkkinaviraston teettämiä selvityksiä tullut vielä jollakin tavalla jatkaa ja onko Energiamarkkinavirasto tällaisen lisäselvityksen ja -analyysin puuttuessa voinut päätyä ratkaisuun, jossa tehokkuuslukuna käytetään kunkin verkonhaltijan kohdalla DEA- ja SFA-malleihin perustuvien mittausten osoittamien tehokkuuslukujen keskiarvoa.

MS:n ja MKS:n todistajankertomuksista ilmenee, että kummatkin puheena olevat tehokkuusmittauksen menetelmät ovat ainakin joinakin versioina olleet kansainvälisessä käytössä jo pitkään. Kummassakin mallissa on omat puutteensa, ja menetelmien soveltamiseen liittyy määrättyjä epävarmuustekijöitä. MKS, toisin kuin MS, on sinänsä katsonut kustannustehokkuuden olevan periaatteessa yksiselitteistä, mutta markkinaoikeus arvioi kuitenkin Energiamarkkinaviraston tavoin, ettei yrityksen taloudellisen tehokkuuden mittaamista voida pitää tieteellisesti sillä tavoin absoluuttisena, että minkään mallin soveltaminen voisi sellaisenaan osoittaa yrityksen kustannustehokkuutta matemaattisen tarkasti ja yhtenä ainoana oikeana tunnuslukuna. MKS:ään ei esimerkiksi ole pitänyt tieteellisesti itsestään selvänä lähtökohtana, että verkonhaltijoiden tehokkuutta on ylipäänsä tullut selvittää kahden eri menetelmän avulla.

MKS on kertonut, kuinka tehokkuuslukujen epäsymmetrisyys on nähty alan tieteellisessä kirjallisuudessa ongelmallisena. Kumpaakin mallia tutkitaan ja pyritään parantamaan, mutta toistaiseksi ei ole olemassa yksiselitteistä menetelmää määrittää, kumpaa mallien osoittamista tuloksista voidaan pitää oikeana.

MKS on esittänyt johtopäätöksiään DEA- ja SFA-mallien tuottamien verkonhaltijoiden tehokkuuslukujen osalta tekemästään konsistenssi- eli yhteneväisyysanalyysistä paitsi markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä, myös 27.6.2008 valittajille antamassaan lausunnossa. Hän on tutkinut muun ohella mallien tuottamien tehokkuuslukujen poikkeavuutta toisistaan sekä sitä, millä eri tavoilla mallit asettavat verkonhaltijat tehokkuusjärjestykseen. Hän on todennut, että mallien tuottamien järjestyslukujen välillä on havaittavissa selvää korrelaatiota mutta että korrelaatio ei ole kuitenkaan läheskään täydellistä.

MKS on havainnut ja ollut markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä huolissaan varsinkin siitä, että mallien osoittama verkonhaltijoiden tehokkuusjärjestys poikkeaa kaikista eniten tehokkaimman neljänneksen joukkoon kuuluvien verkonhaltijoiden kohdalla. Näin siitäkin huolimatta, ettei hän ole osannut sanoa, onko täydellistä korrelaatiota mallien antaminen tulosten kesken ylipäänsä mahdollista saavuttaa. MS puolestaan on kertonut tutkijoiden piirissä esiintyvän erilaista näkemystä järjestyslukujen korrelaation tai sen puuttumisen merkityksestä ja katsonut, ettei sanottu seikka merkitse perustetta analysoida verkonhaltijoiden tehostamispotentiaalia enemmälti.

MKS on päätynyt lausunnossaan yrityskohtaisen tarkastelun perusteella johtopäätökseen, jonka mukaan SFA-malli näyttäisi selvästi syrjivän suurehkoja kaupunkiyhtiöitä verrattuna DEA-mallin tuottamiin järjestyslukuihin. Myös valittajien asian havainnollistamiseksi esittämästä kuvaajasta ilmenee, että valittajien joukossa on suuruusluokaltaan toistakymmentä verkonhaltijaa, joiden kohdalla ja muista verkonhaltijoista poiketen DEA-mallilla laskettu tunnusluku on korkeampi kuin SFA-mallilla laskettu tunnusluku. Kysymys on saadun selvityksen perusteella tässäkin nimenomaan kaupunkimaisissa oloissa toimivista yhtiöistä.

MKS on ollut tutkijana sitä mieltä, ettei tehokkuuslukujen keskiarvoa pitäisi alan tutkimusten perusteella käyttää nyt esillä olevassa tilanteessa. Tehokkuuslukujen keskiarvo voi kuitenkin sinänsä vastata parhaiten verkonhaltijan tehokkuutta, mikäli kummatkin tehokkuusluvuista ovat "vääriä". MKS:n mukaan mikään tieteellinen lähde ei toisaalta liioin edellytä esillä olevan kaltaisessa tilanteessa sitä, että valvonnassa käytettäisiin nimenomaan korkeampaa selvitysten tarjoamista tunnusluvuista. Keskeistä olisi käyttää mallien osoittamia tehokkuuslukuja ohjeellisina arvoina ja tehdä poikkeamien ollessa suuria tarkempia yrityskohtaisia analyysejä erojen syistä. Yrityskohtaisen tarkastelun tulisi merkitä jonkinlaista interaktiivista sääntelyä, jossa yritys voisi itse osallistua tehokkuutensa määrittämiseen. MS on tiennyt kertoa, että esimerkiksi Isossa Britanniassa regulaattori tutkii operatiivista toimintaa yhtiökohtaisesti, mikä edellyttää huomattavasti tarkempaa perehtymistä kunkin verkonhaltijan tilanteeseen.

