Market Court dismisses bid protest where tenderer's experience was ambiguous despite meeting minimum requirements.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Ulkoasiainministeriö on pyytänyt Julkiset hankinnat -lehdessä 26.7.2007/30 julkaistulla hankintailmoituksella tarjouksia International Co-Director for local self government and poverty reduction project in the northern Copán, Honduras -nimisen kehitystoiminnan konsulttipalvelun hoitamisesta sopimuskaudella 1.9.2007 - 30.6.2009. Tarjouspyyntö on myös julkaistu Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Hankintayksikkö on saanut kuusi tarjousta.

Hankintayksikkö on päätöksellään 30.8.2007 valinnut konsulttipalvelun toimittajaksi X:n.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 1.10.2007.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on 86.100 euroa.

HAKEMUS

Y on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan hänelle hyvitysmaksuna 59.026 euroa.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hylännyt hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena. Hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, koska hänellä on ollut tarjouspyynnössä edellytetty vähintään viiden vuoden kokemus hankekoordinaatiosta ja -hallinnosta. Tarjouspyynnössä edellytetty kokemus on ilmennyt hakijan tarjouksessa olleesta ansioluettelosta.

Huomioon otettavaa kokemusta on ansioluettelon mukaan ollut yli kuuden vuoden ajalta seuraavasti:

1. 1993 - heinäkuu 1995: Hakija koordinoi hanketta "Capacity building of local authorities and local leaders on Public Administration Management" (Ranskan hallituksen rahoittama yhteistyössä Nicaraguan kuntahallintoinstituutin INIFOM:n kanssa).

2. 1995 - 1996: Hakija koordinoi hanketta “Capacity building in basic services at the local level" (YK:n kehitysrahaston UNDP:n ja Ranskan hallituksen rahoittama).

3. Hakija koordinoi samanaikaisesti kohdassa 2. tarkoitetun hankkeen kanssa hanketta "Strengthening and development of the population and local governments in the municipalities of Nicaragua " (Espajan kehitysyhteistyötoimiston AECI:n rahoittama) sekä hanketta "Capacity building of the population and the local authorities to ensure proper transmission between local authorities issued of local elections" (Ruotsin ja Espanjan hallitusten, Euroopan unionin ja UNDP:n rahoittama).

4. 1996 - heinäkuu 1997: Hakija koordinoi hanketta “Strengthening and development of the municipalities’ authorities in Nicaragua (Ruotsi ja Ranskan hallitusten sekä UNDP:n rahoittama).

5. Syyskuu 1999 - tammikuu 2000: Hakija koordinoi Keski-Amerikan alueella toimivaa hanketta “Capacity building of local authorities in the prevention of natural disasters" (YK:n Hankepalvelutoimisto UNOPS:n toteuttama muiden YK:n toimistojen osallistuessa).

6. Vuosi 2002 kokonaan: Hakija koordinoi hanketta "the Rehabilitation of basic infrastructure at the municipality level for the reduction of vulnerability" (Nicaraguan kuntaliitto AMUNIC:n toteuttama ja Ruotsin hallituksen rahoittama).

Vaikka yleensä yksittäisiä hankkeita koordinoikin yksi henkilö, niin hakijan tapauksessa kansallinen vastuutaho INIFOM päätti rahoittajien kanssa antaa hakijan tehtäväksi usean hankkeen yhtäaikaisen koordinoinnin hakijan erinomaisten suoritusten vuoksi. Hakijan ansioluettelossa on sinänsä ollut yksi epähuomiossa tehty virhe, jonka johdosta hakija on ilmoittanut saman työtehtävän kahteen kertaan.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska voittanut tarjoaja ei ole täyttänyt vaatimusta viiden vuoden kokemuksesta kehityshankkeiden koordinaatiosta.

Voittaneella tarjoajalla on joka tapauksessa työkokemusta vain Nicaraguasta. Hakijalla on laaja työkokemus Keski-Amerikan ja Karibian alueelta sekä erityistuntemusta hankkeen toimeenpanosta Copánissa Hondurasissa. Valintaryhmä on arvioinut voittaneen tarjoajan kehityshankkeiden koordinaatiota koskevan työkokemuksen korkeimmalla mahdollisella pistemäärällä 10/10.

Vaikka voittanut tarjoaja on työskennellyt aikaisemmin vain yhdessä Suomen rahoittamassa hankkeessa ja tällöin osana teknistä ryhmää, valintaryhmä on arvioinut hänen tietopohjansa Suomen kehitysyhteistyöpolitiikasta korkeimmalla pistemäärällä 15/15. Hakija on itse työskennellyt Suomen Managuan suurlähetystössä syyskuusta 2005 lukien hyvästä hallinnosta ja paikallishallinnosta vastaavana paikallisena asiantuntijana toimeenpannen Suomen kehitysyhteistyöpolitiikkaa.

Voittanut tarjoaja on vertailussa saanut täydet pisteet (100/100). Tällainen on hakijan laajan kokemuksen mukaan hyvin harvinaista missään valintaprosessissa.

