Market Court dismissed a procurement bid challenge where the municipality selected the lowest total cost offer despite partial option exclusions.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pielaveden kunta on pyytänyt 12.10.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia vakuutuksista ja vakuutuksiin liittyvistä palveluista vuosiksi 2006 - 2013. Tarjouspyyntö on lähetetty viidelle vakuutusyhtiölle, joista kolme on antanut tarjouksen.

Pielaveden kunnan kunnanhallitus on päätöksellään 6.2.2006 § 66 hyväksynyt Vahinkovakuutusosakeyhtiö Pohjolan (jäljempänä myös Pohjola) tarjouksen.

Hankintayksikön markkinaoikeudelle toimittaman selvityksen mukaan kyseisen hankinnan hankintakauden mukainen kokonaisarvo on noin 2.500.000 euroa.

Pielaveden kunnanhallitus on 7.3.2006 ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, ettei se tee hankintasopimusta valitun tarjoajan kanssa ennen kuin markkinaoikeus on antanut asiassa ratkaisun.

HAKEMUS

Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 50.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.334,87 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikkö on lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta valinnut kunkin tarjoajan osalta tarjousten hintavertailuun vain normaalivahinkokehityksen vallitessa ennakkomaksuiltaan halvimman vaihtoehdon, joka on ilmennyt tarjouspyynnön liitteen 1 A mukaisesta laskelmasta 1. Hankintayksikön olisi tullut ottaa hintavertailuun tarjoajien kaikki vaihtoehdot.

Valittuaan ensin kultakin tarjoajalta vain yhden vakuutuksen lopulliseen vertailuun hankintayksikkö on käyttänyt varsinaisessa tarjousvertailussaan vertailuhintana valittujen vakuutusten osalta hintaa, joka on sisältänyt yhteenlaskettuna kunkin vakuutuksen osalta kaikki neljä liitteen 1 A mukaista laskelmaa. Hankintayksikön menettelyn johdosta esimerkiksi hakijalta on valikoitunut laskelman 1 perusteella vertailuun vakuutus PY2, vaikka kaikkien neljän laskelman yhteenlaskettu summa olisi tosiasiassa ollut halvin vakuutuksella PY1.

Hankintayksikkö on varannut tarjouspyyntönsä perusteella itselleen mahdollisuuden tarkastella tarjouksia vakuutuksittain erikseen. Hankintayksikkö on kuitenkin tehnyt hankintapäätöksensä kokonaistarjousten perusteella, vaikka lakisääteisten henkilöstövakuutusten ja omaisuus- ja toimintavakuutusten hankkiminen eri tarjoajilta olisi ilmeisesti johtanut sekä kokonaistaloudellisesti edullisimpaan että hinnaltaan halvimpaan vaihtoehtoon. Hankinnan jakaminen olisi ollut mahdollista, vaikka kunta ei ollut tarjouspyynnössään nimenomaisesti pidättänyt itsellään oikeutta hankinnan jakamiseen.

VASTINE

Pielaveden kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan kunnan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Pohjolan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Toisin kuin hakija Pohjola ei käytä jaksotusjärjestelmää eli jaksota vahinkokehityksen maksuja useammalle vuodelle. Pohjolan tarjouksessa on todettu, että järjestelmään ei sisälly päättyneen vakuutuksen jälkitilitysmenettelyä. Hankintayksikkö ei luonnollisesti ole sisällyttänyt nollakuluja vertailuun. Myös tarjouksessa olevaan vahinkokehitystä koskevaan laskelmaan on sisältynyt oletus kahdesta vakavasta vahingosta vuonna 2009. Tämä on selkeästi mainittu kyseisen laskelman yläosassa.

Lakisääteisten tapaturmavakuutusten vertailu on suoritettu siten, että jokaisen tarjoajan halvin ennakkomaksujärjestelmä on valittu vertailuun. Hakijan kohdalla vertailuun on siten otettu vain vaihtoehto PY2. Vaikka hakijan yhteenlaskettu hinta on ollut vaihtoehdossa PY1 hieman halvempi kuin vaihtoehdossa PY2, niin tarjousten pistevertailussa vaihtoehto PY1 olisi johtanut hakijan kannalta pienempään kokonaispistemäärään. Tämä on johtunut siitä, että vaikka vaihtoehto PY1 olisi saanut osiosta "vahinkokehitys ja jälkiseuranta yhteensä" hieman enemmän pisteitä kuin vaihtoehto PY2, sen pistemäärä osiosta "vakuutusmaksut yhteensä" olisi heikentynyt suhteessa edellä mainittua pistelisäystä enemmän.

Hankintayksikkö on toiminut ennalta asettamiensa tarjousten arviointiperusteiden mukaisesti sekä kohdellut tarjousvertailussa kaikkia tarjoajia tasapuolisesti.

Hakijan käsitys, jonka mukaan hankintayksikön olisi tullut jakaa hankinta eri toimittajien kesken, on väärä. Hankintayksikkö on valinnut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen. Vakuutukset on eritelty niiden vertailtavuuden parantamiseksi.