Valitukset on edellä mainituilla perusteilla hylättävä nyt esillä olevilta osin.

Siirtymäaika

Sähkömarkkinalain muuttamiseen johtaneissa esitöissä (HE 127/2004 vp) on 38 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että tehostamistavoitetta määritettäessä tulisi mitatun tehostamispotentiaalin ohella ottaa huomioon myös, mikä on verkonhaltijan tosiasiallinen toiminnan tehostamismahdollisuus valvontajakson aikana. Tehostamistavoite tulisi määrittää siten, ettei tavoite ohjaisi verkonhaltijan toimintaa tavalla, joka vaarantaa sähkön toimitusvarmuuden tai riittävän hyvälaatuisen sähkön toimitusten varmistamisen.

Energiamarkkinavirasto on katsonut päätöksissään juuri lausutusta seuraavan, ettei verkonhaltijoita voi välttämättä velvoittaa alentamaan kustannuksiaan välittömästi mittausten osoittamalle tehokkaan toiminnan tasolle vaan että tehostamiselle tulee määritellä siirtymäaika, jonka kuluessa tehokkaan toiminnan mukainen kustannustaso on saavutettava. Tehostamistavoite jakautuu tästä syystä usealle vuodelle.

Asiassa on valitusten johdosta tältä osin kysymys siitä siirtymäajasta, jonka kuluessa jakeluverkonhaltijoiden on valituksenalaisten päätösten mukaan saavutettava verkkotoimintaansa tehostamalla tehokkaan toiminnan taso. Energiamarkkinavirasto on päätöksissään katsonut verkonhaltijoiden voivan alentaa operatiivisia kustannuksiaan nopeammin kuin poistojaan tai keskeytyskustannuksiaan.

Jakeluverkonhaltijoille ei asiaa valituksenalaisten päätösten perusteella arvioituna aiheudu mitään tehostamistavoitteeseen liittyvää seuraamusta eikä taloudellista haittaa, vaikka ne eivät kulumassa olevalla toisella valvontakaudella tehostaisi tasapoistojaan eivätkä keskeytyskustannuksiaan. Oikeussuojan vaatiminen viranomaisen tulevaisuudessa mahdollisesti tekemien toimenpiteiden varalta on puolestaan ennenaikaista ja sellaisena perusteetonta. Valitukset on näin ollen puheena olevilta osin hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asianosainen on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asianosaisesta säädettyä sovelletaan säännöksen mukaan myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on mainitun säännöksen 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Yksityistä asianosaista ei puolestaan saa säännöksen 3 momentin mukaan velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Hallintolainkäyttölain esitöissä (HE 217/1995) on todettu, että lain 74 §:n 1 momenttia sovellettaessa huomioon voitaisiin ratkaisun lopputuloksen lisäksi ottaa myös muita seikkoja, joita voisivat olla muun muassa asian riitaisuus ja merkittävyys asianosaiselle. Korvausvelvollisuutta määrättäessä ei siten tarvitsisi eikä tulisikaan kaavamaisesti seurata sitä, miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Yleisenä perusteena olisi sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa, ja kysymys olisi siten asian lopputuloksen ja eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus muuttaa Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 asioissa Dnrot 413–419/424/2007, 421–432/424/2007, 434/424/2007, 436–459/424/2007, 461–499/424/2007 ja 501/424/2007 antamia päätöksiä seuraavasti:

– Tasetta oikaistaessa taseesta ei tule eliminoida verkonhaltijan myynti- eikä siirtosaamisia eli muita taseen vastaaviin kuuluvia saamisia kuin laina- ja sijoitusluonteisia saamisia. Saamisten eliminointiin sovelletaan siten samaa menettelyä kuin ensimmäisellä valvontajaksolla vuosina 2005–2007.

– Tämän päätöksen perusteluista ilmenevien, rahoitusomaisuuteen kuuluvien rahoituksellisten erien eli rahoitusarvopapereiden, rahojen ja pankkisaamisten sekä näihin rinnastettavissa olevien erien kustannus otetaan verkkotoiminnan oikaistun toteutuneen tuloksen laskennassa huomioon vähennyksenä, jonka määrä saadaan kertomalla mainitut, verkonhaltijan taseen mukaiset rahoitukselliset erät WACC-mallissa (Weighted Average Cost of Capital) sovellettavan vieraan pääoman kustannuksen kertoimella (riskitön korkokanta + 0,6 %). Rahoitukselliset erät voidaan kuitenkin ottaa tällä tavoin huomioon enintään siihen määrään saakka, jolla verkonhaltija mahdollisen vaihto-omaisuuden sekä myynti- ja siirtosaamiset ensin mukaan lukien saavuttaa Yritystutkimusneuvottelukunta ry:n maksuvalmius-määritelmän mukaisen Current ratio -arvon 0,7.

– Sähköntoimituksissa tapahtuneiden keskeytysten aiheuttamalle haitalle lasketun raha-arvon eli keskeytyskustannusten toteutuneen tason ja vertailutason välisen erotuksen puoliosuuden mukaan määräytyvä ja oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa sovellettava laatusanktio voi olla aina enintään yhtä suuri kuin suurin mahdollinen laatubonus. Näin on siten myös silloin, kun laatubonuksen määrää rajoittaa päätöksissä erikseen asetetun raja-arvon asemesta keskeytyskustannusten vertailutason suuruus.

Muilta osin valitukset ja oikeudenkäyntikuluja koskevat korvausvaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Tommi Vuorialho ja Ilkka Lahtinen sekä asiantuntijajäsen Erkki Lakervi.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 31.12.2010 taltionumero 4001.