Market Court dismisses bid protest where tender documents clearly defined irregular transport as occasional exceptions to regular routes.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kuopion seudun hankintatoimi on pyytänyt Julkiset Hankinnat - lehdessä 3.5.2007/18 julkaistulla avointa menettelyä koskevalla hankintailmoituksella ja 25.4.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kuljetus- ja terminaalipalveluista ajalle 1.1.2008 - 30.6.2011. Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on lisäksi varattu mahdollisuus jatkaa hankintakautta kahdella vuoden pituisella optiojaksolla.

Kuopion seudun hankintatoimi on päätöksellään 16.8.2007 § 122 valinnut hankinnan kohteena olevien kuljetus- ja terminaalipalveluiden toimittajaksi Itella Oyj:n.

Kuopion kaupunginhallitus on päätöksellään 15.10.2007 § 558 hylännyt Oy Matkahuolto Ab:n edellä mainitusta hankintapäätöksestä 16.8.2007 § 122 tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön mukaan ollut noin 2.400.000 euroa.

Hankintayksikkö on 10.9.2007 ilmoittanut, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on markkinaoikeuden käsiteltävänä.

HAKEMUS

Oy Matkahuolto Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kuopion seudun hankintatoimen asiassa 16.8.2007 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on ilmoittanut vaativansa hyvitysmaksua.

Hankintayksikkö on tarjousvertailussaan arvioinut kaupunkialueella olevan vain yhden päivittäisen työtunnin verran pikakuljetuksia, vaikka niitä on tosiasiallisesti enemmän. Hakija tuntee pikakuljetustarpeet tarkasti, koska se on toiminut hankinnan kohteena olevien palveluiden toimittajana vuosina 2002 - 2007.

Koska tarjouspyynnössä määritellään pikakuljetus kaupunkialueella, hankintayksikkö ei ole voinut vaatia tarjoajia suorittamaan alle kahden tunnin sisällä toimitettavia kuljetuksia muilla kuin pikakuljetushinnoilla. Eri paikoista noudettavia laboratorionäyte-, lääke- sekä äidinmaitokuljetuksia esiintyy päivittäin niin paljon ja niin nopeilla toimitusajoilla, ettei niitä voi vaatia kuljetettavaksi kaupunkireitin säännölliseen aikaan sidotuilla käynneillä, vaan niistä muodostuu hankintayksikön määritelmän mukaisia pikakuljetuksia. Tarjousvertailu on laskettava olemassa olevilla suoritteilla, koska suoritteita ei ole tarjouspyynnössä määritelty.

Tarjousvertailussa kokonaishintavertailu ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu tulee suorittaa uudelleen laskien siten, että kaupunkialueen pikakuljetussuorite lasketaan todellisen vähintään seitsemän ja puolen tunnin päivittäisen pikakuljetussuoritteen mukaan kunkin tarjoajan pikakuljetuksiin tarjoamilla hinnoilla.

VASTINE

Kuopion kaupunki on vaatinut, että hakemus hylätään ja hakija velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Hankinnan kohde on kuvattu tarjouspyynnössä siten, että yksikään tarjoaja ei ole ollut tarjouskilpailussa toista paremmassa asemassa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt suoritemäärät on laskettu tulevan sopimuskauden tarpeiden pohjalta. Suoritemäärien laskennassa on otettu huomioon hankintayksikön pyrkimys vakioida kuljetukset aikaisempaa suuremmassa määrin aikataulutetuille reiteille. Hankinnan kohteena olevat kuljetukset ovat pääasiallisesti aikataulutettuja reittikuljetuksia. Tarjouspyynnössä mainitut pikakuljetukset ovat muodostaneet vain pienen osan hankinnan kohteena olevista kuljetuksista.

Tarjouspyynnössä on esitetty yksityiskohtaisesti ne perusteet, joiden perusteella tarjousten paremmuutta arvioidaan. Tarjousten vertailu on toteutettu tarjouspyynnössä esitettyjen arviointiperusteiden ja painoarvojen mukaisesti. Tarjousten kustannusvertailussa on käytetty kaikkien tarjousten osalta samoja suoritemääriä. Pikakuljetusten määräksi on vertailulaskennassa arvioitu päivätasolla yksi tunti, joka vastaa riittävällä tarkkuudella todellista tarvetta.

