Market court dismisses procurement challenge; court finds no procedural violation despite unequal scoring and awards legal costs.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus on pyytänyt 11.5.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia muun ohella Kuopiossa järjestettävästä Sosiaali- ja terveysalan ammatilliset perusteet ja alalle ohjaava koulutus -nimisestä ammatillisesta työvoimakoulutuksesta ajalla 7.1. - 29.4.2008 järjestettävälle koulutusjaksolle. Hankintayksikkö on saanut mainitun koulutuksen osalta kuusi tarjousta.

Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus on päätöksellään 6.8.2007 dnro 43/632/07 valinnut koulutuksen järjestäjäksi Savon koulutuskuntayhtymän Savon ammatti- ja aikuisopiston.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan 44.126 euroa.

Hankintayksikkö on 14.1.2008 allekirjoittanut hankintasopimuksen valitun tarjoajan kanssa.

HAKEMUS

X Voimisiin Consulting -nimisen toiminimen haltijana on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskuksen 6.8.2007 tekemän hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Edelleen hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 3.500 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla korkoineen.

Tarjousten vertailu on ollut toimitusvarmuutta ja koulutussuunnitelmaa koskeneiden arviointiperusteiden osalta hakijaa syrjivää. Hakijan tarjous on ollut tarjouksista kokonaistaloudellisesti edullisin.

Hakija on saanut toimitusvarmuutta koskeneen arviointiperusteen osalta voittanutta tarjoajaa huonommat pisteet, vaikka hakijan olisi tarjouksensa perusteella tullut saada yhtä paljon pisteitä kuin voittanut tarjoaja. Hakijan pääopettaja on suorittanut työnohjaajan opinnot. Hakijan vastuuopettajat ovat olleet erityisen pätevöityneitä työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen vaikuttavimpiin pedagogisiin menetelmiin eli ryhmä- ja yksilöohjaamiseen, minkä lisäksi hakijan vastuuopettajat ovat jatkuvasti työskennelleet sosiaali- ja terveysalan käytännön tehtävissä. Lisäksi hakijan opettajat ovat kaikki tutkineet työhyvinvointia sekä terveydenhuollon toimintakulttuureja ja yrityselämää. Hakijan opettajilla on siten ollut myös uusinta tutkittua tietoa työpaikkojen hyvinvointitekijöistä. Mainitut hakijan opettajien pätevyyteen liittyneet seikat ovat ilmenneet hakijan tarjoukseen liitetyistä ansioluetteloista.

Hakijan tarjouksessa ja sen liitteissä on myös monin tavoin tuotu esiin, että hakija on ollut kehittämässä laatujärjestelmään liittyvää toimintajärjestelmää, ja että hakijan opettajat ovat aiemmissa tehtävissään tutkineet, kehittäneet ja kirjoittaneet artikkeleita laadun kehittämisestä ja yritysten toiminnan laadusta. Hakijan tarjouksen liitteenä on myös ollut kuvaus Realistinen jatkosuunnitelma -mallista, joka on sekä proseduuritason laatuprosessikuvaus että laatujärjestelmään liittyvä työohje. Koska laatujärjestelmä on ollut yksi toimitusvarmuuteen vaikuttanut seikka, olisi hakijan laatujärjestelmätyökalujen aktiivinen käyttö tullut ottaa tarjousten vertailussa huomioon.

Hankintapäätöstä ei ole perusteltu hankintalainsäädännössä edellytetyllä tavalla. Päätöksestä ja sen liitteenä olleesta tarjousten vertailuasiakirjasta ei ilmene, miten tarjouksia on vertailtu ja mihin tarjouksissa olleisiin eroihin annetut pisteet ovat perustuneet.

VASTINE

Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun huolellisesti, hankintasäännösten mukaisesti ja tarjouspyynnössä ilmoitettujen perusteiden mukaan tarjoajia tasapuolisesti kohdellen. Tarjousten vertailussa on tarjouspyynnössä todetuin tavoin sovellettu työministeriön työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta antamaa ohjetta (O/17/2007 TM) ja arviointiperusteita sovellettaessa on otettu huomioon ohjeessa mainitut tekijät.

