Market Court voids public procurement decision for price comparison method violating tender rules.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Metsähallitus on ilmoittanut rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta vakuutusmeklaripalvelujen hankinnasta 1.1.2008 - 31.12.2011 Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi 12.9.2007 julkaistulla hankintailmoituksella. Metsähallitus on lähettänyt 9.10.2007 päivätyn tarjouspyynnön osallistumishakemusten perusteella tarjouskilpailuun valituille tarjoajille. Tarjouspyynnön mukaan sopimuskausi on 1.1.2008 - 31.12.2010 sisältäen mahdollisuuden sopimuskauden jatkamiseen yhdellä vuodella. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Metsähallitus on päätöksellään 30.11.2007 asianumero 3674/22/2007 valinnut vakuutusmeklariksi Colemont Finland Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintapäätöksen mukaan 19.800 euroa.

Metsähallitus on ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Novum Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Metsähallituksen päätöksen 30.11.2007 asianumero 3674/22/2007, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 3.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 300 eurolla korkoineen.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja hankintasäännösten vastainen hinnan ilmoittamisen osalta. Koska tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt hinnan ilmoittamistapaa, osa tarjoajista on ilmoittanut hintansa kokonaishintana ja osa tuntihintana. Tämän seurauksena tarjoukset eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on täydentänyt tarjouspyyntöään pyytämällä kultakin tarjoajalta arvion vuoden aikana laskutettavista tunneista.

Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole käyttänyt tarjousten hintavertailun perusteena tarjoajien ilmoittamaa kokonaishintaa tai niiden ilmoittamia tuntiarvioita, vaan se on laskenut tarjouksille omaan työtuntiarvioonsa perustuvan kokonaishinnan. Kullakin tarjoajalla on ollut oma tuntihintansa sekä erilaiset perusteet hintaveloitukselle. Hintavertailun perusteena olisi tullut käyttää tarjoajien ilmoittamia tietoja eikä suorittaa hintavertailua muilla perusteilla. Menettelyllään hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia epätasapuolisesti ja syrjivästi ja suorittanut siten tarjousten hintavertailun hankintasäännösten vastaisella tavalla.

Hakija olisi voittanut tarjouskilpailun, koska virheettömällä tavalla laskettuna hakijan tarjous olisi ollut tarjouksista hinnaltaan halvin.

VASTINE

Metsähallitus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 700 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on pyrkinyt hankintasäännösten mukaisesti harkintavaltansa nojalla löytämään vaihtoehdon, jolla on päästy mahdollisimman edulliseen kokonaishintaan tarjouspyynnössä esitetyllä sopimuskaudella. Tarjouspyyntö on siten täyttänyt hankintasäännösten vaatimukset eikä hankintayksikkö ole sitä laatiessaan menetellyt virheellisesti.

Koska tarjouspyynnössä ei ole mainittu hinnan ilmoittamistapaa, kaikki saadut tarjoukset ovat täyttäneet tarjouspyynnön vaatimukset hinnan ilmoittamisen osalta. Ainoastaan hakijan tarjouksessa on ilmoitettu palvelun tuntihinta, kun taas muissa tarjouksissa hinta on ilmoitettu kiinteänä kokonaishintana vuotta kohden. Tarjousten vertailukelpoiseksi saattaminen on näin ollen ollut tarpeen ainoastaan hakijan tarjouksen osalta. Tästä syystä hankintayksikkö on pyytänyt kaikilta tarjoajilta lisäselvityksen siitä vuotuisesta tuntimääräarviosta, jonka perusteella tarjoajat ovat hinnoitelleet tarjouksensa. Tarjoajien kokonaistuntimäärä on vaihdellut 75 ja 300 tunnin välillä. Tuntimäärän suuri vaihteluväli on osoittanut hankintayksikölle, ettei tuntipohjaiseen hinnoitteluun perustuva ratkaisu olisi ollut hankintayksikölle edullisin.

