Market Court awards damages to lowest bidder for city's failure to justify rejecting their winning tender.

ASIAN AIKAISEMMAT VAIHEET

Hankintailmoitus, tarjouspyyntö ja hankintapäätös

Lieksan kaupungin sivistyspalvelukeskus on julkaissut Julkiset Hankinnat -lehden numerossa 13.3.2003/11 avointa menettelyä koskevan hankintailmoituksen ja pyytänyt 13.3.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä 9.5.2003 mennessä tarjouksia koulumatkakuljetuksista ajalle 1.8.2003 - 31.7.2005 eli lukuvuosille 2003 - 2004 ja 2004 - 2005. Tarjouskilpailusta on ilmoitettu myös Lieksan Lehdessä 15.3.2003 sekä Lieksan kaupungin ilmoitustaululla 17.3. - 9.5.2003.

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 650.000 euroa. Hankinnan jakaminen on ollut mahdollista, ja tarjoukset ovat voineet koskea osa-alueita.

Hankintayksikkö on saanut neljältä yksityiseltä elinkeinonharjoittajalta tarjouksen tarjouspyynnön kohteesta 11, joka on koskenut Viekin suunnan kuljetuksia Pielisen kouluun ja Pankakosken koulun harjaantumisopetukseen.

Lieksan kaupungin kuluttajaneuvoja on päätöksellään 24.7.2003 § 3 hylännyt kaikki kohdetta 11 koskevat tarjoukset sekä päättänyt siirtyä hankinnassa neuvottelumenettelyyn ja tehdä sopimuksen yhdeksi lukuvuodeksi 2003 - 2004. Päätöksessä on vielä todettu, että tarjoukset kilpailutetaan seuraavan kerran keväällä 2004.

Lieksan kaupungin kuluttajaneuvoja on päätöksessään 1.8.2003 § 4 todennut Pohjolan Turistiauto Oy:n tehneen 25.7.2003 yhdistetyn tarjouksen Pielisen koulun kuljetuksista Lieksan keskustan alueelta sekä Viekin suunnasta ja päättänyt hyväksyä sanotun tarjouksen lukuvuodeksi 2003 - 2004.

Lieksan kaupungin koulutuslautakunta on päätöksellään 27.8.2003 § 184 hylännyt X:n oikaisuvaatimuksen kuluttajaneuvojan päätöksestä 24.7.2003 § 3 ja koulutuslautakunnan päätöksestä 4.8.2003 § 168, jolla lautakunta on todennut alaistensa viranhaltijoiden tekemät päätökset.

Lieksan kaupunki ja Pohjolan Turistiauto Oy ovat 12.9.2003 allekirjoittaneet sopimuksen Pielisen koulun kuljetuksista Lieksan keskustan alueelta ja Viekin Kylänlahden alueelta ajalle 1.8.2003 - 31.7.2004.

Hakemus

X on tehnyt markkinaoikeudelle 25.9.2003 tarjouspyynnön kohdetta 11 koskevan hakemuksen ja vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Lieksan kaupungin suorittamaan hänelle hyvitysmaksuna 31.889 euroa. Lisäksi X on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Lieksan kaupungin suorittamaan hänelle korvauksena oikeudenkäyntikuluista 100 euroa.

X:n tarjous on ollut määräajassa saaduista tarjouksista halvin. Kaupunki ei ole ilmoittanut perustetta tarjousten hylkäämiselle eikä neuvottelumenettelyyn siirtymiselle. Koulutuslautakunnan päätöksessä on viitattu Kylänlahden kouluun siirtyviin oppilaisiin, joiden kuljetusta kaupunki ei ole kuitenkaan päättänyt maksaa. Kylänlahden koulun oppilaiden kuljettamista koskevat päätökset eivät ole olleet asiayhteydessä hankinnan kohteena oleviin kuljetuksiin.

X on neuvotellut kaupungin kanssa päätöksen 24.7.2003 jälkeen yhden lukuvuoden kuljetuksista niin, että X olisi kuljettanut viittä oppilasta. Kaupunki ei ollut missään vaiheessa ilmoittanut, että kuljetukset olisivat koskeneet myös koko Lieksan keskustan alueen oppilaita. X:n oli ollut korotettava tarjouksensa hintaa, koska sopimuskausi olisi nyt rajoittunut yhteen vuoteen. Muut tarjouskilpailuun osallistuneet yrittäjät eivät ole jättäneet kaupungille tarkennettua tarjoustaan.