Toimitusvarmuutta koskeneen arviointiperusteen osalta hankintayksikkö on ottanut työministeriön ohjeen mukaan huomioon 1) koulutuksen järjestämiseen tarvittavat tilat, niiden tarkoituksenmukaisuuden ja saavutettavuuden, 2) opettajaresurssit, 3) koneet ja laitteet, 4) laatujärjestelmän, 5) Opetushallituksen arvioinnin sekä 6) mahdollisesti tarvittavat luvat. Mainitun arviointiperusteen osalta voittaneen tarjouksen eduksi on luettu muun ohella oppilaitoksessa käytössä ollut sosiaali- ja terveysalan koulutuksen järjestämiseen tarvittava erikoismateriaali sekä alan opetukseen soveltuvat erikoisluokat. Lisäksi huomioon on otettu voittaneen tarjoajan käytössä ollut laatujärjestelmä (EFQM) sekä se, että Opetushallitus on tehnyt voittaneen tarjoajan osalta arvioinnin lähihoitajakoulutuksen ja koulunkäyntiavustajakoulutuksen järjestämisedellytyksistä todeten edellytykset koulutusten eri osa-alueilla hyviksi tai erinomaisiksi.

Opettajaresurssien osalta arvioinnissa on otettu huomioon pääopettajan tai -opettajien pohjakoulutus, mahdollinen merkityksellinen lisäkoulutus, opettajakokemus, muu merkittävä työkokemus ja pedagoginen pätevyys. Lisäksi huomioon on otettu opettajaresurssien muodostama kokonaistiimi sekä sen asiantuntijuusalueet. Voittaneen tarjoajan opettajaresurssit on arvioitu mainittujen seikkojen valossa erinomaisiksi sekä pääopettajan että koko opettajatiimin osalta. Hakijan hakemuksessa mainittua Realistinen jatkosuunnitelma -prosessimallia ei ole sisältynyt hakijan tarjoukseen, mistä syystä sitä ei ole voitu ottaa tarjousten vertailussa huomioon.

Hankintapäätös on sisältänyt selvityksen kunkin arviointiperusteen yhteydessä huomioon otetuista seikoista sekä maininnan kunkin arviointiperusteen osalta suurimman pistemäärän saaneesta tarjoajasta. Lisäksi hankintapäätöksen liitteenä on ollut tarjousten vertailutaulukko, josta on ilmennyt tarjoajien saamat pisteet kunkin arviointiperusteen osalta. Päätös kokonaisuudessaan on antanut tarjoajille riittävät tiedot tarjousten vertailussa ja pisteytyksessä huomioon otetuista seikoista. Hankintapäätös on siten perusteltu lain edellyttämällä tavalla.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö ja hankintapäätös

Hankintayksikön 11.5.2007 päivätyssä tarjouspyynnössä on hankinnan valintaperusteeksi ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arviointiperusteita ovat olleet toimitusvarmuus (painoarvo 0,30), koulutussuunnitelma (painoarvo 0,20), koulutuksen hinta (painoarvo 0,20), koulutuksen työelämälähtöisyys ja vaikuttavuus (painoarvo 0,20) sekä asiakastyytyväisyys (painoarvo 0,10).

Tarjouspyynnössä on lisäksi selvitetty kunkin arviointiperusteen osalta huomioon otettavat seikat. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa sovelletaan työministeriön ohjetta työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta (O/17/2006 TM), joka on myös ollut tarjouspyynnön liitteenä.

Ottaen huomioon tarjouspyynnön viittauksen työministeriön ohjeeseen sekä sen, että ohje on ollut tarjouspyynnön liitteenä, markkinaoikeus katsoo, että arviointiperusteita sovellettaessa hankintayksikkö on voinut ottaa huomioon sekä itse tarjouspyynnössä että työministeriön ohjeessa mainitut seikat.

Hankintayksikön 6.8.2007 päivätyssä hankintapäätöksessä on toistettu tarjouspyynnössä esitetyt hankinnan valinta- ja arviointiperusteet sekä yksilöity suoritetussa pisteytyksessä suurimman kokonaispistemäärän saanut ja tarjouskilpailun voittajaksi valittu tarjoaja. Päätöksessä on myös kunkin arviointiperusteen osalta selvitetty ne seikat, jotka on perusteen arvioinnissa otettu huomioon. Mainituissa seikoissa on ollut pääosin kysymys tarjouspyynnössä mainittujen arviointiperusteiden osatekijöiden toistamisesta, mutta joiltain osin perusteluissa on myös yksilöity konkreettisia tarjoajien eduksi luettuja seikkoja. Kunkin arviointiperusteen yhteydessä on myös mainittu kyseisen perusteen osalta suurimman pistemäärän saanut tarjoaja. Hankintapäätöksen liitteenä on lisäksi ollut tarjousten vertailutaulukko, josta on käynyt ilmi tarjoajien kunkin arviointiperusteen osalta saamat pisteet.