Hankintayksikön nykyisen sopimuskumppanin tekemän työn perusteella palvelukokonaisuuden hoitamiseen menee noin 160 tuntia vuodessa. Koska mainittu määrä on kuvastanut palvelun tuottamiseen todellisuudessa kuluvaa aikaa, hankintayksikkö on käyttänyt sitä tarjousten lopullisten kokonaishintojen laskennassa. Kun hankintayksikkö on saanut tarjoajilta tuntimääräarviot, hankintayksikkö on laskenut tuntihinnan kokonaishintatarjouksena annetuille tarjouksille. Tämän jälkeen mainittujen tarjousten kokonaishinta vuotta kohden on saatu kertomalla näin saatu tuntihinta edellä mainitulla 160 tunnilla. Hakijan vuosittainen kokonaishinta on saatu kertomalla hakijan tarjouksessa ilmoitettu tuntihinta 160 tunnilla.

Edellä kerrotun menettelyn tuloksena hankintayksikkö on saanut kaikille tarjouksille laskettua kokonaishinnan, jonka perusteella tarjoukset ovat olleet keskenään vertailukelpoisia. Näin saadut tarjousten hinnat ovat kaikki kuvastaneet palvelun vuotuista kokonaiskustannusta todellista työmäärää vastaavalla tavalla.

Hankintayksikkö on edellä kuvatuin tavoin menetellessään laskenut tarjousten hinnat kaikkien tarjousten osalta samoilla perusteilla. Hankintayksikkö on käyttänyt laskennan perusteena tarjouksissa ilmoitettuja hintoja, jotka ovat olleet tarjoajia sitovia ja siten myös lopullisia. Suoritettu vertailu on ollut hankintasäännösten mukainen, eikä sillä ole syrjitty ketään tarjoajaa. Tarjousten vertailukelpoiseksi saattaminen on ollut hankintayksikön velvollisuus.

LAUSUNTO

Colemont Finland Oy on katsonut hankintayksikön menetelleen hankinnassaan asianmukaisesti. Tarjouspyyntö on ollut riittävän selvä ja täsmällinen tarjouksen laatimiseksi. Colemont Finland Oy:n kilpailijoitaan pienempi hoitopalkkio on perustunut kokeneiden assistenttien käyttöön sekä meklareiden aktiiviseen liikkumiseen koko maan alueella.

VASTASELITYS

Tarjouspyyntö ei ole hinnan ilmoittamisen osalta ollut omiaan tuottamaan yhdenmukaisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hakijan työmääräarvio on perustunut hakijan tarjouspyynnön perusteella tekemään asianmukaiseen selvitykseen ja se on ollut suuruudeltaan samassa suhteessa hakijan muille asiakkaille annettujen tarjousten kanssa. Hakijan hankintayksikölle ilmoittama työmäärä on siten ollut asianmukainen ja todellisuutta vastaava arvio hankintaan vuodessa kuluvasta työajasta, mistä syystä sitä olisi tullut käyttää hakijan tarjouksen kokonaishinnan laskennassa. Kaikilla tarjoajilla on tarjouspyynnössä hankinnan kohteesta esitettyjen varsin yksityiskohtaisten tietojen perusteella ollut riittävät ja myös yhdenmukaiset perusteet arvioida hankinnan toteuttamiseen kuluva työaika vuodessa. Tarjousten hinnan laskennassa olisi siten tämän vuoksi tullut käyttää tarjoajien itsensä ilmoittamia määriä. Kun hankintayksikkö ei ole näin tehnyt, se on menetellyt ainakin hakijaa kohtaan syrjivästi.

