Market Court voids public procurement decision for using undisclosed evaluation criteria in tender assessment.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kouvolan seudun kuntayhtymä on pyytänyt 26.3.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä ja Julkiset Hankinnat -lehdessä 29.3.2007/13 julkaistulla hankintailmoituksella tarjouksia jätteen keräys- ja kuljetustyöstä Kouvolan seudun alueella ajalla 1.1.2008 - 31.12.2012, minkä lisäksi hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on varattu optio jatkaa sopimuskautta vuodella. Tarjouksia on saatu neljä.

Kouvolan seudun kuntayhtymän yhtymähallitus on päätöksellään 4.6.2007 § 62 valinnut Lassila & Tikanoja Oyj:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 500.000 euroa vuodessa.

Kouvolan seudun kuntayhtymä on 3.7.2007 ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, ettei kuntayhtymä tee kysymyksessä olevasta hankinnasta hankintasopimusta ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

HAKEMUS

Sihvari Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun hankintapäätöksen, kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ja tekemään asiassa uuden tarjousvertailun. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille hyvitysmaksuna 442.500 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 9.191,43 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnön mukaan urakoitsijan valinta tehdään kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella siten, että arviointiperusteina käytetään hintaa, toimituskykyä ja laadunvarmistusta, ammattitaitoa ja kokemusta sekä vastuunkantokykyä. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjoukseen tulee sisällyttää selvitys muun ohella tarjoajan ympäristö- ja laatupolitiikasta, henkilöstöpolitiikasta ja -ohjelmasta sekä turvallisuussuunnitelmasta. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, mitä arviointiperusteita kyseisillä selvityksillä arvioidaan. Tarjouspyynnössä ei ollut muutenkaan yksityiskohtaisesti eritelty, miten kokonaistaloudellista edullisuutta tullaan arvioimaan.

Hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia muun ohella ympäristö- ja laatujärjestelmän, referenssien sekä henkilöstöohjelman ja turvallisuussuunnitelman perusteella. Koska kyseisiä perusteita ei ollut arviointiperusteiksi tarjouspyynnössä asetettu, ei niitä olisi saanut arviointiperusteina tarjousvertailussa kuitenkaan käyttää. Referenssejä ei olisi ylipäätään saanut käyttää arviointiperusteena, vaan ainoastaan tarjoajan soveltuvuusperusteena.

Turvallisuussuunnitelman on lisäksi voinut tarjouspyynnön mukaan toimittaa viimeistään kaksi kuukautta ennen urakan aloittamista eli vasta tarjouskilpailun jälkeenkin. Samoin henkilöstöohjelman osalta on nimenomaisesti mainittu, että se voidaan toimittaa tilaajalle ennen urakan alkua. Näin ollen hakija ei ole voinut tietää, että kyseiset suunnitelmat ovat tarjousvertailussa arvioinnin kohteena. Mikäli hakija olisi tiennyt, että suunnitelmat pisteytetään, hakija olisi ne myös laatinut ja toimittanut hankintayksikölle tarjouksensa yhteydessä.

Turvallisuussuunnitelman ja henkilöstöohjelman samoin kuin referenssienkin pisteytys on joka tapauksessa tehty tarjousvertailussa virheellisesti.

Valitun tarjouksen ja hakijan tarjouksen piste-ero on muodostunut virheellisten arviointiperusteiden käyttämisestä. Hakija olisi voittanut tarjouskilpailun tasapuolisessa ja syrjimättömässä menettelyssä.

VASTINE

Kouvolan seudun kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Sihvari Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla.

Hankintayksikkö on ilmoittanut kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet tarjouspyynnössään. Hinta, toimituskyky ja laadunvarmistus, ammattitaito ja kokemus sekä vastuunkantokyky ovat olleet käsitteinä tunnettuja ja vakiintuneita. Tarjousten arvioinnissa onkin käytetty tarjouspyynnössä tarjoukseen liitettäväksi edellytettyjä tietoja ja asiakirjoja. Tarjouksen tekijöiden on voinut olettaa tietävän, että näitä tietoja ja asiakirjoja tullaan käyttämään tarjousten arvioinnissa. Arviointiin liittyvät perusteet on myös esitetty riittävän yksityiskohtaisesti.