Vähän ennen lukuvuoden alkua kaupunki on kuitenkin ilmoittanut tehneensä sopimuksen edullisemman tarjouksen tehneen Pohjolan Turistiauto Oy:n kanssa. Mainittu yhtiö ei ole jättänyt tarjoustaan alkuperäisessä tarjouskilpailussa asetetussa määräajassa, joten se olisi tullut hylätä. Valittu tarjous on lisäksi koskenut sekä Viekin että keskustan alueen suuntaa. Tarjouksessa on toisaalta eritelty kummankin suunnan kuljetusten hinnat, ja tarjous on ollut Viekin suunnan osalta kalliimpi kuin X:n tarjous. X:llä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Vastine

Lieksan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen, ja perustellut vaatimustaan seuraavasti.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet, joita ovat hinnan lisäksi olleet tarjoajan kokemus koulukuljetuksista, kaluston koko ja ikä sekä pyörätuolin kuljetusmahdollisuus. Ostoliikenteen harjoittajat on tarjouspyynnössä velvoitettu kysymään kuljetettavien oppilaiden määriä kysymyksessä olevien koulujen rehtoreilta, sillä nämä ovat tunteneet parhaiten koulujensa kuljetusoppilaat.

Kaupunki on tarjouspyynnössä ilmoittanut voivansa hylätä kaikki tarjoukset, jos tarjousten hintataso on liian korkea taikka jos olosuhteet tai liikenteen järjestämisen edellytykset ovat muuttuneet niin, että suunniteltua liikennettä ei ole tarkoituksenmukaista tai mahdollista toteuttaa tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla.

X:n alkuperäinen tarjous on vaikuttanut ensin vertailuhinnaltaan edulliselta, mutta tarjous on ollut sanamuodoltaan epäselvä ja X on kalustoaan selvittäessään ilmoittanut kohteessa 11 olevan mahdollista neuvotella bussin hankinnasta, jolloin myös hintaa tulisi tarkistaa mahdollisten reittimuutosten tai oppilasmäärien myötä. Tällä tavoin hän on varannut itselleen mahdollisuuden nostaa tarjouksensa kokonaishintaa. Kokonaishintaa oli kuitenkin tarjouspyynnössä pyydetty juuri sen vuoksi, etteivät auton hankinnat, reittimuutokset ja oppilasmäärät välittömästi vaikuttaisi hintaan.

Tarjousten hylkäämiseen on vaikuttanut myös Varpasen koulun lakkauttaminen ja oppilaiden siirtyminen sanotusta koulusta muualle, kuin mihin kaupunginvaltuusto oli alun perin edellyttänyt. Tarjouspyyntöä laadittaessa ei ollut tiedetty 1.8.2003 lakkautettavien Viensuun ja Varpasen koulujen oppilaiden lopullista sijoittumista. Kaupunginvaltuusto oli 24.2.2003 päättänyt sijoittaa Varpasen koulun oppilaat Viekin kouluun. Osa siirtyvien lasten huoltajista oli halunnut lapsensa Kylänlahden kouluun. Koulutuslautakunta oli 3.7.2003 päättänyt, että Varpasen koulun oppilasalueen oppilaille annetaan oikeus käydä lukuvuosi 2003 - 2004 Kylänlahden koulua mutta että kuljetusta Kylänlahden kouluun kaupungin kustannuksella ei järjestettäisi. Ryhmä Varpasen alueen huoltajia oli kuitenkin tehnyt koulutuslautakunnan mainitusta päätöksestä oikaisuvaatimuksen vaatien kaupunkia myöntämään oppilaille koulukyydin Kylänlahden kouluun.

Koulutuslautakunta on käsitellyt 4.8.2003 uudelleen Kylänlahden kouluun kulkevien oppilaiden kuljetusta ja hylännyt asiassa edellä mainitun oikaisuvaatimuksen. Mätäsvaarasta Kylänlahden kouluun kulkevat oppilaat ovat sittemmin käyttäneet Pohjolan Turistiauto Oy:n kuljetuksia. Heille on annettu oikeus käyttää myös kaupungin yhtiöltä ostamaa Viekin suunnan koulukuljetusta, josta oppilaiden vanhemmat ovat sopineet Pohjolan Turistiauto Oy:n kanssa kertalippuhinnan. Asiasta on valitettu, ja Lieksan kaupunkia on edelleen vaadittu osallistumaan näiden entisen Varpasen koulun oppilaiden koulukuljetusten kustannuksiin. Siinäkään tapauksessa, että valitus hyväksytään, kaupunki ei joudu järjestämään oppilaille uutta kuljetusta, koska Pohjolan Turistiauto Oy:n tarjoama Viekin suunnan kuljetus on heidän käytettävissään. Koulutuslautakunta on viitannut tähän X:n oikaisuvaatimuksen hylänneessä päätöksessään 27.8.2003.