Hakija on esittänyt hankintayksikön menetelleen virheellisesti hankintapäätöstä perustellessaan.

Hankintalain 7 a §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen esitöissä (HE 237/2004 vp) on mainittu, että päätöksen tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, joita ovat muun muassa tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksessä on sinänsä yleisellä tasolla selvitetty tarjousten vertailussa huomioon otettuja seikkoja. Päätöksessä ei ole kuitenkaan kaikilta osin selvitetty niitä konkreettisia tarjouksista ilmenneitä eroavaisuuksia, joihin tarjousten vertailu on perustunut. Hankintapäätöksestä ei siten ole ilmennyt, miten tarjouksia on kunkin arviointiperusteen osalta vertailtu suhteessa toisiinsa ja mihin tarjousten sisällöllisiin eroavaisuuksiin suoritettu pisteytys ja hankintapäätös ovat perustuneet. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, ettei hankintapäätöstä ole perusteltu hankintalain 7 a §:ssä edellytetyin tavoin. Hankintayksikkö on siten menetellyt tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintayksikkö on kuitenkin markkinaoikeudessa esittänyt selvityksen niistä seikoista, joihin suoritettu pisteytys ja hankintapäätös ovat perustuneet. Edellä todetusta hankintapäätöksen perustelujen puutteellisuudesta huolimatta markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän selvityksen ja saatujen tarjousten perusteella asiassa on selvitetty miten hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun kunkin arviointiperusteen osalta ja mihin tarjouksista ilmenneisiin eroavaisuuksiin annetut pisteet ovat perustuneet siten, että asiassa voidaan arvioida onko tarjousten vertailussa menetelty julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti.

Tarjousten vertailu

Hakija on esittänyt hankintayksikön suorittaneen tarjousten vertailun virheellisesti arviointiperusteiden toimitusvarmuus ja koulutussuunnitelma osalta.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

a) Toimitusvarmuus

Toimitusvarmuutta koskeneen arviointiperusteen osalta tarjouspyynnössä on todettu seuraava: "Toimitusvarmuus -kriteeri sisältää tilojen, koneiden ja laitteiden sekä koulutuksessa mahdollisesti tarvittavien lupien arvioinnin lisäksi opettajaresurssien arvioinnin. Siitä syystä tämän kriteerin painoarvo on kaikkein suurin. Vastuuopettajan ja muiden opettajien merkitys koulutuksen onnistumiselle on ratkaisevan tärkeä. Käytettävissä olevien opettajien ammattitaidon ja pätevyyden arviointia painotetaan toimitusvarmuuden kokonaisarvioinnissa." Tarjouspyynnössä on tilojen ja laitteiden osalta todettu lisäksi seuraava: "Koulutustilojen, käytettävissä olevien koneiden ja laitteiden sekä muun välineistön on oltava ajanmukaista koulutuksen tarpeet huomioon ottaen. Esimerkiksi tietotekniikan opetusta sisältävässä koulutuksessa jokaisella opiskelijalla on oltava em. opetuksen aikana käytettävissään oma kone ja työelämän vaatimuksia vastaavat ohjelmat."

Työministeriön ohjeessa toimitusvarmuuden osalta on puolestaan todettu, että mainitun perusteen arvioinnissa otetaan huomioon seuraavat seikat: 1) koulutuksen järjestämiseen tarvittavat tilat, niiden tarkoituksenmukaisuus ja saavutettavuus, 2) opettajaresurssit eli suoritetut tutkinnot, mahdollinen lisäkoulutus, opettajakokemus, opetettavan alan työkokemus ja muu merkittävä työkokemus sekä pedagoginen pätevyys, 3) asianmukaisten ja riittävien koneiden ja laitteiden olemassaolo, 4) laatujärjestelmän olemassaolo, 5) Opetushallituksen mahdollisesti suorittama arviointi tarjouksen koskemasta koulutusalasta sekä 6) toiminnan mahdollisesti tarvitsemien lupien olemassaolo.