Hankintayksikön menettely tarjousten hinnan laskennassa on ollut virheellistä myös siksi, että hankintayksikön käyttämää 160 työtuntia ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä tarjousten vertailussa käytettäväksi perusteeksi. Mainitun seikan käyttäminen ei siten ole ollut etukäteen tarjoajien tiedossa eikä tarjousten vertailua ole näin ollen toteutettu hankintasäännöksissä vaadituin tavoin. Menettely on ollut myös tarjoajia kohtaan epätasapuolista, koska sovellettu 160 tuntia on hankintayksikön itsensäkin mukaan perustunut hankintayksikön edellisen sopimuskumppanin tekemän työn perusteella tehtyyn arvioon. Hankintayksikön edellinen sopimuskumppani on myös osallistunut tarjouskilpailuun, joten tältä osin se on asetettu hintavertailussa muita tarjoajia parempaan asemaan. Hankintayksikön menettely on ollut myös epäjohdonmukaista sen vuoksi, että hankintayksikkö on ensin tiedustellut tarjoajilta työmääräarviota, mutta on sen jälkeen soveltanut vertailussa ilmoitetuista määristä poikennutta 160 tuntia.

LISÄVASTINE

Tarjoajien itsensä ilmoittamat työmääräarviot ovat poikenneet toisistaan huomattavasti, minkä vuoksi tarjousten yhdenmukainen vertailu ei ole ollut mahdollista. Vaihteluväli huomioon ottaen tiettyjen tarjoajien ilmoittama työmääräarvio ei ole voinut vastata todellista tehtävään kuluvaa tuntimäärää.

LISÄLAUSUMA

Hakija on antanut lisälausuman.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella hankinnan kohde sekä tarjouksen valintaperuste ja kokonaistaloudellista edullisuutta käytettäessä myös tarjouksen vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Säännöksen mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen mukaan (HE 50/2006 vp s. 87 ja 114) tarjouspyynnön tarkempi sisältö määrittyy hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella, mutta lähtökohtana tarjouspyynnön laadinnassa on, että tarjoajilla on tarjouspyynnön perusteella riittävät tiedot vertailukelpoisten tarjousten tekemiseen.

Kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä on hankinnan kohteen osalta todettu, että tarjouspyynnöllä etsitään vakuutusmeklaria hoitamaan Metsähallituksen etua vakuutusasioissa. Tarjouspyynnössä on selvitetty, mitä Metsähallituksen ja sen tytäryhtiöiden vakuutuksia tarjouspyyntö koskee, ja esitetty myös selvitys niistä toimenpiteistä, jotka hankinnan kohteena olevan palvelun tulee kattaa.

Tarjouksen sisällön sekä hankinnan valinta- ja vertailuperusteiden osalta tarjouspyynnössä on todettu, että tarjouksessa tulee kuvata valintaperusteissa mainitut seikat. Hankinnan valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ovat tarjouspyynnön mukaan olleet tärkeysjärjestyksessä seuraavat: 1) palveluiden hinta ja mahdolliset muut kustannukset ilman arvonlisäveroa, 2) toimintaprosessit ja tarjottavat palvelut sekä 3) raportointipalvelut. Tarjouspyynnössä ei ole täsmennetty vertailuperusteita.

Hankintayksikön saamissa tarjouksissa tarjouksen hinta on ilmoitettu neljässä tarjouksessa kiinteänä vuosittaisena kokonaishintana ja yhdessä eli hakijan tarjouksessa tuntihintana. Kaikissa kokonaishintatarjouksena annetuissa tarjouksissa tarjoukset ovat sisältäneet selvityksen siitä, mitkä eri toimenpiteet ilmoitettu hinta sisältää. Hakijan tarjouksessa on puolestaan tältä osin ilmoitettu, että hinta on sama kaikissa hankintayksikön kanssa sovittavissa hankintaan kuuluvissa palveluissa.

Hankintayksikkö on havaittuaan saamiensa tarjousten vertailukelvottomuuden pyytänyt täsmennystä kaikilta tarjoajilta niiden antamiin tarjouksiin. Täsmennyspyynnössään hankintayksikkö on pyytänyt kutakin tarjoajaa ilmoittamaan hankintayksikölle työtuntien vuotuista määrää koskevan arvion, jonka perusteella tarjoaja on hinnoitellut tarjouksensa. Saamansa lisäselvityksen perusteella hankintayksiköllä on ollut käytössään hakijan osalta hakijan ilmoittama tuntihinta sekä hakijan arvio hankintaan vuodessa kuluvista tunneista. Muiden tarjoajien osalta hankintayksikön tiedossa on ollut tarjoajien antama kokonaishinta vuodessa sekä tarjoajien arvio hankintaan vuodessa käytettävistä tunneista.