Pohjolan Turistiauto Oy:n tarjoukselle laskettu vertailuhinta 14.779,80 euroa on selvästi edullisempi kuin X:n täsmennetyn tarjouksen vertailuhinta 19.897,92 euroa.

Vastaselitys

X on todennut vastaselityksissään seuraavan.

Tarjoajia ei ole ensinnäkään velvoitettu kysymään oppilasmääriä kouluilta, vaan hankintayksikön tehtävänä on selventää tarjouspyynnön sisältö tarjoajille.

X ei ole alkuperäisessä tarjouksessaan ilmoittanut tarjouksensa koskevan vain kolmea oppilasta. X on ilmoittanut ajokalustonsa kapasiteetiksi seitsemän oppilasta, mikä on ollut riittävä hänen tarjoamiinsa kuljetuksiin, eikä kuljetettavien oppilaiden määrää ole tarjouslomakkeessa ylipäänsä tiedusteltu. X on ilmoittanut tarjouksessaan lisäksi olevansa tarvittaessa valmis hankkimaan myös bussikalustoa, mutta siitä ei ole käyty edes neuvotteluja, sillä hänen ajoneuvonsa on todettu riittäväksi. Tarjouksessa ilmoitettu hinta on ollut pysyvä bussihankinnan merkitessä ainoastaan kaupungille tarjottua vaihtoehtoa. Kysymys ei ole ollut mistään korotuksen tai neuvottelujen vaatimisesta. X:n tarjous on ollut joka suhteessa tarjouspyynnön mukainen.

Alkuperäisen tarjouspyynnön mukaan meneteltäessä mitään lisätarjousta ei olisi ollut tarpeen tehdä. Neuvotteluihin hinnasta on jouduttu vasta siinä vaiheessa, kun kaupunki on lyhentänyt kaksivuotisen sopimuskauden yhden vuoden pituiseksi esittämättä vielä vastineessaankaan tälle mitään perustetta. Sopimuskauden puolittumisella on luonnollisesti ollut vaikutusta X:n tarjouksen hintaan.

X:n tarjous on ollut hinnaltaan kohtuullinen eikä ainakaan liian kallis ottaen huomioon, että reitin lukuvuonna 2002 - 2003 voittanut autoilija oli tarjonnut kuljetusta kilometrihintaan 0,49 euroa ja että kaupunki oli tuolloin arvioinut hankinnan kokonaisarvoksi 19.000 euroa.

Viekin suunnan kuljetuksissa ei ole tapahtunut sellaisia muutoksia, joiden johdosta tarjoukset olisi pitänyt hylätä. Kylänlahteen kuljetettavien oppilaiden osalta tilanne on ollut vielä vastaselitystä annettaessakin avoin, joten sillä ei ole ollut vaikutusta kilpailutettuihin kuljetuksiin. Myös Pohjolan Turistiauto Oy on ilmoittanut tarjouksessaan 25.7.2003 Viekin suunnan kuljetusten koskevan viittä oppilasta.

Markkinaoikeuden päätös 14.11.2003

Markkinaoikeus on 14.11.2003 antamallaan päätöksellä nro 222/2003 jättänyt X:n tuolloin asianumerolla 180/03/JH käsitellyn hakemuksen myöhässä saapuneena tutkimatta.

Muutoksenhaku korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja markkinaoikeus tutkii X:n tekemän hakemuksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös

Korkein hallinto-oikeus on 25.10.2005 antamassaan päätöksessä taltionumero 2720 todennut olevan perusteita katsoa, että X ei ollut saanut kokonaisuutena ottaen asianmukaista ohjausta asian saattamisesta markkinaoikeuteen ja että tämä seikka oli vaikuttanut siihen, että hakemus oli pantu vireille markkinaoikeudessa vasta 25.9.2003. Näin ollen markkinaoikeuden ei olisi tullut jättää tutkimatta X:n hakemusta sillä perusteella, että hakemus on tehty myöhässä. Korkein hallinto-oikeus on kumonnut markkinaoikeuden päätöksen ja palauttanut asian markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

ASIAN KÄSITTELEMINEN UUDELLEEN MARKKINAOIKEUDESSA

Lausunnot

X ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

Lieksan kaupungin koulutuslautakunta on ilmoittanut, ettei sillä ole lisättävää 23.10.2003 antamaansa vastineeseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säädökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä ja muita julkisia hankintoja koskevia säädöksiä sellaisina, kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annettua asetusta (hankinta-asetus) sovelletaan asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan. Nyt kysymyksessä oleva tarjouskilpailu on koskenut kuljetuspalveluja, jotka ovat kuuluneet hankinta-asetuksen liitteessä A lueteltuihin niin sanottuihin ensisijaisiin palveluihin. Hankinnan kohteena olleiden koulukuljetusten kokonaisarvoksi on ennakoitu hankintailmoituksessa 650.000 euroa ja ilmoitettu Lieksan kaupungin selvityksessä 1.100.000 euroa. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on siten ylittänyt alue- ja paikallishallinnon viranomaisten palveluhankinnoissa vuonna 2003 sovelletun kynnysarvon 249.681 euroa. Hankintaan on näin ollen sovellettava sekä hankintalain että hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on kilpailun aikaansaaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankinnassa on hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

X:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Asiassa on Lieksan kaupungin vastineen perusteella ratkaistavana kysymys siitä, onko X:n 9.5.2003 päiväämä tarjous ollut 13.3.2003 päivätyn tarjouspyynnön vastainen.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai muu tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Lieksan kaupunki on viitannut X:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuuden perusteena ensinnäkin siihen, että tarjous ei olisi X:n hinnan osalta tekemän varauman vuoksi ollut tarjouspyynnössä edellytetty kokonaishintatarjous, sekä toisaalta siihen, että tarjous olisi alun perin koskenut vain Pielisen kouluun Viekin suunnalta kulkevia oppilaita mutta ei sitä vastoin Pankakosken koulun harjaantumisopetukseen samasta suunnasta kulkevia oppilaita.

Lieksan kaupunki on pyytänyt 13.3.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllään tarjouksia koulumatkakuljetuksista 1.8.2003 - 31.7.2005 jakautuen 11 eri kohteeseen, joista viimeisin on koskenut Viekin suunnan kuljetuksia Pielisen kouluun ja Pankakosken koulun harjaantumisopetukseen. Tarjous on tullut tehdä kilpailukohteittain tarjouspyynnön liitteenä olleen kaksisivuisen tarjousasiakirjan mukaisesti ja sisältäen vaaditut tiedot ja selvitykset. Tarjouksessa on tullut ilmoittaa erikseen kunkin kohteen koko sopimuskauden tarjoushinta ja kohteessa käytettävä auto (vuosimalli, paikkaluku, auton merkki ja pyörätuolin kuljetusmahdollisuus). Kuljetuksessa mahdollisesti tapahtuvien muutosten varalta tarjouksessa on tullut ilmoittaa erikseen myös ajokilometrin hinta.

Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole käynyt ilmi, mille oppilasmäärälle kuljetus on kussakin kohteessa tullut järjestää. Tarjouspyynnön eri kohteita yksilöivässä liitteessä on kuitenkin ilmoitettu, että tiedot koulun kuljetettavista oppilaista antaa koulun toiminnasta vastaava rehtori.

X on jättänyt kaupungille 9.5.2003 tarjouksen kuljetuskohteista 8 ja 11 ilmoittaen tarjouksessaan kummankin kohteen osalta kokonaishinnan sopimuskaudelle sekä erikseen ajokilometrin hinnan. X on nimennyt kuljetuksiin yhden Peugeot 806 -merkkisen, vuosimallia 2000 olleen auton ja ilmoittanut sen paikkaluvuksi 1 + 7 henkilöä. X on ilmoittanut kohteen 11 osalta lisätietona, että "bussihankinnasta on tarpeen tullen mahdollisuus neuvotella tarjoajan kanssa, jolloin myöskin hintaa tulee tarkistaa mahdollisten reittimuutosten tai oppilasmäärien myötä".

Asiassa ei ole tullut esille, etteikö X:n tarjouksessaan yksilöimä ajoneuvo olisi riittänyt paikkalukunsa puolesta kohteen 11 reittiä kulkevien Pielisen ja Pankakosken koulujen oppilaiden kuljetukseen. X:n tarjous kohteesta 11 ei ole sisältänyt tarjouspyynnön vastaisia ehtoja eikä rajoituksia enempää tämän ajoneuvon kuin sen käyttöön perustuneen hinnoittelunsa osalta. Tilavamman ajoneuvon hankkimismahdollisuudesta kertova lisätieto ei ole tähän nähden sellaisenaan tehnyt tarjouksesta eikä sen kokonaishinnasta ehdollista. Näin ollen Lieksan kaupunki ei ole voinut tämän lisätiedon perusteella pitää X:n tarjousta tarjouspyynnön vastaisena.

X:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arviointiin liittyy toisaalta riitainen kysymys siitä, millä perusteella X on 18.7.2003 korottanut kohteesta 11 jättämänsä tarjouksen hintaa. Kaupunki on väittänyt korotuksen johtuneen siitä, että X:n tarjous ei ollut alun alkaen koskenut Pankakosken koulun harjaantumisopetukseen Viekin suunnasta kulkevia oppilaita, kun taas X on markkinaoikeudessa perustellut tekemäänsä hinnan korotusta sillä, että Lieksan kaupunki oli tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen päättänyt puolittaa hankintakauden yksivuotiseksi.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, ettei Lieksan kaupungilla ole ollut perustetta arvioida X:n kuljetuskohteesta 11 tekemää tarjousta tarjouspyynnön vastaiseksi.