LAUSUNTO

Vahinkovakuutusosakeyhtiö Pohjola on vaatinut lausunnossaan, että hakemus hylätään, esittäen perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Pohjolan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen.

Lakisääteisessä tapaturmavakuutuksessa maksu määräytyy asiakkaan vahinkokehityksen perusteella. Tässä Pohjolan malli ei eroa hakijan mallista. Pohjola ei hakijasta poiketen jaksottele lakisääteisten tapaturmavakuutusten vahinkomaksuja. Tästä syystä Pohjolan tarjoukseen ei sisälly jälkiseurantamaksuja.

Hakijan viittaaman laskelman 2 osalta Pohjolan tarjouksesta on nimenomaisesti ilmennyt, että laskelman oletuksena on tarjouspyynnön mukaisesti käytetty kahta pahaa vahinkoa. Se, että tarjouksen vakiomuotoisessa tekstissä on myöhemmin lukenut "kun tarkasteluaikana sattuu yksi pahempi vahinko" on ollut painovirhe, jota käsittelijä ei ole laskelman tehtyään huomannut korjata. Asiassa on syytä huomata, että yleensä vastaavissa laskelmissa käytetään oletuksena yhtä pahaa vahinkoa.

Hankintayksikkö on ollut oikeutettu tekemään itsenäisen arvion tarjousten kokonaistaloudellisesta edullisuudesta, kunhan vertailu ei ole syrjinyt ketään tarjoajista. Hankintayksikön tekemä tarjousvertailu ei ole tässä tapauksessa syrjinyt hakijaa, koska hakijan viittaama vaihtoehto PY1 olisi menestynyt tarjousvertailussa sinne otettua vaihtoehtoa PY2 huonommin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä ja muita julkisia hankintoja koskevia säädöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen 380/1998 (jäljempänä hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on saadun selvityksen mukaan ylittänyt palveluhankintojen osalta vuodelle 2005 säädetyn kynnysarvon 236.945 euroa.

Hankinta-asetuksen soveltamista on asetuksen 3 §:ssä rajoitettu eräiden palveluhankintojen osalta siten, että hankittaessa yksinomaan asetuksen liitteessä B lueteltuja toissijaisia palveluja (B-palvelut) tai hankittaessa niitä yhdessä asetuksen liitteessä A lueteltujen ensisijaisten palvelujen (A-palvelut) kanssa siten, että B-palvelujen arvo ylittää A-palvelujen arvon, hankintamenettelyyn sovelletaan vain asetuksen jälki-ilmoitusta ja teknisiä erittelyjä koskevia säännöksiä.

Hankinta-asetuksen mukaan vakuutuspalvelut kuuluvat pakollisia sosiaalivakuutuksia lukuun ottamatta A-palveluihin. Kun Pielaveden kunnan hankinnan kokonaisarvoa koskevan selvityksen perusteella hankinta-asetuksen liitteen B pääluokkaan 27 (muut palvelut) kuuluviksi katsottavien pakollisten sosiaalivakuutusten arvo on ylittänyt kysymyksessä olevassa hankinnassa samaan aikaan hankittavien muiden vakuutuspalvelujen arvon, hankinta-asetusta sovelletaan puheena olevaan hankintamenettelyyn vain jälki-ilmoitusta ja teknisiä erittelyjä koskevilta osin.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Pielaveden kunnan tarjouspyynnöllä 12.10.2005 on pyydetty tarjouksia seuraavista vakuutuksista ja vakuutuksiin liittyvistä palveluista: lakisääteinen tapaturmavakuutus ja erityisryhmien työajan vakuutukset (liitteet nro 1 A, B, C), kunnan täysturvavakuutus (liite nro 2) sekä metsä-, esine- ja ajoneuvovakuutukset (liite nro 3).

Hakija on esittänyt, että Pohjolan tarjous on ollut lakisääteistä tapaturmavakuutusta koskevilta osin tarjouspyynnön vastainen. Hakijan mukaan Pohjolan tarjouksesta ei ole riittävän selvästi ilmennyt, miten yhtiön vakuutuksessaan soveltama katkaisuraja määräytyy. Lisäksi hakija on pitänyt Pohjolan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena tarjouspyynnössä pyydettyjen jälkiseurantalaskelmien osalta sekä sen vuoksi, että tarjouksessa esitetty laskelma 2 on sisältänyt vain yhden vakavan tapaturman vuodelle 2009.

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua tarjousvertailussa ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut tehdä tarjouspyynnössä ja sen liitteissä mainituilla omavastuilla ja vakuutusturvilla. Vakuutukset on tullut hinnoitella vakuutuslajeittain ja hinnat ilmoittaa vuosimaksuina siten, että tarjouksessa on erikseen lakisääteisten henkilöstövakuutusten ja omaisuus- ja toimintavakuutusten vakuutusmaksu ja ne voidaan tarkastella joko yhdessä tai erikseen. Hinnat on tullut ilmoittaa siten, että niissä otetaan huomioon tarjouspyynnön mahdollistamat alennukset ja kustannukset.