Hankintayksikkö on käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa arvioinnin toteuttamisessa ja jakaessaan ilmoitetut arviointiperusteet alakohtiin.

Vastuunkantokykyä arvioitaessa on alakohdaksi otettu muun muassa ympäristö- ja laatujärjestelmä, mikä on kertonut yrityksen kyvystä hallita ympäristöön ja toimintaan liittyviä toiminnallisia ja taloudellisia tekijöitä. Tarjouspyynnössä on pyydetty tiedot mahdollisesta ympäristö- ja/tai laatujärjestelmästä tai -ohjelmasta. Hakija ei ole liittänyt tarjoukseensa mainittuja tietoja ja jäänyt tältä osin vertailussa pisteittä.

Vastuunkantokykyä arvioitaessa alakohdaksi on otettu myös referenssit, millä on arvioitu yrityksen aikaisempaa toimintaa ja mikä on kertonut yrityksen kyvystä kilpailukykyiseen toimintaan ja urakoista suoriutumiseen. Hakija on saanut tästä kohdasta neljä pistettä ja muut tarjoajat viisi pistettä. Lopputuloksen kannalta pisteillä ei ole tältä osin ollut merkitystä.

Toimintakykyä ja laadunvarmistusta arvioitaessa alakohdaksi on otettu henkilöstöohjelma ja turvallisuussuunnitelma, mikä on kertonut yrityksen kyvystä hallita henkilöstöön ja turvallisuuteen liittyviä toiminnallisia ja taloudellisia tekijöitä. Hakija on luvannut toimittaa turvallisuussuunnitelman kaksi kuukautta ennen urakkakauden alkua, ja saanut siitä yhden pisteen.

LAUSUNTO

Lassila & Tikanoja Oyj on antanut asiassa lausunnon.

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, millä perusteilla kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidaan. Perusteet ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä. Yhtiön olisi kuitenkin tullut saada ammattitaidon ja kokemuksen osalta täydet kymmenen pistettä saatujen viiden pisteen sijasta.

VASTASELITYS

Hakija on antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella, että arviointiperusteiden alaluokat, painotukset ja tarkemmat kriteerit olisi tullut ilmoittaa jo tarjouspyynnössä, jotta tarjouskilpailuun osallistuvat olisivat voineet arvioida tarjouksensa menestymismahdollisuuksia. Esimerkiksi vastuunkantokyky -arviointiperusteen sisään kuuluvia kriteerejä on ollut mahdotonta arvioida ilman, että alakriteerit on ilmoitettu etukäteen.

Tarjouspyynnössä olisi tullut ilmoittaa arviointiperusteiden sisältö, jotta se olisi täyttänyt hankintalain vaatimukset. Koska tarjouskilpailuun osallistuneet eivät ole tosiasiassa tienneet kuinka ja millä perusteilla kokonaistaloudellisuutta arvioidaan, hankintayksikkö on voinut päättää arviointiperusteiden soveltamisesta vasta tarjoukset saatuaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen 380/1998 (jäljempänä hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt tavara- ja palveluhankintojen osalta ajalle 1.1.2006 - 31.5.2007 säädetyn kynnysarvon 211.129 euroa. Hankintaan sovelletaan näin ollen hankintalain lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankinnan kohde sekä tarjoajien kelpoisuuteen ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö turvaa tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina voidaan käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankinta-asetuksen 41 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään ilmoittanut, että urakoitsijan valinta tehdään kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella. Kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidaan tarjouspyynnön mukaan seuraavilla arviointiperusteilla:

hinta (60 %)

toimituskyky ja laadunvarmistus (10 %)

ammattitaito ja kokemus (20 %)

vastuunkantokyky (10 %).