VASTINE

Ulkoasiainministeriö on vaatinut, että hakemus hylätään ja että hakija velvoitetaan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 5.827,05 eurolla ja asiakirjojen kääntämiskulut 3.190,97 eurolla, molemmat kuluerät korkoineen.

Hakijan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnössä on asetettu vähimmäisvaatimukseksi vähintään viiden vuoden kokemus kehityshankkeiden koordinaatiosta. Hakija on ansioluettelossaan muista tarjoajista poiketen ilmoittanut kokemuksensa useissa kohdin vuoden eikä kuukauden tarkkuudella, mikä on lisännyt epäselvyyttä. Koska hakijan tarjouksesta ei ole voitu varmuudella todeta sanotun vähimmäisvaatimuksen täyttymistä, hankintayksikkö on sulkenut hakijan tarjouksen pois tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Ulkoasiainministeriö on vastinettaan varten laatinut taulukon, josta käyvät ilmi ministeriön näkemykset siitä, miten hakijan ilmoittamat päällekkäiset tehtävät voidaan ottaa huomioon laskennallisesti toisaalta maksimimääräisesti ja toisaalta minimimääräisesti.

Laskennallisessa maksimimäärässä päällekkäin ilmoitettuja tehtäviä ei ole otettu huomioon sellaisenaan vaan on katsottu, että esimerkiksi neljästä samalle vuodelle ilmoitetusta tehtävästä voidaan kunkin tehtävän osalta ottaa huomioon vain laskennallinen osa koko vuodesta.

Esimerkiksi ajanjaksolta 1995 - 1996 on otettu huomioon hankkeiden määrään suhteutettu osuus. Koska hakija on vuodelle 1995 ilmoittanut kolme muutakin hanketta ja yhden toisen hankkeen vuodelle 1996, niin hakijan kokemuksen kestoksi kysymyksessä olevalta ajalta 1995 - 1996 on katsottu laskennallisesti enintään 9 kuukautta (12 kk/4 hanketta = 3 kk vuonna 1995 lisättynä 12 kk/2 hanketta = 6 kk vuonna 1996). Vuotta 1996 koskevat laskennalliset osuudet on vastaavasti lisätty taulukon kohtiin 3, 5, 6 ja 7.

Koska hakija ei ole ilmoittanut koordinoimiensa hankkeiden aloitus- ja lopetusajankohtia kaikilta osin kuukauden tarkkuudella, hakijan ilmoitusta vuosina 1995 - 1996 koordinoidusta hankkeesta voidaan tulkita siten, että siinä olisi saattanut vähimmillään olla kysymys vain 1 kuukauden mittaisesta tehtävästä (esimerkiksi 15.12.1995 - 15.1.1996).

Edellä kuvatusta kokemuksen vähimmäis- ja enimmäiskeston arviointihaarukasta voidaan päätellä, että hakijan ansioluettelossa esitetyt tiedot projektien kestoajoista ovat olleet niin epäselviä, ettei vähimmäisvaatimuksen täyttymistä ole voitu riittävällä tavalla varmistua. Ministeriö ei myöskään muista vastaavista arvioinneista saadun kokemusperäisen tiedon perusteella pidä uskottavana sitä, että lyhytkestoiset hankkeet olisivat jatkuneet saumattomasti ilman taukoja toistensa perään.

Hakijan muilla väitteillä ei ole merkitystä hakijan aseman kannalta, joten ne tulee jättää tutkimatta tai joka tapauksessa hylätä perusteettomina.

VASTASELITYS JA LISÄVASTINE

Hakija on antanut vastaselityksen, jossa hakija on esittänyt muun ohessa, että hankintayksikkö on suosinut tarjouskilpailun voittanutta tarjoajaa ja syrjinyt hakijaa arvioimalla tarjoajien työkokemusta eri perusteilla. Tarjouskilpailun voittanut tarjoaja on toiminut eri hankkeissa keskitason teknikkona, minkä hankintayksikkö on hyväksynyt virheellisesti koordinaatiokokemuksena. Hankintayksikkö on tulkinnut voittaneen tarjoajan työkokemusta laajasti ja hakijan työkokemusta puolestaan hyvin ankarasti.

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

LISÄKIRJELMÄT

Hakija on antanut kaksi lisävastaselitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Hankintalain 71 §:n 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan soveltuvin osin noudattaa myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52 - 59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 2 momentin mukaan tarjoaja, joka ei täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Viimeksi mainittua lainkohtaa koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on todettu, että vastuu tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta ja vaadittujen selvitysten toimittamisesta on tarjoajalla.

Tarjouspyynnön kohdan 3. mukaan tarjoajalla tulee olla muun ohessa vähintään viiden vuoden kokemus kehityshankkeiden koordinoinnista ("Expert shall have proven experience of coordination of development projects, minimum of five years").