Pohjola on ilmoittanut tarjoukseensa liittämässään "Koelaskelmien yhteenveto" -liitteessä laskelmassa käytetyiksi oletuksiksi muun ohella, että "2 pahaa vahinkoa sattuu v. 2009" ja että vakuutusmuoto on "vahinkokohtainen omavastuu".

Markkinaoikeus katsoo, että Pohjolan tarjous ei ole ollut lakisääteisen tapaturmavakuutuksen sovellettavan katkaisurajan osalta siten tarjouspyynnön vaatimusten vastainen tai puutteellinen, että se olisi tullut hylätä. Yhtiön tarjouksesta on myös selvästi ilmennyt, ettei tarjoukseen liity jälkitilitysmenettelyä, mikä ei ole ollut tarjouspyynnön perusteella kiellettyä. Lisäksi yhtiön tarjouksesta on riittävän selvästi käynyt ilmi, että sen tarjoukseen liitetyn, tarjouspyynnön liitteeseen 1 A perustuneen selvityksen oletuksena on osaltaan ollut kahden vakavan vahingon tapahtuminen vuonna 2009. Markkinaoikeus siten katsoo, ettei hankintayksikön ole tullut hylätä Pohjolan tarjousta pelkästään sillä perusteella, että mainitussa selvityksessä on pyydettyjen laskelmien jälkeen viitattu kahden sijasta yhteen tarkasteluaikana tapahtuvaan pahempaan vahinkoon.

Pielaveden kunta ei edellä kerrotun perusteella ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole hylännyt Pohjolan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjousvertailu ja hankintapäätös

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Tarjouksen valintaperusteen osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu seuraavaa:

"Tarjouksen valintaperuste:

1. Vuotuiset vakuutusmaksut 40 %

2. Liitteen nro 1 A mukaiset laskelmat lakisääteisen tapaturmavakuutuksen maksu lisättynä jälkiseurantalaskelmien maksuilla tarkastellaan kokonaisuutena esitettyihin vahinko-olettamiin nähden (laskelma 1 ja 2 ja kohdat a) ja b) 40 %

3. Tarjoajan kuntia palvelevan organisaation toimintamalli ja asiantuntemus sekä tarjottu koulutus ja sen kustannukset 10 %

4. Tarjoajan vastuunkantokykyprosentti viimeisessä tilinpäätöksessä 10 %"

Tarjouspyynnöstä on edellä olevan mukaisesti ilmennyt, että tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja että sen arviointiperusteita ovat olleet edellä mainitut neljä arviointiperustetta.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimätön kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hakijan mukaan hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole ottanut tarjousvertailuun tarjoajien kaikkia tarjousvaihtoehtoja, vaan on hakijan lakisääteistä tapaturmavakuutusta koskevien tarjousvaihtoehtojen osalta ottanut hintavertailun vakuutuksen PY2, vaikka vakuutus PY1 olisi ollut tarjouspyynnössä vakuutuksesta pyydettyjen laskelmien perusteella sitä halvempi.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksen perusteluista ilmenevin tavoin valinnut henkilövakuutusten osalta tarjousten hintavertailuun kunkin tarjoajan ennakkovuosimaksultaan halvimman vakuutusvaihtoehdon. Hakijan tarjousta on näin ollen vertailtu siten, että lakisääteisenä tapaturmavakuutuksena on otettu huomioon hakijan vaihtoehto PY2. Pohjola on saanut tarjousvertailussa yhteensä 9,5 pistettä, hakija 9,4 pistettä ja kolmas tarjoaja 6,4 pistettä.

Hankintayksikkö on soveltanut tarjousvertailussaan tarjouspyynnössä ilmoitettuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita. Asiassa ei ole ilmennyt, että hakijan kokonaispistemäärä olisi ollut suurempi, mikäli hankintayksikkö olisi käyttänyt pisteytyksessään jotakin muuta vaihtoehtoa kuin PY2. Markkinaoikeus siten katsoo, ettei tarjousvertailu ole tarjousten pisteytyksen osalta ollut hakijaa syrjivää.

Hakija on edelleen esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on tehnyt hankintapäätöksen pelkästään kokonaistarjousten perusteella, vaikka hankinnan jakaminen olisi ollut mahdollista.

Tältä osin markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on edellä kerrotun mukaisesti ryhmitellyt vakuutuspalvelut tarjouspyynnössään sinänsä kolmeen eri ryhmään. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole ilmoitettu, että osatarjoukset olisivat mahdollisia tai että hankintayksikkö pidättäisi itsellään oikeuden jakaa hankinta eri tarjoajien kesken. Edellä mainittuun nähden markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on valinnut tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa eniten vertailupisteitä saaneen tarjouksen. Hakijan vaatimukset on siten myös tältä osin hylättävä.

Lopputulos

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Pielaveden kunta ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se on valinnut Pohjolan tarjouksen. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä myös hakijan vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on hylättävä. Kun hakemus ei ole ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Pielaveden kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Ville Parkkari ja Pasi Yli-Ikkelä.