Kaikkien tarjousten hylkääminen ja hankinnan keskeyttäminen

Lieksan kaupungin kuluttajaneuvoja on päätöksellään 24.7.2003 § 3 hylännyt kaikki neljä kohdetta 11 koskevaa tarjousta sekä päättänyt siirtyä hankinnassa neuvottelumenettelyyn ja tehdä sopimuksen yhdeksi lukuvuodeksi 2003 - 2004. Kaupungin on näin päättäessään katsottava ensinnäkin keskeyttäneen hankintailmoituksella ja tarjouspyynnöllä 13.3.2003 aloittamansa hankintamenettelyn. Asiassa on X:n hakemuksen johdosta arvioitava seuraavaksi sitä, onko kaupungilla ollut tähän keskeyttämiseen hankintasäännösten kannalta hyväksyttävä syy.

Lieksan kaupungin kuluttajaneuvoja on päättänyt 24.7.2003 kaikkien tarjousten hylkäämisestä esittämättä tälle ratkaisulle tässä yhteydessä mitään perustetta.

Siltä osin, kuin kaupunki on markkinaoikeudessa viitannut tarjousten hylkäämisen perusteena X:n tarjouksen epäselvyyksiin sekä tarjouspyynnön vastaisiin hinnantarkistusehtoihin ja -korotuksiin, markkinaoikeus toteaa, ettei X:n tarjous ole vaikuttanut millään tavoin muiden tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuteen eikä hinnoitteluun. Siinäkään tapauksessa, että kaupunki on aidosti, joskin edellä lausutun mukaan perusteettomasti, pitänyt 24.7.2003 X:n tarjousta tarjouspyynnön vastaisena ja että se on lisäksi ottanut huomioon erään toisen tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuuden tarjouksesta puuttuneen kokonaishinnan perusteella, kaupungilla ei ole ollut aihetta ainakaan kahden muun tarjouksen hylkäämiselle ottaen erityisesti huomioon, että kaupunki ei ole missään asian käsittelyn vaiheessa ilmoittanut pitäneensä kaikkia kohteesta 11 saamiaan tarjouksia liian kalliina esimerkiksi hankinnan ennakoituun tai budjetoituun kokonaisarvoon nähden.

Vaikka jo tarjouspyynnön 13.3.2003 liitteessä on kuljetuskohteita (4 ja 8) yksilöitäessä todettu, että 1.8.2003 lakkautettavan Varpasen koulun oppilasalue yhdistetään pääosin Viekin koulun oppilasalueeseen ja tarpeen mukaan Kylänlahden koulun oppilasalueeseen, viimeksi mainittu hankintamenettelyn keskeyttämisen perusteena vedottu olosuhdetekijä on sinänsä saanut uskottavuutta ja tukea siitä, kuinka asiaa on koulutuslautakunnan päätöksessä 27.8.2003 § 184 perusteltu seuraavasti:

"Lisäksi Varpasen suunnasta tuli varmennettu tieto, että 14 perusopetuksen oppilasta siirtyy Kylänlahden kouluun, vaikka heidän koulunkäyntipaikkansa olisi ollut Viekin koulu. Tässä vaiheessa oli kokonaistaloudellisesti edullisinta hylätä kaikki saadut tarjoukset Viekin suunnan koulumatkakuljetuksista ja siirtyä neuvottelumenettelyyn. Kuljetuksia alettiin tarkastella aivan uudelta pohjalta. Pohjolan Turistiauton vakiovuorot ajetaan Viekistä Lieksaan noin klo 8 ja Lieksasta Viekiin noin klo 14. Pohjolan Turistiautolta pyydettiin tarjous keskustan ja Viekin suunnan koulumatkakuljetuksista. Pohjolan Turistiauton tarjous hyväksyttiin kokonaisuudessaan. Jos Lieksan kaupunki osallistuu Varpasen suunnan oppilaiden (14) koulumatkakuljetus-kustannuksiin niin kyseisten oppilaiden olisi mahdollista käyttää Viekin suunnan kuljetusta kustannuksitta."

Välttämätön tarve määrittää hankinnan kohde kuten tässä tapauksessa koululaiskuljetusten reitit alkuperäisessä tarjouspyynnössä esitetystä poikkeavalla tavalla uudelleen voi sinänsä lähtökohtaisesti merkitä sellaista olosuhteiden muutosta, jonka vuoksi hankintayksikkö voi perustellusti ja tarjoajien tasapuolista kohtelua vaarantamatta päätyä keskeyttämään aloittamansa hankintamenettelyn ja päättää hankinnan kilpailuttamisesta muutetuin ehdoin uudelleen.