Tarjoukseen on tarjouspyynnön mukaan tullut muun ohella liittää:

tarjoajan henkilöstöohjelma ja henkilöstötilinpäätös, mikäli se on laadittu. Henkilöstöohjelma on tullut toimittaa hankintayksikölle viimeistään kaksi kuukautta ennen urakan alkua;

selvitys tarjoajan mahdollisesta ympäristö- ja/tai laatujärjestelmästä tai -ohjelmasta; ja

turvallisuussuunnitelma, mikä sekin on tullut toimittaa hankintayksikölle viimeistään kaksi kuukautta ennen urakan aloittamista.

Tarjousvertailussaan hankintayksikkö on jakanut vastuunkantokykyä koskevan vertailuperusteen osioihin referenssit sekä ympäristö- ja laatujärjestelmä. Ammattitaidon ja kokemuksen hankintayksikkö on puolestaan jakanut alaosioihin henkilöstön työkokemus ja yrityksen kokemus alalta. Toimituskyvyn ja laadunvarmistuksen osalta vertailuperuste on jaettu kaluston keski-ikään, varikkoon ja huoltoon sekä henkilöstöohjelmaan ja turvallisuussuunnitelmaan. Kukin osatekijä on lisäksi erikseen pisteytetty. Edellä mainitun ohella hankintayksikkö on vertaillut myös tarjousten hintoja.

Asiassa esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo ensinnäkin, ettei hankintayksikkö ole tarjouspyynnössään riittävällä tavalla yksilöinyt sitä, miten ja minkä tietojen ja selvitysten perusteella vertailuperusteina käytettyjä toimituskykyä ja laadunvarmistusta sekä vastuunkantokykyä tullaan tarjousvertailussa arvioimaan. Tämän vuoksi tarjoajat eivät ole tarjousta laatiessaan voineet ennakoida tai tietää, millä seikoilla tulee näitä arviointiperusteita vertailtaessa olemaan merkitystä. Kerrotut arviointiperusteet ovat lisäksi olleet siinä määrin yksilöimättömiä ja epäselviä, ettei tarjouspyyntö ole tältä osin ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankintayksikön suorittaman tarjousvertailun osalta markkinaoikeus katsoo edelleen, että hankintayksikkö on, pisteyttäessään tarjoajien ympäristö- ja laatujärjestelmät sekä referenssit vastuunkantokyvyn osalta sekä henkilöstöohjelman ja turvallisuussuunnitelman toimituskyvyn ja laadunvarmistuksen osalta, tosiasiassa käyttänyt kerrottuja selvityksiä tarjousten arviointiperusteina. Ottaen lisäksi huomioon, että henkilöstöohjelma ja turvallisuussuunnitelma on voitu toimittaa hankintayksikölle vielä kaksi kuukautta ennen urakan alkua eli vasta tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen, markkinaoikeus vielä katsoo, että hankintayksikkö on tämänkin vuoksi perustanut päätöksensä seikkoihin, joita tarjoaja ei ole kohtuudella voinut ennakoida.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se on käyttänyt tarjousvertailussa epäselviä arviointiperusteita ja kun se on tosiasiassa käyttänyt tarjousvertailussa muita kuin ennalta ilmoittamiaan arviointiperusteita. Asiassa tulee näin ollen määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Kun jo tarjouspyyntö on ollut edellä mainituin tavoin virheellinen, hankintamenettely voidaan korjata vain järjestämällä asiassa kokonaan uusi tarjouskilpailu. Asiassa ei tämän vuoksi ole myöskään tarvetta enää lausua muista väitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyksistä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä hankintayksikkö on velvollinen korvaamaan hakijan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja hankintayksikkö saa vastaavasti pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Kouvolan seudun kuntayhtymän yhtymähallituksen päätöksen 4.6.2007 § 62 ja kieltää Kouvolan seudun kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Kouvolan seudun kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa yhdyskuntajätteen kuljetusta koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on viipymättä järjestettävä asiassa julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 mukaisesti kokonaan uusi tarjouskilpailu, missä on otettava huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Markkinaoikeus velvoittaa Kouvolan seudun kuntayhtymän korvaamaan Sihvari Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Kouvolan seudun kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ilkka Lahtinen.