Hankintapäätöksen perustelujen mukaan hakijan tarjous on hylätty, koska se ei ole täyttänyt tarjouskilpailun vaatimuksia. Perustelujen mukaan arviointiryhmä ei ole kyennyt vahvistamaan hakijan ansioluettelon perusteella, että hakijalla olisi vaadittu vähintään viiden vuoden koordinointikokemus. Tarjouksesta ei ole käynyt selvästi ilmi, onko hakijan työkokemus ilmaistu kuukausina vai vuosina, minkä lisäksi jotkut hänen ilmoittamistaan toimista näyttävät ajallisesti päällekkäisiltä. Perusteluissa on vielä todettu, että tarjouspyynnössä on ollut selvät ohjeet siitä, kuinka arvioinnissa merkityksellinen työkokemus osoitetaan. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on siten sulkenut hakijan pois tarjouskilpailusta, koska hakijan soveltuvuutta koskeva selvitys on ollut epäselvä eikä hankintayksikkö ole tämän vuoksi voinut varmistua siitä, että hakija täyttää tarjouspyynnössä tarjoajille asetetut soveltuvuusedellytykset.

Hankintayksikön vastineessaan esittämän taulukon ja hakijan tarjouksen liitteenä olevan ansioluettelon mukaan hakija on esittänyt kokemuksensa ansioluettelossa tarkemmin eriteltyjen hankkeiden koordinoinnista ajallisesti seuraavalla tavalla:

1. tammikuu - joulukuu 2002

2. syyskuu 1999 - tammikuu 2000

3. 1996 - heinäkuu 1997

4. tammikuu - heinäkuu 1997

5. 1996

6. 1996

7.1995 - 1996

8. 1993 - 1995

Hankintayksikkö on vastineessaan katsonut, että edellä tarkoitetuissa kohdissa 1 ja 2 kuukausimäärät on ilmoitettu selvästi ja että näistä kohdista on kertynyt kokemusta yhteensä 17 kuukautta. Ajallisesti kohta 3 on päällekkäinen kohtien 5, 6 ja 7 kanssa vuoden 1996 osalta. Kohdan 4 kuukausimäärät (7 kuukautta) on sinänsä selkeästi ilmoitettu, mutta se on päällekkäinen kohdan 3 kanssa. Kohta 7 on päällekkäinen kohdan 8 kanssa vuoden 1995 osalta.

Markkinaoikeus toteaa, että poistamalla päällekkäiset ajanjaksot, hakijan tarjouksessa tarkoitetut ajanjaksot kattavat laskennallisesti enimmillään 72 kuukautta eli 6 vuotta. Aikaisemmin esittämästään poiketen hakija on hakemuksessaan markkinaoikeudessa tosin ilmoittanut, että edellä mainitussa kohdassa 8 tarkoitettu ajanjakso ei ole ollut 1993 - 1995, vaan vuodet 1993 ja 1994 kokonaisuudessaan sekä vuosi 1995 seitsemän ensimmäisen kuukauden ajalta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouspyynnössä tarkoitetut tarjoajaa koskevat vähimmäisvaatimukset on tullut ilmoittaa "by giving total working experience in years". Tarjouspyynnössä ei näin ollen sinänsä ole edellytetty työkokemuksen ilmoittamista kuukausikohtaisella tarkkuudella. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa tarjoajat ovat kuitenkin yleensä esittäneet kokemustaan koskevat tiedot kuukausikohtaisella tarkkuudella ja myös hakijan tarjouksessa osa tiedoista on esitetty tällä tarkkuudella.

Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun siitä, että tarjous ei ole tulkinnanvarainen ja että se vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hakijan tarjouksessa esitetystä kokemuksesta ei ole voinut varmuudella päätellä, kun erityisesti otetaan huomioon hakijan ilmoittamien useiden tehtävien päällekkäisyys, että kokemus olisi täyttänyt tarjouspyynnössä asetetun viiden vuoden vähimmäisvaatimuksen. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on sulkenut hakijan tarjouskilpailusta.

Hakija on lisäksi esittänyt, että voittaneella tarjoajalla ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytettyä vähintään viiden vuoden kokemusta kehityshankkeiden koordinoinnista.

Hankintayksikön vastineessaan esittämän voittaneen tarjoajan ansioluetteloon perustuvan taulukon mukaan voittaneella tarjoajalla on ollut kokemusta puheena olevan vähimmäisvaatimuksen osalta yhteensä 85 kuukautta. Sanottu kokemus on esitetty samansisältöisenä myös voittaneen tarjoajan ansioluettelossa, joka on ollut tarjouksen osana.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa pitää voittaneen tarjoajan kokemusta tarjouspyynnössä edellytettynä kehityshankkeiden koordinaatiokokemuksena. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella voittaneen tarjoajan voidaan katsoa täyttäneen "Expert shall have proven experience of coordination of development projects, minimum of five years" -soveltuvuusedellytyksen.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut sulkea hakijan tarjouskilpailusta ja pitää voittanutta tarjoajaa soveltuvana. Koska hankintayksikön menettely ei ole ollut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaista, hakijan hakemus tulee hylätä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Markkinaoikeus katsoo, että asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että ulkoasiainministeriö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja ulkoasiaministeriön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Eija Siitari-Vanne ja Ilkka Lahtinen.