Tässä tapauksessa Lieksan kaupunki on kuitenkin tiennyt hankintaa keskeyttäessään vasta sen, että 14 Varpasen koulun oppilasta oli ilmoittanut haluavansa jatkaa koulunkäyntiään Kylänlahden koulussa vastoin kaupungin aikaisempaa ensisijaista suunnitelmaa ja päätöstä. Kaupungin koulutuslautakunta oli 3.7.2003 päättänyt antaa näille oppilaille oikeuden suorittaa lukuvuosi 2003 - 2004 Kylänlahden koulussa, mutta kuljetusta Kylänlahden kouluun ei ollut päätöksen mukaan määrä järjestää kaupungin kustannuksella. Se, että osa Varpasen koulun oppilaista matkustaisi Kylänlahden kouluun päivittäin mutta omalla kustannuksellaan, ei ole siten ainakaan vielä tarjouksia hylättäessä ja hankintamenettelyä keskeytettäessä merkinnyt sellaista seikkaa, jonka perusteella kaupungin olisi ollut välttämätöntä ryhtyä kilpailuttamaan Viekin suunnasta Lieksan keskustaan päin tehtäviä koululaiskuljetuksia muutetuin ehdoin uudelleen.

Lieksan kaupungin ja Varpasesta Kylänlahteen kulkemaan ryhtyvien oppilaiden vanhempien välillä on sinänsä ollut hankintamenettelyä keskeytettäessä erimielisyyttä siitä, tulisiko kaupungin kuitenkin vastata myös mainittujen oppilaiden koulukuljetusten kustannuksista. Kaupunki on viitannut siihen, että sanottu erimielisyys oli vastinetta annettaessa viety muutoksenhakuasteissa ratkaistavaksi. Kaupungin vastineesta ja koulutuslautakunnan edellä siteeratusta päätöksestä 27.8.2003 onkin luettavissa ajatus, jonka mukaan kaupunki olisi kaikesta huolimatta halunnut hankintamenettelyn keskeyttämisellä ja sitä seuranneilla toimenpiteillä varautua myös puheena olevien oppilaiden kuljetukseen kustannuksellaan. Markkinaoikeus lausuu kuitenkin tältä osin seuraavan.

Lieksan kaupungin ja Pohjolan Turistiauto Oy:n välillä 12.9.2003 allekirjoitettu sopimus on yhtäpitävä tarjouspyynnön liitteenä olleen sopimuslomakkeen kanssa, ja sopimuksessa on vahvistettu sopimussuhteen sisällön määräytyvän muiden ohella edellä kerrottujen koulumatkakuljetusten ehtojen perusteella. Lieksan kaupunki on siten myös käytännössä soveltanut tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältynyttä ehtoa sopimuksen purkamisen perusteesta kuljetusten järjestämistarpeen muuttuessa. Tähän ehtoon ja sen sanamuotoon nähden on hyvin kyseenalaista, onko kaupungilla voinut olla hankintamenettelyä keskeyttäessään mitään tarvetta varautua edellä mainittujen Varpasen oppilasalueen oppilaiden kuljettamiseen Kylänlahden kouluun kustannuksellaan.

Markkinaoikeus katsoo kaiken edellä lausutun perusteella, että Lieksan kaupunki ei ole esittänyt enempää kesällä 2003 kuin vielä nyt markkinaoikeudessakaan sellaista hyväksyttävää syytä, jonka perusteella se olisi voinut keskeyttää 13.3.2003 julkaistulla hankintailmoitukselle aloittamansa hankintamenettelyn tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua vaarantamatta, kun sen tarkoituksena kuitenkin on samaan aikaan ollut hankkia puheena olevia palveluita.

Neuvottelumenettelyyn siirtyminen ja tarjouksen valitseminen

Asiassa on X:n hakemuksen johdosta arvioitava edellä lausutusta riippumattomana itsenäisenä kysymyksenä vielä Lieksan kaupungin menettelyä 13.3.2003 aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisen jälkeen.