Hakijan hakemuksessaan esittämä tapa vertailla tarjouksia sen itsensä aiemmin toteuttamien suoritteiden perusteella on menettelytapana sekä epätarkoituksenmukainen että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vastainen. Hakija on lisäksi hakemuksessaan sekoittanut hankinnan kohteena oleviin kuljetuspalveluihin sellaisia kuljetuksia, jotka eivät ole lainkaan sisältyneet nyt kysymyksessä olevaan hankintaan. Tarjouspyynnössä on määritelty, että pikakuljetukset ovat sellaisia erikseen tilattavia kuljetuksia, joissa toimitus on hoidettava kahden tunnin sisällä tilauksesta. Aikataulutetut reittikuljetukset eivät siten ole pikakuljetuksia, vaikka ne tapahtuvat kaupunkialueella ja varsinainen kuljetusaika on lyhyt. Myöskään erikseen tilattavat erilliskuljetukset eivät ole pikakuljetuksia, ellei niillä ole erityinen kiire. Äidinmaitokuljetukset eivät puolestaan ole lainkaan kuuluneet kysymyksessä olevan hankinnan piiriin.

Hankinnassa on menetelty tasapuolisesti, avoimesti ja ketään tarjoajaa syrjimättä. Koska hakemus on ollut ilmeisen perusteeton, hakija tulee velvoittaa korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

LAUSUNTO

Itella Oyj on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Oy Matkahuolto Ab on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnöstä ei ole ilmene, ovatko pikakuljetukset säännöllisiä vai epäsäännöllisiä kuljetuksia ja miten ne eroavat normaaleista reittikuljetuksista. Pikakuljetuksia ei ole määritelty tarjouspyynnössä muussa yhteydessä kuin tarjouspyynnön hinnoitteluliitteessä "Pikakuljetushinta (toimitus 2 tunnin sisällä tilauksesta Kuopion kaupunkialueella)". Koska tarjouspyynnössä ei ole määritelty pikakuljetuksia erilliskuljetuksiksi, myös vakioreitillä alle kahden tunnin sisällä perille toimitettavat lähetykset ovat tarjouspyynnön määritelmän mukaan pikakuljetuksia.

Tarjouspyynnössä ei ole esitetty myöskään pikakuljetusten suoritemäärää. Pikakuljetusten volyymitiedon puuttuminen tarjouspyynnöstä on mahdollistanut hankintayksikölle vertailulaskelmia tehdessään käyttää volyymitietona mitä tahansa lukua. Hankintapäätöstä tehtäessä olisi tullut ottaa huomioon pikakuljetusten määritelmä tarjouspyynnössä. Koska alle kahden tunnin kuljetukset ovat olleet tarjouspyynnön perusteella pikakuljetuksia, kaikista sanotunlaisista kuljetuksista tulee myös saada korvaus pikakuljetushinnan mukaan.

Tarjouspyynnön laatija on vastuussa tarjouspyyntönsä sisällöstä. Tarjouspyynnön epäselvyyttä ei voi tulkita tarjoajan vahingoksi kuten nyt on hakijan kohdalla tarjouksia vertailtaessa tehty.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on esittänyt antamassaan lisävastineessa muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikön kuljetusjärjestelmän hinnoittelu on aikaisemmin perustunut ajokilometrisuoritteisiin, tuntihintoihin, painoluokka-kohtaisiin jakelumaksuihin, päivähintoihin, käynti- ja lisäkäyntimaksuihin sekä rajoitettuihin kuormatilavarauksiin ja rajoitettuihin paikkakuntakohtaisiin käyntimääriin. Aikaisempi veloitusjärjestelmä ei ole ollut tilaajan kannalta selkeä ja läpinäkyvä. Hankintayksikkö on kysymyksessä olevalla kilpailutuksella tarkoituksellisesti muuttanut aiempaa kuljetusjärjestelmää ja sen hinnoittelurakennetta.

Tarjouspyynnöstä on käynyt selvästi ilmi, että tarjouspyynnössä halutaan tarjoajien ilmoittavan tarjouksessaan käyntimaksupohjaisen hinnoittelun, jossa kuljetuslaskutus perustuu tilaajalle läpinäkyvään etukäteen määritettyyn suoritehinnoitteluun. Hinnoittelulomakkeessa kysytyt tuntihinnat ovat koskeneet paketti- ja kuorma-autolla tapahtuvia erilliskuljetuksia sekä apumiehen ja pikakuljetusten hinnoittelua. Pyydetyt tuntihinnat tulevat käytettäviksi vain niissä tapauksissa, joissa kuljetusta ei poikkeuksellisesti voida hoitaa käyntimaksulla. Koska kaikki tuntihinnat ovat koskeneet tulevaisuudessa satunnaisesti tapahtuvia suoritteita, hankintayksikön ei ole ollut tarkoituksenmukaista ryhtyä tarjouspyynnössä arvioimaan tällaisten tilanteiden määrää.