Hakijan tarjouksesta on lisäksi käynyt ilmi, että hakijalla ei ole käytössään omia koulutukseen soveltuvia tiloja. Tarjouksessa on kuitenkin ilmoitettu, että hakijan tekemän selvityksen mukaan koulutuspaikkakunnalla on käytettävissä koulutukseen soveltuvat tilat. Hakijan tarjouksen ensimmäisellä sivulla on yksilöity koulutuspaikan osoite, mutta tarjous ei ole sisältänyt tiloista tämän tarkempaa selvitystä. Käytettävien koneiden ja laitteiden osalta hakijan tarjouksessa on puolestaan tuotu esiin, että tarjoukseen sisältyy muun ohella opiskelijakohtaiset tietokoneet, tulostimia, nopeita internet-yhteyksiä, televisio, videoita, muita audiovisuaalisia laitteita sekä opiskelijalle luovutettavat tarvikkeet ja materiaalit niitä täsmentämättä.

Voittaneen tarjoajan tarjouksesta on edelleen käynyt ilmi, että voittaneella tarjoajalla on koulutuspaikkakunnalla käytössään omat koulutukseen soveltuvat tilat, jotka sisältävät luokkahuoneiden lisäksi myös atk- ja muita erityisluokkia sekä kirjastopalvelut. Erikoisluokat ovat tarjouksen mukaan sisältäneet muun muassa ensihoito- ja hoitoluokan. Tarjoukseen on myös sisältynyt koulutukseen tarvittava koulutusmateriaali, josta osa on tarjouksen mukaan tuotettu itse. Käytössä on tarjouksen mukaan myös harjoitustuntien materiaali kuten sairaalasängyt, lääkekaapit, verenpainemittarit ja elvytysnuket.

Hankintayksikön 6.8.2007 päivätystä hankintapäätöksestä ja sen liitteenä olleesta tarjousten vertailuasiakirjasta käy ilmi, että voittanut tarjous on saanut toimitusvarmuudesta viisi pistettä ja hakijan tarjous neljä pistettä. Hankintapäätöksen mukaan arvioinnissa on otettu huomioon tarjouksissa esitetyt tiedot koulutustiloista, koneista, laitteista ja ohjelmistoista sekä laatujärjestelmästä ja mahdollisesti suoritetusta Opetushallituksen laatuarvioinnista. Tarjoajan eduksi on päätöksen mukaan luettu tiedossa olevat nimetyt ja koulutuskäytön vaatimukset täyttävät toimitilat. Opettajaresursseja arvioitaessa on hankintapäätöksen mukaan otettu huomioon pääopettajan tai -opettajien pohjakoulutus, merkityksellinen lisäkoulutus, opettajakokemus, muu merkittävä työkokemus sekä pedagoginen pätevyys. Lisäksi arvioinnissa on otettu huomioon esitettyjen opettajaresurssien muodostama kokonaistiimi ja sen asiantuntijuusalueet sekä tarjouksessa esitetyt sijaisuusjärjestelyt.

b) Koulutussuunnitelma

Voittaneessa tarjouksessa on myös kuvattu tarjouspyynnön mukaiset koulutuksen tavoitteet sekä koulutuksen sisältö. Etäopetusta voittaneen tarjoajan koulutussuunnitelmaan on sisältynyt 560 opetustunnista yhteensä 127 tuntia. Etäopetuksen tavoitteiden osalta tarjouksessa on muun ohella todettu, että etätehtävien tavoitteena on aktivoida opiskelijoita ohjattuun tai itsenäiseen tiedon hankintaan sekä tiedon prosessointiin. Etätehtävien on todettu liittyvän tiiviisti opetuksen sisältöihin ja ne on todettu toteutettavan pienryhmissä tai yksilötehtävinä. Opiskelijoiden on tarjouksen mukaan ollut mahdollista saada myös ohjausta tehtävien tekemiseen kunkin oman tarpeen mukaan. Tämän lisäksi etätehtävät on todettu arvioitavan ja osa niistä myös esitettävän omalle opiskelijaryhmälle.

Opetussisältöjen osalta voittaneen tarjoajan tarjoukseen liitetystä koulutussuunnitelmasta on käynyt ilmi, että osa opetussisällöistä on vastannut muun muassa lähihoitajakoulutuksen sisältöjä. Opiskelijoiden henkilökohtaiseen ohjaukseen on tarjouksen mukaan varattu yhteensä 14 tuntia.

Johtopäätös

Edellä lausuttuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan sillä tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa tulisi harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen. Hakijan hakemus on näin ollen hylättävä.

Asian lopputuloksesta huolimatta olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan siltä osin kuin ne ovat aiheutuneet siitä, että hankintapäätös on ollut puutteellisesti perusteltu. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskuksen korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut 700 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hankintalain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund ja Ville Parkkari.