Kaupunki on kutsunut menettelynsä edellä mainittua vaihetta neuvottelumenettelyksi. Neuvottelumenettelyä on kuitenkin hankinta-asetuksen 10 §:n 2 momentin mukaan voitu käyttää vain asetuksen 12 - 14 §:ssä säädetyillä edellytyksillä. Asiakirjoista ei ilmene, että kaupunki olisi julkaissut tällaisesta neuvottelumenettelystä hankinta-asetuksen 22 §:ssä tarkoitettua ilmoitusta, eikä sitä, että kaupunki olisi ottanut menettelyyn mukaan muita ehdokkaita kuin Pohjolan Turistuauto Oy:n tai muutoinkaan pyytänyt tässä vaiheessa tarjousta muilta ehdokkailta kuin Pohjolan Turistiauto Oy:ltä, jonka 25.7.2003 jättämän tarjouksen kaupunki on päätöksellään 1.8.2003 § 4 valinnut. Kysymyksessä on siten tosiasiassa ollut niin kutsuttu suorahankinta eli saadun tarjouksen valitseminen tarjouskilpailua järjestämättä.

Hankinta on hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan saatu tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Tällaisina syinä on mainitun säännöksen mukaan voitu pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa tai suoran neuvottelumenettelyn käytölle asetettuja ehtoja, joista on säädetty kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annetuissa asetuksissa. Lain esitöissä (HE 154/1992 vp. s. 12 ja HE 69/1997 vp. s. 17) tällaisena erityisenä syynä on mainittu hankinnan vähäisen arvon ohella tarjouskilpailun järjestämisestä aiheutuvat kohtuuttoman suuret hallinnolliset kustannukset tai sellainen odottamaton muusta kuin hankintayksikön omista toimenpiteistä johtuva kiire hankinnan tekemisessä, ettei tarjouskilpailua ehditä järjestää.

Suoran neuvottelumenettelyn edellytyksistä on säädetty hankinta-asetuksen 14 §:ssä, jonka mukaan hankintayksikkö voi valita neuvottelumenettelyn julkaisematta hankinta-asetuksen 22 §:ssä tarkoitettua hankintailmoitusta muun ohella 1 kohdan mukaisessa tilanteessa, jossa avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä ei ole saatu lainkaan tarjouksia tai on saatu täysin tarjouspyyntöä vastaamattomia tarjouksia eikä alkuperäisiä sopimusehtoja olennaisesti muuteta, 2 kohdan mukaisessa tilanteessa, jossa teknisistä tai taiteellisista taikka yksinoikeuden suojelemiseen liittyvistä syistä ainoastaan tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan, ja 3 kohdan mukaisessa tilanteessa, jossa sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä eikä asetuksen 25 - 28 §:ssä säädettyjä määräaikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomista, ennalta arvaamattomista syistä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi.

Lieksan kaupunki ei ole itse asiassa vedonnut asiaa käsiteltäessä mihinkään seikkaan, jonka perusteella sillä olisi käsityksensä mukaan ollut oikeus hankinnan toteuttamiseen tarjouskilpailua järjestämättä. Kaupunki on vastineestaan päätellen saattanut mieltää pyytäneensä Pohjolan Turistiauto Oy:ltä tarjousta alkuperäiseen tarjouskilpailuun liittyen, vaikka tuossa tarjouskilpailussa tarjousten jättämiselle varattu määräaika oli jo päättynyt ja sanottu hankintamenettelykin tullut jo keskeytetyksi. Kaupungin tällainen käsitys on ollut virheellinen, eikä esimerkiksi tarjouspyynnössä esitetty varauma oikeudesta hylätä kaikki tarjoukset ole merkinnyt perustetta vastaisuudessa tehtävälle suorahankinnalle. Asiassa ei ole muutoinkaan käynyt ilmi, että kaupungilla olisi ollut puheena olevassa tilanteessa hankinta-asetuksen 14 §:ssä suoran neuvottelumenettelyn käyttämiselle säädettyä perustetta tai muutakaan hankintalain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettua perustetta hankinnan tekemiselle ilman tarjouskilpailua.

Näin ollen ja, kun Lieksan kaupunki ei ole esittänyt muutakaan perustetta tarjousten hylkäämisen jälkeiselle menettelylleen, kaupunki ei ole voinut päätöksellään 24.7.2003 § 3 siirtyä mainitsemaansa neuvottelumenettelyyn eikä päätöksellään 1.8.2003 § 4 antaa kuljetuskohteen 11 Viekin suunnan koululaiskuljetuksia Pohjolan Turistiauto Oy:n hoidettavaksi. Markkinaoikeus toteaa selvyyden vuoksi, että Lieksan kaupungin menettely on ollut tältä osin virheellistä riippumatta siitä, kuinka X:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta ja 13.3.2003 aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisen hyväksyttävyyttä on asiassa arvioitava.