Kaikki tarjoajat ovat esittäneet tarjouksissaan hinnat tarjouspyynnössä pyydetyn mukaisesti, joten tarjousten hintavertailu on voitu tehdä keskenään vertailukelpoisten tarjousten kesken. Pikakuljetuksia, jotka siis ovat uudella sopimuskaudella satunnaisia poikkeamia normaalista reittijaosta, on huomioitu laskelmassa hankintayksikön harkinnan mukainen riittävä ja todellista tulevaa tarvetta vastaava määrä.

LISÄVASTASELITYS

Hakija on esittänyt toimittamassaan lisävastaselityksessä, että hinnoittelulomakkeessa on pyydetty ilmoittamaan sekä käyntimaksu- että tuntiveloitusperusteisia hintatietoja. Tarjouksista olisi myös pikakuljetusten osalta tullut tehdä vertailulaskelmia molempia hinnanilmoitusperusteita käyttäen. Hankintapäätöksen lopputulos olisi ollut toinen, jos näin olisi tehty ja pikakuljetusten todellinen volyymi otettu päätöstä tehtäessä huomioon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa 380/1998 (jäljempänä hankinta-asetus) tarkoitetun alue- ja paikallishallinnon viranomaisten tavara- ja palveluhankintoja koskevan kynnysarvon. Käsillä olevassa hankinnassa on ollut kysymys hankinta-asetuksen liitteessä A lueteltuihin niin sanottuihin ensisijaisiin palveluhankintoihin kuuluvasta palvelusta. Kysymyksessä olevaan hankintaan on näin ollen sovellettava sen lisäksi, mitä hankintalaissa säädetään, myös hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee kiinnittämään huomiota tarjouksia vertaillessaan ja tarjousta valitessaan.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin nojalla hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti ja hankintayksikön tulee hyväksyä tarjouksista se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikön tulee käyttää arviointiperusteina sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää lisäksi, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Tarjousten valintaperuste on ollut kysymyksessä olevassa hankinnassa kokonaistaloudellinen edullisuus. Hakija on perustanut vaatimuksensa hankintapäätöksen kumoamisesta väitteeseen, jonka mukaan hankintamenettely on ollut virheellistä sen vuoksi, että hankintayksikkö on tarjousten kokonaistaloudellisessa vertailussa vertaillut palvelun hintaa osaltaan siitä virheellisestä lähtökohdasta, että kaupunkialueen pikakuljetusten määrä on yksi tunti päivässä.

Tarjouspyynnön mukaan kaupunkialueen kuljetusten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet ovat olleet kokonaiskustannukset 70 prosentin painoarvolla ja palvelun sisältö 30 prosentin painoarvolla.

Kaupunkialueen kuljetukset on tarjouspyynnössä määritelty säännöllisesti arkipäivisin liikennöitäviksi näyte-, sisäposti- ja tavarakuljetuksiksi Kuopion kaupunkialueella. Hankinnan kohteen määrittelyä on mainittujen kuljetusten osalta edelleen täsmennetty tarjouspyynnössä viittaamalla tarjouspyynnön liitteisiin 1, 2 ja 5, joissa liitteessä 1 on esitetty aikataulutetut näyte-, sisäposti- ja tavarakuljetukset käyntipisteineen, liitteessä 2 kymmenen kaupunkireitin vakionoutopaikkaa, joissa käydään jokaisena arkipäivänä, sekä liitteessä 5 Kuopion yliopistollisen sairaalan niin kutsutun "KYS campuslähetin" kiertoreitti. Edellä mainittujen kuljetusten lisäksi kaupunkialueen kuljetuksiin ovat tarjouspyynnön mukaan kuuluneet erikseen tilattavat lähetti- ja erilliskuljetukset.

Tarjouspyynnön kohdan "4 Hinnoitteluperusteet ja kaupalliset ehdot" mukaan tarjousten hinnat on tullut ilmoittaa tarjouspyynnön liitteinä olevia kaupunkialueen kuljetuksia, seudullisia kuljetuksia, edellä mainittuja "campuslähettikuljetuksia", terminaalitoimintaa sekä rahtiliikennettä koskevia eri hinnoittelulomakepohjia käyttämällä.