Hankintapäätöksestä ja asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että hankintayksikkö on laskenut kokonaishintatarjouksen antaneille tarjouksille vertailuhinnan siten, että se on laskenut kyseisille tarjouksille tuntihinnan jakamalla annetun kokonaishinnan tarjoajien itsensä ilmoittamien työtuntiarvioiden määrällä ja kertonut näin saadun tuntihinnan hankintayksikön omaan työmääräarvioon perustuneella 160 työtunnilla. Hakijan osalta hankintayksikkö on puolestaan laskenut tarjouksen vertailuhinnan kertomalla hakijan ilmoittaman tuntihinnan 160 työtunnilla. Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten hintavertailun laskutoimitusten tuloksena saatujen tarjoushintojen perusteella. Hankintapäätöksestä ilmenee, että tarjousten hintavertailu on muodostunut asiassa ratkaisevaksi, koska kaikki tarjoukset ovat saaneet muista vertailuperusteista yhtä suuret pisteet.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön tarjouspyynnön perusteella saamat tarjoukset eivät ole olleet hinnan osalta keskenään vertailukelpoisia. Tarjouspyyntö ei ole sisältänyt tarjouksen hinnan ilmoittamisen osalta sellaista selvitystä, jonka perusteella on ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Ottaen lisäksi huomioon tarjoajien ilmoittamien kokonaistuntimäärien vaihtelun suuruuden 75 tunnista 300 tuntiin markkinaoikeus katsoo, että tarjousten vertailukelvottomuus on ollut seurausta tarjouspyynnön epäselvyydestä. Tarjouspyyntö ei ole näin ollen täyttänyt hankintalain 69 §:n vaatimuksia.

Havaittuaan tarjousten vertailukelvottomuuden hankintayksikkö on edellä kerrotuin tavoin pyrkinyt korjaamaan tarjouspyynnössä ollutta virhettä. Täsmennyksistä huolimatta hakijan tarjous on yhä perustunut tuntihinnoitteluun muiden tarjousten perustuessa kokonaishintaan. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, ettei hankintayksikkö ole tarjousten täsmennyspyynnöllä ja tekemillään laskutoimituksilla kyennyt saattamaan tarjouksia sillä tavoin vertailukelpoisiksi, että tarjousten hankintasäännösten mukainen vertailu olisi ollut tarjouksissa ilmoitettujen hintojen perusteella mahdollista eikä siten korjaamaan tarjouspyynnössä ollutta ja tarjousten vertailukelpoisuuteen vaikuttanutta virhettä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti tarjouspyyntöä laatiessaan ja tarjouksia vertaillessaan. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Hankintamenettelyn edellä kerrottu virheellisyys huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa säädetään markkinaoikeuden käytettävissä olevista ensisijaisista oikeusturvakeinoista, joita ovat hankintapäätöksen kumoaminen, hankintaa koskevassa asiakirjassa olevan kohdan tai muutoin virheellisen menettelyn noudattamisen kieltäminen sekä velvoittaminen virheellisen menettelyn korjaamiseen.

Koska hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön, asiassa tulee kysymykseen hankintalain 76 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa säädettyjen ensisijaisten seuraamusten määrääminen. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Metsähallitus aikoo edelleenkin toteuttaa vakuutusmeklaripalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla Metsähallituksen virheestä, joten olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Metsähallitus on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut. Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Metsähallitus pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Metsähallituksen hankintapäätöksen 30.11.2007 asianumero 3674/22/2007 ja kieltää hankintayksikköä tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 3.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Metsähallituksen korvaamaan Novum Oy:n oikeudenkäyntikulut 300 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Metsähallituksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hankintalain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Gisela Juutilainen.