Yhteenveto hankintayksikön menettelystä

Lieksan kaupunki on menetellyt 13.3.2003 päivätyssä tarjouspyynnössä yksilöidyn liikennöintikohteen 11 hankinnassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on arvioinut X:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaiseksi ja hylätessään kaikki saamansa tarjoukset keskeyttänyt sanotun hankintamenettelyn ilman hyväksyttävää syytä ja kun se on tämän jälkeen päättänyt puheena olevien kuljetuspalveluiden hankinnasta tarjouskilpailua järjestämättä. Asiassa tulee tämän vuoksi harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä tarkoitetun seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Lieksan kaupunki on allekirjoittanut Pohjolan Turistiauto Oy:n kanssa 12.9.2003 hankintasopimuksen, ja hankintakausi on jo päättynyt sekä 13.3.2003 julkaistussa hankintailmoituksessa ilmoitetuilta että mainitun sopimuksen kattamilta osin. Hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikön virheellisen menettelyn ainoana seuraamuksena voi näin ollen tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen, mitä X on asiassa vaatinutkin. Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Markkinaoikeus katsoo edellä hankintamenettelyn virheistä lausutun perusteella, että Lieksan kaupungin olisi virheettömässä menettelyssä tullut vertailla 9.5.2003 kohteesta 11 saamiaan tarjouksia hylkäämättä niitä kaikkia ja varaamatta Pohjolan Turistiauto Oy:lle enää erikseen mahdollisuutta tarjouksen jättämiseen alkuperäisessä tarjouskilpailussa asetetun määräajan jälkeen.

Tarjouksista on hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tullut hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus on edellyttänyt, että hankintayksikkö soveltaa etukäteen ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tullut perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin.

Tarjouksia on 13.3.2003 päivätyssä tarjouspyynnössä ilmoitettu vertailtavan hinnan ja tarjouspyyntöasiakirjoissa määritellyn laadun perusteella. Arvioinnissa on tarjouspyynnön liitteen 2 kohdan 12 mukaan ilmoitettu otettavan huomioon liikenteenhoidon kokonaishinta ja seuraavat laatutekijät:

- "tarjoajan kokemus koulukuljetuksesta vähintään 1 lukuvuosi (2 %);

- kaluston koko suurimman kohteen kuljetuksiin käytettävän auton paikkaluku vähintään 1+8 kohteissa 5, 6, 7 ja 11 (3 %), muissa kohteissa (2 %);

- pyörätuolien lastaus ja kuljettaminen kohteissa 5, 6, 7 ja 11 (3 %), muissa kohteissa (2 %);

- kaluston ikä kuljetuksen alkaessa vähemmän kuin viisi vuotta (2 %)".

Lieksan kaupunki ei ole asiakirjojen perusteella sinänsä vielä tarjouskilpailun yhteydessä verrannut neljää saamaansa tarjousta. Kaupunki on kuitenkin esittänyt markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa taulukon, josta on katsottava ilmenevän kaupungin käsitys näille tarjouksille tarjouspyynnön ehtojen mukaan laskettavista vertailuhinnoista. Sanotut vertailuhinnat on saatu pienentämällä kunkin tarjouksen kokonaishintaa tarjouksessa toteutuneiden laatukriteerien osoittamin prosenttiosuuksin. X:n 9.5.2003 jättämä tarjous on ollut saaduista tarjouksista hinnaltaan halvin kaksivuotisen hankintakauden kokonaishinnallaan 31.889 euroa. Kahden muun tarjouksen kokonaishinnat ovat olleet 40.824 ja 52.920 euroa, eikä neljännessä tarjouksessa ole esitetty kokonaishintaa laisinkaan. Kolmen hinnoitellun tarjouksen keskinäinen edullisemmuusjärjestys on pysynyt kaupungin vastineen perusteella samana vielä senkin jälkeen, kun kaupunki on soveltanut tarjouksiin edellä mainittuja laatutekijöitä.

X:n tarjouksen on edellä olevan perusteella katsottava olleen Lieksan kaupungin 9.5.2003 mennessä saamista tarjouksista kokonaistaloudellisesti edullisin. Pohjolan Turistiauto Oy:n tarjouksella ei puolestaan ole merkitystä X:n vaatiman hyvitysmaksun edellytyksiä arvioitaessa, koska yhtiö ei ole jättänyt tarjouskilpailussa tarjoustaan. X:llä on näin ollen katsottava olleen todellinen mahdollisuus voittaa liikennöintikohdetta 11 koskeva tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Lieksan kaupunki on tämän vuoksi määrättävä maksamaan X:lle hyvitysmaksua.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi 3.000 euroa.

Asian näin päättyessä Lieksan kaupunki on velvoitettava korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus velvoittaa Lieksan kaupungin suorittamaan X:lle hyvitysmaksuna 3.000 euroa ja oikeudenkäyntikulujen korvauksena 100 euroa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n mukaan markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Tommi Vuorialho ja Ville Parkkari.