Kaupunkialueen kuljetusten hinnoittelulomakepohja on ollut tarjouspyynnön liitteenä 7. Tarjoajien on tullut ilmoittaa mainitulta osin tarjouksessaan seuraavat hintatiedot:

- käyntimaksu kaupunkireitin alueella (sekä käynti- että lavamaksu)

- vakionouto sopimusliikkeistä (kuukausimaksu)

- erilliskuljetuksen tuntihinta pakettiautolle

- erilliskuljetuksen tuntihinta kuorma-autolle

- apumiehen tuntihinta

- pikakuljetuksen tuntihinta.

Pikakuljetushinnan osalta edellä mainitussa tarjouspyynnön liitteen 7 hinnoittelulomakepohjassa on ollut määritelmä "toimitus 2 tunnin sisällä tilauksesta Kuopion kaupunkialueella". Tarjouspyynnössä ei ole esitetty arviota pikakuljetusten määristä tai edellä mainitun lisäksi muutakaan tietoa niiden toteuttamisesta.

Tarjouspyynnön kohdasta "6.5 Arviointiperusteiden kuvaukset" on todettu kokonaiskustannusten osalta seuraavaa: "Kokonaiskustannuksilla tarkoitetaan palvelun ennakoituja kokonaiskustannuksia tämän tarjouspyynnön luvussa 4. esitettyjen hinnoitteluperusteiden mukaisesti tarkasteltuna. Kaikkien tarjoajien tulee laatia tarjouksensa näiden hinnoitteluperusteiden mukaisesti ja sitoutua käyttämään niitä sopimuskauden ajan. Lisäksi kokonaiskustannuksia vertailtaessa otetaan huomioon ennakoidut palvelun käyttöönotosta aiheutuvat kustannukset. Tarjouksia vertailtaessa kokonaiskustannuksiltaan edullisin tarjous saa parhaan arvion."

Hankintapäätökseen liitetystä hintavertailuasiakirjasta ilmenee, että tarjouksen kuukausikustannuksia osoittava vertailuhinta on ollut tarjouskilpailun voittaneella Itella Oyj:llä 41.201,03 euroa, josta pikakuljetusten hinnan osuus on ollut 882,00 euroa, ja hakijalla 43.166,75 euroa, josta pikakuljetusten hinnan osuus on ollut 299,25 euroa.

Markkinaoikeus toteaa edellä olevan johdosta, että nyt esillä olevassa tarjouskilpailussa on ollut kysymys verraten laajamittaisesta kuljetus- ja terminaalipalveluja koskevasta hankinnasta, jonka osalta laadittu tarjouspyyntö on sisältynyt runsaasti yksityiskohtaista tietoa muun muassa palvelujen järjestämisestä ja hankintayksikön tarjouksille asettamista vaatimuksista.

Hakijan viittaamien kaupunkialueen kuljetusten osalta tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu tarjouskilpailuun osallistuville tarjoajille, miten pikakuljetusten osalta ilmoitettua tuntihintaa tullaan täsmällisesti ottaen hintavertailussa soveltamaan. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että tarjouspyynnöstä on kokonaisuutena huomioon ottaen riittävällä tarkkuudella kaupunkialueen kuljetusten osalta ilmennyt, että niiden keskeisen osan muodostavat tarjouspyynnön erillisissä liitteissä kuvatut säännölliset reittikuljetukset ja että erikseen tilattavissa kaupunkialueen pikakuljetuksissa on kysymys poikkeuksista tähän pääsääntöön. Tarjoajien on siten tullut ymmärtää, että hinnoittelulomakkeessa kysytyllä kaupunkialueen pikakuljetusten tuntihinnalla on tarkoitettu tarjouspyynnössä mainittuja "erikseen tilattavia lähetti- ja erilliskuljetuksia", joiden määrä ei ole suuri. Tarjouspyyntöä ei ole pidettävä tältä osin epäselvänä.

Tarjoajat ovat voineet laatia tarjouksensa tarjouspyynnössä ilmoitettujen tietojen perusteella, jotka ovat osoittaneet pikakuljetusten olevan satunnaisluonteisia erilliskuljetuksia. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettelyä ei ole pidettävä tarjoajia kohtaan epätasapuolisena siltä osin kuin tarjousten hintavertailu on tehty sen perusteella, että kaupunkialueen pikakuljetusten määrä on yksi tunti päivässä.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt kysymyksessä olevassa hankinnassa hakijan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Hakemus tulee näin ollen hylätä.

Oikeudenkäyntikulut

Hakemusta ei ole pidettävä hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteettomana. Näin ollen hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Oy Matkahuolto Ab:n hakemuksen sekä Kuopion kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.